城市更新語境下的大都市棕地再開發路徑研究
——紐約與上海的實踐對比

張思露

（1. 上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；2. 自然資源部大都市區國土空間生態修復工程技術創新中心，上海 200003）

當前，我國工業化、城鎮化快速發展，已整體進入后工業化時期和高質量發展階段。隨著我國城鎮化發展的深入，城市用地增長模式開始轉型，逐漸由增量擴張向存量更新挖潛轉變，加強城市棕地再開發既是落實生態文明建設和國土空間開發保護的必要內容，也是促進城市集約發展、盤活存量、提高質量的重要途徑。《上海市城市總體規劃（2017-2035 年）》（以下簡稱“上海2035”），提出到2035 年“基本建成卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”目標愿景，明確上海城市發展模式由外延增長型轉變為內生發展型，土地利用方式由增量規模擴張向存量效益提升轉變，城市更新成為城市發展建設和進化方向的主題[1]。在城市更新過程中，對于工業棕地的開發通過簡單的推平重建的方式已不適用當下城市發展的要求，如何精準地保護和高質量地再利用現有的城市棕地，是城市更新中面臨的重要問題之一。

1 城市更新視角下的棕地再開發

城市更新是當前城市規劃研究的熱點。1949 年美國住宅法（The Housing Act of 1949）“城市再發展”中首次提出了城市更新的概念，意為運用維護、整建、拆除等方式提升城市土地得以經濟合理的再利用，并達到對城市整體功能的改善。經過不斷的深化研究，現代意義上的城市更新包括物質建設和人文建設兩方面，物質建設方面，受到政策、經濟、體制、組織管理以及規劃等多方面的影響[2]；在人文方面，又與社區鄰里，歷史遺產保護等文化環境因素緊密相關。

城市更新對棕地再開發影響主要包括政治策略、社會需求、經濟因素及相關規劃四個維度（表1）。

表1 城市更新視角下棕地再開發影響因素的內容Table 1 The influence factor of brownfield in urban regeneration

2 美國棕地修復與再開發的實踐

2.1 基本情況

美國棕地的產生在一定程度上來說是深受工業經濟活動的影響，也是多種因素合力作用的結果，如郊區化的發展帶來的地價的變動，城市交通的發展帶來的城市的擴張以及美國工業的產業結構升級等因素，美國政府特別重視棕地治理問題[3]。

（1）政策制度

美國環保署（Environment Protection Agency，EPA)是美國在棕地再開發問題上的核心力量和最高指揮中心，其對棕地的定義是棕地是指廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業或商業用地及市政設施用地[4]。這類土地的再開發和利用過程中，往往因存在著客觀上的環境污染而比其他開發過程更為復雜[5]。美國EPA 于1980 年通過《環境應對、賠償和責任綜合法》（簡稱“超級基金法”），并在該法中最先提出棕色地帶的概念。與此同時，美國環保署基于棕地再開發的環境、社會、經濟效益等方面的的考慮，通過“超級基金”計劃，為污染者不明或無能力清理的區域提供資金支持，其基本思路是“先治理，后追責”，在沒有明確責任主體時，可以通過“超級基金”先支付守污染土地的治理費用，保證污染土地能夠得到及時有效的治理。治理修復完成后，“超級基金”可依追償權向相關責任主體（前污染使用者）索回清理費用[6]。在聯邦立法的影響下，1988-1995 年之間，美國有二十幾個州相繼頒布了自主清除污染的相關法律條文，形成從中央到地方治理棕地的法律體系[7]。除了由環保署直接負責的重污染棕地之外，污染較輕的棕地由州政府負責。各州政府通過制定自主清理計劃，鼓勵私人開發商對棕地進行投資，通過治理修復、規劃設計和景觀重構等手段對棕地進行再開發利用。除此之外，美國相關部門還鼓勵各行各業的志愿者參與治理，其中包括社區和企業等[8]。

（2）棕地再開發管理流程

1995 年EPA 發布棕地振興倡議，以使國家、社區和其他利益相關者共同完成棕地重建計劃，并規定棕地再開發的七個步驟，包括地塊識別—基地初步評估—經濟評估—基地詳細評估—項目開發與融資—土壤復墾規劃與執行—實施開發工程建設—后期監測評價，同時建立了以棕地為研究對象的超級基金棕地數據庫系統（CERCLIS）和網站，將城市棕地信息（地理位置、自然條件、社會經濟要素等）集合到統一的系統中，達到對城市棕信息的統一處理、分析、評價和規劃[9]。此外，在賦予棕地新功能以及與周邊社區可持續整合發展的過程中，注重對于棕地再開發后的長期環境跟蹤評價與監測研究。

（3）技術方法

在美國棕地治理的過程中，更多的將環境治理與城市規劃相結合并進行綜合考慮，在實際實施過程中形成了以環境工程、城市規劃、土地開發價值評估、生態修復、景觀設計、土地再利用等環節有效整合的再開發改造體系[10]。在整個棕地更新改造體系中，生態修復和景觀重構是棕地治理中具有耦合關系的兩個至關重要的技術環節。生態修復為景觀重構創造基礎，景觀重構為生態修復提供可持續發展的條件，景觀開放空間的靈活使用，可有效適應于長期的污染治理過程。

（4）治理成效

2003-2008 年期間，EPA 共對1454 項評估項目撥款32.46 億美元，向133 項循環基金撥款15.85 億美元，向751 項清理補助撥款14.08 億美元[11]。美國棕地治理的成功很大一部分依賴于完善的法律、金融、政策等方面的大力支持，其中又以完善的法律制度最為重要。除此之外，美國各級政府、相關利益團體和私人企業之間形成的密切的合作關系，構建了棕地再開發的成熟運行機制，促使棕地治理取得相當多的卓越成效。截止到2014 年4 月約有40659英畝棕地被修復再利用，清理目標均已完成[12]（表2）。

表2 美國環保署棕地計劃完成情況Table 2 The EPA brownfield plan (by April 1, 2014)

2.2 實踐案例

紐約是美國早期工業化的代表城市，期間遺留大量棕地，城市空間拓展與棕地處理得到了長時期成熟的研究，因而具有典型參考借鑒價值[13]。同時，不同城市團體，如美國聯邦、州、各地方政府以及企業和民間非盈利組織等，也積極介入棕地的治理、利用和再開發的問題。經過20 多年的發展，政府出臺了許多政策措施，各相關社區和民間組織積極配合，形成了以整治棕地為契機，推動城市及區域在經濟、社會、環境等諸多方面的協調和可持續發展的城市更新模式[14]。為加速對棕地的治理，在2007年紐約城市規劃（A Greener, Greater New York）中，紐約成立了棕地修復辦公室OER（The Office of Environmental Remediation），OER 設計并運營了一系列棕地項目[15]。2011 年OER 推出了全州第一個棕地自愿清理計劃，加入該計劃的項目可以獲得低成本或零成本的土地回收，抵免部門清理費用，減免部分政府的稅費。在紐約2015 年的城市規劃One New York 中，再一次提出“清理污染的土地，處理低收入社區的高比例暴露棕地，將土地轉為安全有益”的目標，并提出力爭在2014-2019 年間，增加750 塊棕地的治理指標[16]。在鼓勵私人投資開發棕地方面，紐約政府鼓勵紐約州議會通過立法來穩定州棕地清理項目提供的稅收抵免，為工業發展項目提供稅收抵免通道，降低棕地的清理成本。截至2017 年的OneNYC 年度報告統計，紐約市已經修復了577 塊棕地，完成了2015 年提出修復750 塊棕地目標的75%[17]。紐約棕地改造的典型項目包括清泉垃圾場、高線公園、SOHO 紡織區更新、布魯克林海軍造船廠等。經分析，紐約棕地轉型的項目的參與主體由政府、企業和公眾共同參與，轉型和再開發模式包括四種類型：一是以城市功能提升為目標的，二是以空間銜接為目標的城市活力公園，三是以促進就業為先導的綠色化園區，四是以生態修復為核心的郊野型公園或場館（表3）。

表3 紐約棕地再開發項目Table 3 The form of the brownfield redevelopment in New York

3 上海棕地再開發的實踐

上海作為中國近代工業發源地，因位于長江入海口，在地理位置上占有優勢，為上海近代工業的發展提供了機會。1843 年，上海逐步成為全國甚至遠東地區最為重要的工業基地之一，中國民間和國外資本一時間涌入上海，涌現了很多興建的近代工廠[18]。之后，由于20 世紀產業革命帶動城市經濟的發展，上海的產業結構開始“退二進三”運動，工業區逐漸外遷，原工業舊址失去了價值，利用效率低下，且出現環境污染、土地荒置、城市空間破碎等諸多問題，已嚴重影響上海經濟發展和城市品質的提升，棕地再開發得到政府重視。

從1998-2018 年間，上海出現具有代表性的棕地更新典型案例（表4），主要包括三種模式：第一種是以開敞公園開發為導向的持續性棕地修復模式，如上海世博后灘濕地公園、楊浦濱江公園等；第二種是以工業遺產為依托的，創意園區形式進行修復和更新的模式，如八號橋創意園區，1933 老廠坊，此類文化創意產業區的開發是上海棕地更新的主要解決手段；第三種是以新興產業、新區建設為主導的置換型修復，主要以發展高新技術產業置換傳統產業，賦予棕地新的功能[19]，如桃浦智慧城、上海國際節能環保園等。其中，桃浦工業區在轉型規劃編制和控制性詳細規劃的編制過程中，按照“風險管控、分類施策”的治理修復策略，將環境修復和規劃編制環節進行銜接，通過對規劃范圍內棕地規模、分布和環境風險進行全面摸底調查，合理確定規劃布局和用地性質，將部分高風險場地調整為城市景觀類、市政配套設施類和商業服務類等非敏感性建設用地，并針對不同場地用途、功能、設定污染和地下水修復目標。上述三種開發模式對重新煥發原址棕地的土地價值，傳承城市歷史文脈，改善城市環境，激活城市活力都起到了一定的促進作用。與此同時，為進一步完善棕地修復和再開發的規范化，上海市環保局和上海市規劃資源局于2016 年共同出臺《上海市經營性用地和工業用地全生命周期管理土壤環境保護管理辦法》，將土壤環境保護要求納入土地全生命周期各環節。

通過分析美國紐約和上海棕地再開發的實踐，可以看出紐約和上海棕地再開發的模式，基本上都以開敞空間開發為導向的持續性修復再開發模式以及以新型產業為主的置換型修復再開發的模式為主。不同之處在于，紐約棕地再開發范圍覆蓋城市中心城、近郊和遠郊區域，而上海棕地再開發重點主要聚焦城市中心城和城市邊緣區，對于遠郊區域的棕地再開發項目較少。此外，借鑒美國從國家到地方棕地治理的經驗，可以看出上海棕地再開發的問題主要體現在：一是棕地治理流程的從環境治理的角度，先進行前期污染的評估，然后根據評估制定修復目標和方案，最后把方案轉化成工程實施的流程，缺少覆蓋多學科綜合性的棕地修復技術體系的指導；二是上海棕地修復和再開發的模式主要是以政府主導為主，缺少市場、社區、公眾共同的深度參與，投資渠道單一；三是棕地再開發中，將環境治理與城市規劃綜合考慮的項目較少，規劃設計與生態修復技術尚未深度的結合；四是尚未建立全過程的棕地信息數據庫，缺少長期的動態監測。

表4 上海棕地修復和再開發的典型案例Table 4 The typical case of the brownfield restoration and redevelopment in Shanghai

4 未來上海棕地再開發的潛在區域和建議

4.1 棕地再開發的潛在區域

根據《上海市城市總體規劃（2017-2035 年）》明確的總體空間用地布局（圖1），未來上海棕地再開發的潛在區域主要分布在產業社區（即原“195 區域”）、戰略留白區域內和集中建設區外“198”區域。

對于產業社區，“上海2035”總規中提出要打造職住平衡的產業社區，結合城市功能提升推進產業園區轉型，重點發展創新孵化和無環境污染的都市工業等功能，形成二三產融合發展、配套功能完善、環境景觀宜人的產業社區，并通過產業轉型新增綠地空間。目前，產業社區中，有部分零星工業用地已轉變用地性質，以轉變為城市綠地、商業商務辦公用地為主；尚存部分零星工業用地未來發展導向不明，屬于保留工業用地[20]。

圖1 上海市域用地布局圖Fig.1 The typical case of the brownfield restoration and redevelopment in Shanghai

對于戰略留白區，“上海2035”總體規劃中預留了200km2戰略留白區，主要位于城市開發邊界內，包括規劃市級重點功能區及周邊拓展地區、現狀低效利用待轉型的成片工業區以及規劃交通區位條件發生重大改善的地區等，通過對規劃戰略留白空間的現狀用地統計，低效工業倉儲用地占比最高，約為50.23%（圖2）。其中，吳涇工業區是污染極為嚴重的棕地區域，始建于1958 年，為上海三大工業區（吳涇、桃浦、吳淞）之一，以化工、電力、倉儲為主，是上海重要化工能源基地，總占地面積1194hm2。目前，該區域部分工業廠房已關停，處于閑置狀態。

圖2 戰略留白區現狀工業等類型用地統計圖Fig.2 Chart of Present situation of Industrial Lands in the Strategic Reserve Area

綜上，未來上海棕地再開發的潛在區域主要分布在產業社區（原“195”）和戰略留白區，未來在再開發過程中，應加強區域內環境評估，對于有污染類型的工業用地（棕地）要分類施策，精準確定修復方案和目標，并結合規劃方案設計合理確定轉型方向和功能設置。

4.2 建議

棕地再開發研究在國內外引起大量的關注以及研究投入和實踐，美國是棕地治理方面最積極的倡導者和實踐者，在法律制定、資金保障、再利用規劃、修復技術等方面均積累了寶貴的經驗，棕地再開發已在社會經濟、生態環境、城市品質提升及土地集約利用等方面產生了巨大的成效[21]。從美國紐約棕地治理的經驗中可以學習了解到解決棕地再開發問題的可能性。目前，我國國家層面的的相關法律法規在不斷完善中。與此同時，作為社會主義現代化國際大都市的上海，隨著經濟發展與產業轉型，未來城市的發展必定是建立在城市更新的基礎上，在此過程中，對于城市棕地再開發作為一項涉及多方面的系統工程，是一個由公眾扮演重要角色，從規劃到實施建成受到政府行政管理、社會經濟財政投入以及規劃控制等因素共同影響的過程，因此要不斷創新棕地更新改造的思路、機制和技術方法。

（1）建立覆蓋多學科、綜合型的棕地再開發的流程技術體系

對于未來上海棕地更新的潛在區域，建議在未來更新轉型的過程中，充分結合土地資源管理學、城市規劃學、景觀設計學、生態修復學的相關理論和方法，建立一套從項目準備—項目決策—項目設計—項目施工—項目后期管理的全流程的棕地改造技術體系[22]（圖3）。

圖3 棕地更新再開發流程Fig.3 Brownfield update and redevelopment process

（2）探索深度耦合生態修復技術和景觀規劃設計的策略方法

耦合生態修復技術的規劃設計是棕地再開發的關鍵，根據土壤條件極其污染物采取耦合環境的修復方式，綜合周邊用地情況，確定規劃用地性質、景觀設計方案。在棕地再開發規劃設計中，依據總體規劃和控制性詳細規劃確定地塊的功能定位及主導功能。綜合土地修復狀況和土壤環境承載力，以公益性為導向，優先解決各類設施的供應問題，完善城市綜合服務功能，使地塊由單一功能的土地類型轉變為多元化的綜合性服務片區，提升區域活力。此外，建議將生態修復技術融入到控制性詳細規劃設計方案中。目前的控制性詳細規劃的現行指標體系和管控方式主要側重于城市建設活動的控制，如《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016 修訂版）》中，控制性詳細規劃強制性的內容包括明確建設用地面積、用地性質、容積率、混合用地建筑量比例、建筑高度等指標，對于生態環境的建設內容，主要規定人均公共綠地的建設面積、喬灌草結合設置、自然岸線的河道建設以及生態廊道連續性等要求。未來研究和探索控規層面對于棕地類項目的生態修復技術和規劃設計要素的銜接及法定化的管控策略，對于推進上海城市更新區域棕地再開發實施落地有著重要的推動作用。

（3）開拓多種融資渠道，建立城市更新中以市場為主導的棕地再開發模式

相比一般的經營性開發項目，棕地再開發項目需要具備比較高的增值收益，才能吸引開發商參與開發。因此需要通過城市更新的激勵政策，刺激和管理市場自發進行棕地改造再利用，拓寬棕地更新的資金來源。同時注重在棕地修復和再開發過程中與周邊用地的聯系，采用以新型產業帶動舊產業、以整體開發帶動零散用地及捆綁開發等多元方式，集中集約開發，增加社會效益[23]。美國對棕地開發中應該如何幫助開發商克服成本和相關風險已經實施了許多政策和程序，值得借鑒應用。

（4）基于地理信息系統的支持，開發完善棕地數據庫的建設

棕地數據庫的建立有利用在國土空間規劃的過程中對于污染地塊的集中規劃以及對于土地資源的科學管理[24]。在對棕地進行統一識別的基礎上，運用CAD、ARCGIS 等軟件對已識別的城市棕地信息進行匯總，建立市域內的棕地信息數據庫，具體包括城市發展不同時間段棕地數據；城市已開發和未開發棕地數據；棕地地塊的地理位置信息，地塊廢棄前的用地性質和再開發后的用地性質；地塊的污染程度；地塊的用地權屬；地塊開發利用時間和時長等，對于棕地數據庫的建設需要長期的監測跟蹤和反饋。