大都市近郊存量工業用地再利用探索
——以浦東新區康橋鎮為例

羅 翔，賴志勇，薛友誼

（1. 復旦大學社會發展與公共政策學院，上海 200433；2. 上海市浦東新區規劃設計研究院，上海 200127）

改革開放以來，快速城市化進程推動我國城市迅速發展和擴張，同時因城市化質量與速度不匹配，引發土地濫用、環境污染、資源緊張等一系列矛盾和問題。在資源環境緊約束背景下，粗放型的增量擴張逐漸向內涵式的存量優化轉型[1]。2014 年上海提出“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量調控”土地利用基本策略[2]，倡導充分挖掘存量用地資源。2016 年，上海制定《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》，提高存量工業用地的利用質量和綜合效益，促進創新驅動發展、經濟轉型升級，推進產城融合發展和城市有機更新，支持具有全球影響力的科技創新中心建設。在增量鎖定背景下，亟需強化對存量用地的梳理、挖掘和再利用，為可持續高質量發展拓展空間。

1 研究區域選取

康橋鎮位于上海市主城區邊緣，地處浦東新區幾何中心，毗鄰中心城區，東鄰迪士尼國際旅游度假區。鎮域總面積約41.55 km2，呈東西狹長型，其中滬奉高速以東約19.65 km2的區域位于張江科學城規劃范圍內。《上海市浦東新區國土空間總體規劃（2017-2035）》將康橋鎮定位為中心城拓展區和張江科學城南部重要的新興產業強鎮、現代國際新鎮、和諧美麗小鎮。

作為產業先行區的康橋鎮，人地關系尤為緊張，現狀建設用地已接近鎮總體規劃確定的“天花板”。面對建設用地余量有限困境，在“以減定增”政策背景下，存量工業用地再利用成為康橋鎮鎮域發展的核心策略之一[3-4]。本文以申江路以東400 米區域（圖2）為研究對象，綜合運用經濟普查數據和土地調查數據，結合行業企業調研訪談，探索存量工業用地再利用的方式和路徑[5-6]。

圖1 上海浦東新區康橋鎮區位示意圖Fig.1 Location of Kangqiao town, Pudong new area, Shanghai

2 現狀與問題分析

申江路以東400 米區域位于康橋鎮東部，北至川周公路，南至周鄧公路，西至申江南路，東至申江南路以東400 m，面積約1.38 km2。從交通聯系看，該區域北接張江、南鄰周浦，通過申江南路與外環高速快速連通；兩條主干道（秀沿路、秀浦路）貫穿區域；距地鐵11 號線康新公路站約1.4 km，區位條件較為優越。

2.1 發展基礎

（1）鎮域產業布局的重要組成

申江路以東400 米區域是康橋鎮產業布局的重要組成部分。全鎮現有康橋工業區東組團、西組團、康橋東路組團、現代服務業產業組團等六大產業組團（圖2），產業集聚度較高。其中康橋工業區（市級）以高新技術產業生產、研發為主導功能。申江路以東400 米區域即是康橋工業區東區的組成部分，規劃以工業用地為主，是鎮域制造業發展的重要承載。

圖2 康橋鎮產業組團及案例區域示意Fig.2 Industrial group and case study area in Kangqiao

（2）貢獻鎮域經濟并帶動就業

經梳理，申江路以東區域現有有色金屬類企業A、專用設備制造類企業B、非金屬礦物制造類企業C，以及創業園1 家（內含40 余家企業，以制造業為主）。另有軟件和信息技術服務業企業D 和E，鎮級行政辦公機構2 家，間雜少量村莊及部分農用地。

從產出看，該區域年均經濟產出約20 多億元。其中，創業園內企業以汽車制造、專用設備制造業、紡織服裝、電器制造、批發零售等行業為主，工業產值達9.76 億元，土地產出率67.23 億元/km2。企業A 和企業B 工業產值達7.23 億元和4.64 億元，土地產出率分別為44.60 億元/km2和53.55 億元/km2。

從就業看，該區域總就業人數約2000 余人，龍頭企業從業人員較多，就業帶動效應明顯，創業園從業人數達1683人，企業A、B、C就業人數分別為316、227和191人（表1）。

2.2 存在問題

（1）用地效率介于低效用地與高等級園區之間

表1 申江路以東400米區域企業基本信息Table 1 Information of enterprises of the area 400 m east of Shenjiang Road

2019 年，上海發布低效工業用地標準指南，定義四類低效工業用地。其中，以土地綜合產出效率為指標的低效用地認定標準為：以當前測算年度1 月1 日為基準日，基準日超過土地出讓合同約定達產日三年以上，其中最近三年（不含當前測算年）統計年度內的土地稅收產出率、以主營業務收入計算的土地產出率兩項指標的三年均值均低于《上海產業用地指南（2019 版）》中相應調整值的工業項目用地。

針對申江路以東400 米區域主要制造業所屬行業，用地指南中土地產出率相關標準如表2 所示。其中，均值指該行業近三年規上企業土地產出率平均值；控制值和推薦值主要針對產業引入，控制值是產業引入的最低標準，達到推薦值優先引入；低于調整值的即為低效工業用地。帶*號行業屬于本市產業結構調整負面清單確定的結構調整重點行業，不予新增供地，現有企業按照產業結構調整計劃安排，有序調整。

表2 部分行業土地產出率標準對照Table 2 Comparison of land output rate of some industries

對比可知，企業A 和企業B 土地產出率分別為44.60億元/km2和53.55 億元/km2，低于全市同行業規上企業平均值（分別為123 和101 億元/km2），但高于調整值（分別為26 和15 億元/km2），按標準不屬于低效工業用地。企業C 按標準屬于結構調整行業，需按照產業結構調整計劃安排，有序調整。創業園內企業行業眾多，雖然各行業調整值標準不一，但園區整體效率達67.23 億元/km2，高于大多數行業調整值，整體不屬于低效用地。

和浦東新區各鎮級園區相比，申江路以東400 米區域土地產出率與之相當。企業A、企業B 和創業園地均產出，均高于全區鎮級園區平均值（36.31 億元/km2），但低于鄰近的鎮級園區——康橋東路產業帶（71.30 億元/km2），企業C 地均產出（17.88 億元/km2）低于鎮級園區平均值。和全市開發區平均值（75 億元/km2）對比，僅創業園地均產出與其相當。

和金橋、張江等高等級園區相比，申江路以東400 米區域土地產出率則遠遠落后。金橋經濟技術開發區地均產出為172.46 億元/km2，張江高科技園區為179.53 億元/km2，研究區域與之差距較大（圖3）。由此可知，該區域按用地標準并不屬于低效工業用地，但整體用地效率并不高，相對全市開發區整體偏低，更是遠遠落后于金橋、張江等高等級園區，未來仍有較大提升空間。

圖3 申江路以東400米區域地均產出比較Fig.3 Comparison of average output per area of 400 m east of Shenjiang Road

（2）功能未成體系，空間品質不高

該區域以產業功能為主，缺乏商業、文化等公共服務設施，功能尚未形成體系，空間品質不高。主要表現在：空間分割較為明顯，東西向被申江南路切割，與鄰近產業區塊割裂，難以形成互動，南北向村莊及農用地間雜其中；此外，區域內各部分功能缺乏有機聯系，尚未形成協作聯動的產業上下游關系。

2.3 發展機遇

調研獲知，該區域內企業積極實施產業轉型。企業A以薄型鋁箔生產出口為主，未利用地規劃建設智能產業園區，新增固定資產投資約6 億元。企業D 與昌碩科技合作，引進智能手機研發基地及最新產線，固定資產投資約8 億元，技改投資約2 億元。達產后可達600 億元產值，約6億元稅收。企業E 原為電子技術研發廠房，現與SGS 等國際知名企業合作，建設生物研發及相關檢驗檢測基地，為張江科學城范圍內的生物研發和汽車零部件企業提供檢驗檢測服務，新增固定資產投資約2.5 億元，達產后每年稅收約2000 萬元左右。

此外，該區域正著力打造以企業總部、大平層研發辦公為主的新園區，該園區包括5 層商務研發樓，一期總建筑面積約2.1 萬m2，面向企業地區總部、研發設計中心、運營結算中心，目前已入駐部分企業，園區成熟后將成為新的經濟增長點，并顯著改善區域產業服務能力。

3 存量工業用地再利用思路

3.1 二次規劃，空間重劃

申江路以東400 米區域規劃以一類工業用地為主，在浦東新區國土空間總體規劃和張江科學城建設規劃指導下，面臨著新的發展機遇，可通過二次規劃重新定位發展方向和主導功能。空間重劃可借鑒臺灣地區“市地重劃”思路，遵照既有規劃參數，將區域內雜亂不規則的地形、地界和零散、不能利用的土地，加以重新整理、交換分合，實現土地大小適宜、形狀規整。本研究區域道路、河流、宅基地、農用地等間雜，空間切割嚴重，有條件且有必要重新整理以完善產業空間格局。

3.2 產城融合，功能提升

存量工業用地轉型升級過程中，除提升原有制造業外，還應注入研發、辦公、商業等功能，營造優良營商環境，吸引更優秀企業入駐。同時嘗試土地復合利用，適度提升開發強度，為新產業的注入帶來更多空間[7]。可借鑒閔行區顓橋鎮經驗，該鎮產業區成片轉型過程中，新建符合跨國公司需求的定制廠房，配備餐廳、咖啡廳、便利店、人才公寓、公共會議室等功能設施，形成完善的生活配套，吸引智能制造、生物醫藥、新材料領域的國際高端企業。

3.3 合作開發，利益分享

存量土地轉型升級與再利用往往涉及利益關系調整，需土地權利人和公共部門協商協作，而二者利益訴求往往存在偏離，前者更關注自身經濟收益，而后者更關注地區整體形象和效益。以廣東順德村級工業園為例，380 多個村級工業園，占用當地70%的已投產工業用地面積，僅貢獻27%工業產值和4.3%稅收，用地效率明顯偏低。該園區打破政府直接征收、集體獲得征地補償的傳統模式，嘗試政府掛賬收儲、政府統租統管、企業長租自管等創新模式，集體收益除貨幣補償外，還可獲取物業返還以實現長期收益[8]。

4 存量工業用地再利用策略

4.1 提升土地價值，引導企業轉型

一般而言，價值鏈升級遵循工序升級—產品升級—功能升級—鏈條升級的價值迭代邏輯，即“U 型微笑曲線”規律。同時，企業轉型升級也可通過土地價值提升倒逼實現。級差地租理論顯示，城郊區位、內外交通通達性、基礎設施水平、公共服務配套等差異條件，對于企業所處價值鏈位置和盈虧水平，一定程度上具有決定作用，在空間上表現為“S 型價值曲線”（圖4）。

圖4 產業價值鏈及其區位耦合關系Fig.4 Value chain of industry and its coupling relationship with location

以企業B 為例。該企業是某跨國工程機械企業在滬設立的工廠，以制造和組裝為主。從工程機械行業產業價值鏈看，機型研發與設計、關鍵零部件制造，產品營銷、服務支持等產業附加值較高，而該企業所屬的整機裝備處于價值鏈低端。該企業規劃成為輻射東南亞、中亞地區的區域中心，僅以組裝為主的制造加工難以實現。再有，康橋良好的區位條件和不低的地租水平，也將倒逼企業增加對固定資產、人力資源的投入，加大在發動機、液壓件、傳動件等核心技術等方面的投入，提升研發實力，促使產業向上下游延伸，以價值鏈位置提升帶動企業轉型升級。

4.2 倡導復合利用，提高經濟密度

廣義的土地復合利用指將區域所需的各類功能在同一空間內系統性結合，近于宏觀層面的混合開發戰略。狹義的土地復合利用是指單一宗地具有兩類或兩類以上使用性質，包括土地混合利用和建筑復合使用，表現為微觀層面的立體式開發利用。例如，針對自貿試驗區用地瓶頸對區域新業態融合發展形成制約、存量低效工業向產業融合轉型路徑不暢，上海出臺“綜合用地”土地新政，從規劃引導、土地供應、出讓價格以及后續監管等環節指導和鼓勵土地混合利用和建筑復合利用。

為鼓勵產業區塊內產業用地集約高效利用，上海允許在符合規劃前提下適當提容，以增加產業承載空間、提升經濟密度。控制性詳細規劃批準地塊指標未達到產業用地容積率上限（工業倉儲類容積率2.0，研發中試類項目3.0），區級部門可直接按照產業用地容積率上限核定規劃設計條件，并調整規劃圖則納入市局信息平臺統一管理。存量產業用地未達容積率上限的，如需突破原有土地出讓合同和控規要求，也可由區級部門組織建筑方案論證，“先調后辦”并納入市局信息平臺統一管理。

康橋鎮工業地塊現狀容積率尚未達到上限。如申江路以東區域為例，整體以容積率2.0 上限控制。企業A 地塊規劃建筑面積33.89 萬m2，實際建筑面積僅3.74 萬m2；企業B 地塊規劃容積率僅為1.0，規劃建筑面積19.91 萬m2，實際建筑面積僅7.29 萬m2；企業C 和創業園地塊規劃建筑面積25.96 萬m2，實際建筑面積僅14.58 萬m2。比照政策條件和現有產出水平，粗略計算可新增產值約8.28億元。

4.3 以土建換土地，優化空間布局

空間優化方案不改變用地性質和規劃容量，以拆建、騰挪為手段新增空間，積極探索工業、研發、辦公、商業、生態功能混合的用地布局，并注入新的功能業態，提升用地效率和地區活力[9]。以申江路以東區域為例，初步方案及規劃設想如圖5 所示：

（1）先進制造業片區為川周公路、申江南路和創業園北部河流圍合區域，約0.52 km2，現狀為有色金屬企業和專用設備制造企業，鼓勵向中高端價值鏈提升，提高土地產出效率。

（2）商辦研發片區以創業園為主體，南至秀沿路，約0.23 km2。現狀企業多屬低端制造業（如紡織服裝等），廠房以兩層為主，整體形象不佳。可通過政策引導低效產能退出，實施廠房升級與改造，注入商業、研發等功能，成為功能復合、充滿活力的區域核心。

（3）商務總部片區位于秀沿路和周鄧公路之間的河塘圍合區域，約0.29 km2，現狀為軟件和信息技術服務業企業。鼓勵企業投入技術研發與創新，加強與外部企業合作，轉型為智能手機、生物研發和檢驗檢測基地，實現與張江科學城的聯動與整合。此外，依托新園區吸引地區總部、研發中心入駐，集聚形成總部經濟形態。

（4）生態片區位于生產性服務業南北兩側，約0.34 km2，現狀為農用地和農村居民點，整體以生態保育功能為主，與產業片區相互交融，提升區域整體形象。

經初步測算，上述過程需拆除舊建筑約25 萬m2，需重建商辦建筑面積約42 萬m2，拆建成本合計約6.5 億元。如拿出商辦研發片區和商務總部片區約10 hm2土地，以該區域地面價7000元/m2估算，可獲取土地出讓金約7.0億元，整體實現資金平衡。

圖5 申江路以東區域現狀（左）與空間重構設想（右）Fig.5 Current status (L) and idea of space reconstruction (R) of the area east of Shenjiang Road

4.4 借力平臺公司，區域融合發展

鎮級產業園區管理主體一般為所在鎮政府，運營主體多數為鎮級集體資產公司。土地二次開發周期長、成本高、風險大，加之鎮政府財力有限，難以負擔轉型過程中的巨量資金，有必要選擇具備一定資金實力和風險承受能力、豐富開發經驗及可整合金融、產業鏈上下游能力的二次開發主體，共同推進轉型升級。近年來，逐漸興起行政區與開發區“區區合作”、品牌聯動的發展模式[10]。

康橋鎮級園區可根據開發實力、開發領域和自身轉型方向契合度、地緣鄰近關系、已有合作基礎等選擇合適的平臺公司展開合作。當前，浦東新區重點聚焦集成電路、商用飛機制造、生物醫藥、新能源汽車、智能制造、信息數據等六大產業，并鼓勵本地企業轉型進入上述產業企業的供應體系，并對重點項目給予一定獎勵。例如，康橋東路產業片區與有多年集成電路產業園區開發經驗的區級國企張江高科，按20%和80%分別出資，共同成立集成電路產業合作公司。本研究區域內有多家汽車制造企業，生產汽車電磁線圈、汽車電機馬達及各類汽車零部件和非標自動化零配件等，可借力六大產業科創母基金，對接新能源汽車供應體系，實現產業協同和土地價值。

5 結語

土地資源緊約束背景下，都市郊區型工業用地發展的新常態，逐漸由增量開發轉向存量優化。本文以浦東新區康橋鎮為案例，通過實證分析發現：鎮級園區產業用地盡管面臨產出效率不高、產業類型偏低、轉型路徑受限等現實問題，但其對鎮域經濟貢獻突出，本地就業帶動效應顯著，且因其區位特征具備一定的轉型動力和增長潛力。由此提出因地制宜施策，針對大都市郊區存量工業用地的再開發，應以提升土地利用價值為主線，以土地復合利用為方向，以優化空間布局為手段，引導企業向價值鏈中高端轉型，從而提高經濟產出密度，實現區域整體轉型和功能完善。