上海農村宅基地確權登記研究

陶健偉

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

近年來，我國一直致力于城鄉統籌發展，新型城鎮化、鄉村振興等國家戰略都以城鄉一體化發展為基本要義。但是，當前我國城鄉規劃建設與土地管理政策，仍舊呈現明顯的城鄉二元化特征。上海作為現代化國際大都市，盡管在鄉村基礎公共服務設施建設方面投入了大量財力、物力，但是在建設用地指標緊約束的形勢下，村莊發展用地仍處于次位考量[1]。與城鎮地區建設用地相關規劃安排與土地供應相比，上海農村居民點的更新建設缺乏精準的規劃引導與有力的用地政策支持。受到立基人口自然減少、本地農業人口轉移、外來人口遷入以及農業戶籍取消等因素影響，上海農村宅基地空心化、長期閑置，承載人口老齡化與非農化等現象屢見不鮮[2-4]。此外，由于農業集約規模化經營水平提升，傳統宅基地承載的小農經濟功能日益衰退，進一步導致了存量宅基地利用效率降低。歷史上，受到農業結構、交通條件、水網布局等影響，上海農村居民點呈現量多面廣、布局分散的特征[2,5]。自上世紀七八十年代以來，宅基地的新、改、擴建普遍面臨村莊規劃與建筑設計缺失、選址審核與用地審批不規范、資格審查與建筑審批流于形式、開工查驗與竣工驗收不到位、后續監管不力以及退出機制缺失等規劃建設與土地管理問題，導致了“一戶多宅”、實際占地與建筑面積超標，未批先建、應拆未拆、違規占地、隱形流轉等違規用地現象長期存在[2,6]。

根據上海市2035 總體規劃，上海在今后不到17 年時間內，平均每年需完成約18 km2農村居民點減量任務。按照宅基地利用率估計，平均每年需完成10-12 km2宅基地減量任務。宅基地的合理有序退出，一方面需要加快編制農村居民點布局規劃、村莊規劃，加強規劃指引，另一方面需要優化村民建房審批、宅基地利用管理政策，完善制度條件。以上兩個方面，均需要全面查清農村宅基地利用與權屬現狀，推進宅基地及其上房屋確權登記，夯實地籍數據與管理基礎。

1 上海宅基地管理沿革

1.1 國家、上海宅基地管理制度

（1）宅基地所有權、使用權設立與規范（1949-1982 年）

1950 年，國家公布《中華人民共和國土地改革法》，其中明確：農民對其分得的土地和土地上的住宅擁有所有權。同時，允許宅基地的自由買賣和出租。1956 年一屆人大三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》也明確“宅基地不必入社”。根據這一規定，在社會主義改造時期，宅基地未改制為集體所有，所有權仍屬農民。1962年《農村人民公社條例修正草案》發布后，宅基地所有權歸生產隊，使用權歸社員。1963 年《中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中進一步明確：宅基地上的附著物等永遠歸社員所有，社員有買賣房屋或租售房屋的權利，房屋出賣后宅基地的使用權隨之轉移。由此，宅基地管理進入以使用權為核心的管理階段。這一時期，上海宅基地管理政策與國家保持一致。

（2）宅基地審批制度建立與完善（1983-1998 年）

1982 年國務院頒布《村鎮建房用地管理條例》，對村民建房實行審批制度。1986 年，國家頒布《土地管理法》，其中明確規定了宅基地使用權設立程序。其后，1990 年國務院批轉原國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》，1991年國務院發布《土地管理法實施條例》，完善了宅基地審批管理職責、程序等具體要求。同一時期，上海逐步建立了地方性宅基地審批管理制度。1983 年上海頒布《上海市村鎮建房用地管理實施細則（試行）》，規定村鎮建房用地實行分級審批，對社員建房和社隊建房實行不同的審批流程。1992 年上海頒布《上海市農村個人住房建設管理辦法》，對宅基地面積標準進行了規范，對農村個人建房用地實行“村委會受理、鄉（鎮）審核、縣（區）審批”的三級審核（批）制度。

（3）宅基地嚴格管理（1999 年至今）

1999 年，《土地管理法》修訂實施后明確：農民出租、出賣房屋后再申請宅基地的，不予批準。同時，取消了部分城鎮非農戶口可以申請使用集體所有的土地建造住宅的規定。由此，“一戶一宅”原則得以確立，宅基地申請資格主體得到了有效規范，“小產權房”問題得到了有效遏制，全國自此進入宅基地嚴格管理階段。基于國家政策，上海分別于2001 年頒布《關于上海市促進城鎮發展的試點意見》，于2003 年頒布《關于鼓勵本市村民宅基地讓出給農村集體經濟組織實施細則（試行）的通知》，鼓勵進城進鎮村民將宅基地讓出給集體經濟組織，不再申請宅基地，政府給予政策支持。2007 年發布的《上海市農村村民住房建設管理辦法》中，明確鼓勵集體建房，引導居民點集中，提升宅基地利用效率。其后，上海相繼發布了若干政策文件引導村民相對集中居住。“集中”“集約”，成為上海宅基地管理的主要目標。

1.2 上海宅基地確權登記

1987 年，上海首次全面啟動宅基地調查確權與登記發證工作，對符合“權屬合法、界址清楚、面積準確”標準的宅基地核發宅基地使用證。至1992 年底，上海共發出農村宅基地土地使用證101.3 萬張，登記發證率達到90%以上，大部分沿用至今。1996 年，上海市頒布《上海市房地產登記條例》后，宅基地使用權登記納入房地產登記范疇。但由于宅基地和地上房屋權利主體認定、權利處分等方面存在較大區別，僅有少量宅基地核發了房地產權證。

自2014 年國家實施不動產統一登記以來，上海市加大了不動產登記整合力度。2016 年，上海出臺了《上海市不動產登記技術規定》，明確了宅基地依申請登記的原則，詳細規定了宅基地及其上房屋登記申請條件、主體、內容、程序與要求。但是，受限于當下宅基地管理政策與地籍數據基礎，上海新一輪宅基地確權登記尚未取得實質進展。

2 宅基地確權登記問題分析

2.1 確權登記基本要求

（1）統一登記

根據國家法規政策要求，對于宅基地及其上房屋，應當進行一體登記。借鑒國有建設用地及其上房屋的登記規定，可參照執行以下做法：一是，依法利用宅基地已建造房屋及其附屬設施的，申請人應當同時申請宅基地使用權及其上房屋所有權首次登記；二是，依法取得宅基地尚未建造房屋的，當事人可以申請宅基地使用權首次登記；三是，合法受讓宅基地使用權、繼承或受遺贈宅基地其上房屋取得宅基地使用權的，應當申請基地使用權及其上房屋轉移登記；四是，宅基地戶成員變化、宅基地或其上房屋面積變化等情形，應當視情況申請宅基地使用權或房屋所有權變更登記；五是，宅基地空閑，無任何房屋建設或其上房屋坍塌、拆除兩年以上未使用的，應當對宅基地使用權及其上房屋所有權同時予以注銷登記。

（2）“一戶一宅”

在當前管理制度下，宅基地使用權實際是一種帶有基礎保障性質的土地權利[7-8]。“一戶一宅”的法理邏輯起點在于，宅基地使用權原始取得的資格限制。在2018 年中央一號文件提出的宅基地“三權分置”體系下，這種資格限制被稱為宅基地資格權。目前，國內學者關于宅基地資格權的性質與內涵，有宅基地使用權說、成員權說、剩余權說等不同觀點[9-14]，但無論哪種觀點，都強調宅基地資格權具備兩項重要特征：權利主體的限定性與權利客體的定量性。基于對資格權的解讀，結合當前宅基地管理政策，筆者認為“一戶一宅”至少應包括兩層含義：一是，申請宅基地的村民戶應當具備相應的資格條件，根據當前政策規定與實際做法，通常綜合參考農村集體經濟組織成員資格、戶籍身份等綜合確定。二是，除符合分戶條件外，已經申請宅基地的村民戶，不得重復申請宅基地；已經享受宅基地使用標準的個人，不得新增宅基地使用面積。相應地，可由“一戶一宅”原則延伸出宅基地取得過程中主體合法性和面積合規性兩項基礎要求。

（3）主體合法

以宅基地所有權、使用權分離與“一戶一宅”原則為前提，我國將宅基地限定于農民集體（或稱農村集體經濟組織）內部成員使用。但是，在國家上位法中，尚缺乏對于農村集體經濟組織及其成員構成的準確解釋。目前，農村集體經濟組織成員資格界定的方法主要有戶籍標準、土地承包經營權標準、權利義務標準、復合標準等[15-18]。上海在宅基地審批與資格權管理中實際采用復合標準。

此外，根據“房隨地走、地隨房走”的原則，《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》中將宅基地取得的合法條件擴大解釋為：合法取得宅基地、因合法取得房屋而占用宅基地兩種情形。即是說，在特定歷史條件下，通過繼承、轉讓、買賣取得宅基地其上房屋所有權的，可以進行宅基地使用權登記，并予登記附注，以明確宅基地使用、流轉、收益、處分的限制條件。

（4）面積合規

根據國家相關政策要求，宅基地使用權應該按照當地省級人民政府規定的面積標準（有審批文件的依據審批面積），依法確認給本農民集體成員。宅基地使用權面積，可以基于兩條基本路徑確定：一是依據歷史審批條件，二是依據當前用地標準。依據歷史審批條件確權，先決條件是要有合法的用地審批材料，或能夠回溯宅基地審批面積的有效權屬證明材料，具體因審批、建設時期的管理政策而異。若依據當前用地標準確權，可以通過符合申請宅基地條件人數對應的標準面積確定。對于大城市郊區等城鎮化輻射地區，由于宅基地上人口減少、非農化等問題，采用當前用地標準會造成村民戶既得利益受損。實際操作中，一般將其作為合法取得宅基地但審批條件難以恢復情形下確權登記的后補手段。

（5）尊重歷史

尊重歷史是保障政府公信力、保護公民權益的核心要求。歷史上宅基地管理政策出現了一定幅度變化，造成了一定的管理混亂。充分尊重歷史，是解決各類歷史遺留問題的基本準則。國家在最近一輪宅基地確權登記發證推進工作中，反復發文強調了這一要求。早在1990 年，上海首輪宅基地確權登記工作中，曾出臺過《上海市土地管理局關于解決上海市農村宅基地使用權登記確權若干歷史問題的意見》，確定了無宅基地審批、審批信息不充分，繼承、轉讓、買賣、贈與、一戶多宅等歷史遺留問題的處置要求，取得了顯著成效，提高了登記發證效率。

以尊重歷史為前提下開展宅基地確權登記，核心需要解決三類問題：一是非本農民集體成員原始、既受取得宅基地使用權的情形；二是用地審批依據缺失、內容不充分、程序不合規的情形；三是戶口遷出、非農化等引起的實際使用主體不合規，用地與建筑面積超出當前標準的問題。

2.2 確權登記關鍵問題分析與對策

（1）宅基地使用權是否合法取得認定

根據國家政策要求與上海管理沿革，宅基地使用權原始取得的合法渠道應當包括：合法審批取得；1983 年宅基地使用權審批正式實施之前，通過宅基地實際占用事實上取得。既受取得的合法渠道應當包括：通過本農民集體（本集體經濟組織）內部合法轉讓取得；宅基地嚴格管理前，通過合法購買、受贈宅基地上房屋取得；原立基成員死亡后，法定繼承人通過合法繼承宅基地上房屋而取得。其中，后兩種情形取得的宅基地使用權具有相應的限制條件。實際確權登記中，宅基地使用權取得的合法性認定，應當從登記技術規范層面，區別以上渠道分別明確有效權屬證明材料的種類，并對其審批（審核、登記）主體、時效、有效信息等進行詳細規定。

（2）宅基地確權登記主體認定

認定宅基地確權登記主體，關鍵在于鎖定宅基地使用權原始取得主體；認定原始取得主體，關鍵在于界定戶成員范圍及其主體資格[19-20]。宅基地使用權主體審核認定，主要是在界定現狀戶成員是否本集體經濟組織成員的基礎上，結合其戶籍性質與戶口遷入遷出狀況，宅基地獲取、流轉與退出情況等，確定現狀戶成員是否具備使用權主體資格。

基于合法取得、“一戶一宅”兩個前提條件，宅基地確權登記主體認定可以分解為兩個步驟：

首先，戶資格審查與計戶：銜接《上海市農村村民住房建設管理辦法》中的計戶標準，以合法有效的宅基地審批、建房批準文件等權屬證明材料計戶。同一宅基地現狀使用人對應一個或多個居民戶口的，應當根據戶成員資格審查結果組合計戶。符合分戶建房條件的，可以分戶后重新申請宅基地；具備分割登記條件的，可在原址宅基地的基礎上，以確保房、地權屬一致且合乎用地、建筑標準為前提，直接分割宅基地并分別予以確權。

其次，戶代表與戶成員認定：為便于登記與后續管理，可以為每處宅基地確定權利主體代表，即戶代表。對于宅基地使用權原始取得的情形，戶代表應優先選擇原立基戶主，即原宅基地使用權申請主體代表；其次從立基成員中推舉產生。對于宅基地使用權繼受取得的情形，可以根據繼承、轉讓、受贈等權屬證明材料，確定相應的第一順位權利人作為戶代表，并附注必要的限制條件。戶成員資格的認定，應當涵蓋全部立基成員，以及確權時點符合村民建房條件的全部現狀戶成員。通過逐一梳理以上成員的戶口性質、所在地、與戶代表關系等戶籍信息，以及宅基地使用權獲取、流轉與退出情況，確認其是否具備使用權主體資格，并計算相應的用地、建筑面積標準。戶口暫時遷出的現役軍人、武警、在校學生，服刑或者接受勞動教養的人員，根據當前政策，等同現狀戶成員身份進行審查認定。因合法婚嫁關系來到本村長期生活的外地戶籍人口，計入戶成員，但不得單獨申請宅基地。

（3）宅基地使用權面積認定與超占、超標分類處置

宅基地使用權面積認定，應當把握三個基本原則：一是審批為先。有審批文件作為依據的，直接采用審批面積。二是尊重歷史。立基時點尚未實行宅基地審批的，包含僅實行建房審批的情形，應當根據當時政策區分確權。三是兼顧現狀。具備分戶建房條件，或根據現狀戶成員確定的標準面積大于歷史審批面積與實際使用面積的，可以進行宅基地新、改、擴建審批，并重新確權登記。

基于以上原則，筆者按照國家要求，以上海不同時期宅基地審批規定為依據，按照有無用地標準以及用地標準的變化情況，提出以下三種分階段認定方案：一是1983 年《上海市村鎮建房用地管理實施細則》實施前，完成立基、地上房屋建設的宅基地，且未經拆遷、翻建的，按照實際使用面積確定宅基地使用權。二是1983 年《上海市村鎮建房用地管理實施細則》實施后至1986 年底，依法辦理建房用地批準文件，并確定宅基地面積的，按照批準面積核定宅基地使用權面積。建房用地審批材料上無宅基地面積審批信息的，根據《上海市土地管理局關于解決上海市農村宅基地使用權登記確權若干歷史問題的意見》確定宅基地使用權面積。三是1987 年《土地管理法》實施后，原則上宅基地使用權面積應當與宅基地合法審批面積一致。但是，從保障農民權利的角度出發，應當在確權登記之前，允許符合條件的村民戶申請分戶建房，對宅基地進行改、擴建，或進行易地新建。屬于原址改、擴建的，應當對原址宅基地新增面積進行審核；屬于異地新建的，應當對與原址宅基地應拆、保留面積，以及新址宅基地面積進行審核。綜合考慮宅基地超占與超標的情形（見表1），分類制定宅基地確權規則如下：

情形①：若宅基地宗地解析存在騰挪空間，應當在宅基地實際使用范圍的基礎上，適當擴展該范圍邊界，解析為宅基地使用權界線，并按照審批面積進行確權登記。若該宅基地符合地方規定的分戶建房或者在原址改建、擴建或者易地新建條件的，從保障村民權益的角度考慮，允許宅基地上村民戶提出相應申請，并根據最新審批材料重新進行確權登記。

情形②：按照審批面積進行確權登記。若該宅基地符合分戶建房或者在原址改建、擴建或者易地新建條件的，可參照情形①處置。

情形③：原則上，按照審批面積進行確權登記。若該宅基地符合分戶建房或者在原址改建、擴建或者易地新建條件的，可在確定宅基地超占部分、地上超建房屋或房屋超建部分得到拆除后，可參照情形①進行處置。

情形④：原則上，按照審批面積進行確權登記。若該宅基地符合分戶建房或者在原址改建、擴建或易地新建條件的，可參照情形①處置。

情形⑤、情形⑥：原則上，按照審批面積進行確權登記。若該宅基地符合分戶建房條件的，可在確定宅基地超占與超標部分、地上超建房屋或房屋超建部分得到拆除后，可參照情形①處置。

表1 宅基地超占超標情形分類Table 1 Classification of homestead over occupancy

（4）地、房一體確權登記

根據國家要求，統一開展宅基地及其上房屋登記，前提條件是：宅基地其上房屋的權屬主體、界線應當與宅基地保持相對一致性。然而在實際操作中，房屋確權遠比宅基地確權復雜，后者應以前者為前提。這是由于：一方面，從房、地關系的角度出發，房屋依附于土地，不存在宅基地非法而房屋合法的情形。換言之，合法房屋必位于合法宅基地范圍內。相反地，宅基地合法界址范圍內可能會包含不合法的地上房屋，或者不合法的地上房屋超建部分。另一方面，不同于宅基地的平面式管理，房屋管理涉及高度、層數等豎向信息。房屋違規建設所涉情形遠比宅基地違規利用復雜。以上海市為例，后者主要包括：一戶多宅、未批先占和面積超占、應拆未拆，前者主要包括：未批先建、建筑占地面積超標、建筑總面積超標、層數超出、總高度或層高超標，副業棚舍層數大于1 層、超出主房占地面積規定比例等，二者復雜程度的差異可見一斑。因此，對于宅基地其上房屋統一確權登記，筆者建議采用“兩步走”的方法：第一步，開展現狀地籍測繪與宅基地權屬調查，完成宅基地使用權合法主體、面積認定與界址解析。結合宅基地權屬調查及其上房屋歸屬指認結果，確權到戶。第二步，進一步開展房屋測繪、宅基地及其上房屋權屬詳查，對宅基地界址內的實際建筑占地、分層建筑界線，以及合法建筑占地面積、建筑面積與權屬界線進行區別確定。根據房屋權屬調查結果，確權到人。同時，對宅基地及其上房屋的權屬界線進行解析，確保地、房權屬一致，最終完成統一登記。

3 結論與建議

本文根據國家、上海有關不動產統一登記與宅基地管理政策要求，對于宅基地確權登記的要點、難點問題進行了集中探討，從宅基地使用權取得合法性界定、主體資格審查、面積認定與超占、超標分類處置，以及宅基地及其上房屋一體登記等方面，提出相應的確權登記口徑，為上海乃至全國宅基地確權登記提供了一定的參考借鑒，對于上海加快宅基地制度改革，推進宅基地使用權多元化利用、合理流轉與有序退出具有較強的現實意義。結合全文，總結形成以下結論與建議：

（1）加快完善權利體系，重點規定資格權性質與內涵、使用權取得與流轉條件

適時修訂物權法、民法典物權編、土地管理法等國家法律法規，優化設定宅基地相應土地權利。重點明確宅基地資格權性質與內涵，規定其設立條件、權利主體、權利內容與限制條件。同時，在國家法律法規基礎上，結合地方實際，完善宅基地審批與利用管理政策。區別原始取得、既受取得兩種類型，明確宅基地使用權合法取得與流轉條件。

（2）科學界定主體資格，嚴格規范宅基地計戶與戶成員管理

在設立宅基地資格權的基礎上，進一步明確宅基地權利主體范圍。借鑒成員權理論，加快出臺法規政策，科學界定農村集體經濟組織成員內涵。嚴格規范宅基地計戶與戶成員資格審查，在宅基地使用權未經流轉的前提下，確保使用權、資格權主體與符合村民建房條件的現狀戶成員三者一致。

（3）分類細化確權口徑，合理制定宅基地用地、建筑標準

根據不同歷史時期宅基地利用管理與審批情況，按照審批為先、尊重歷史、兼顧現狀三大原則，明確分階段宅基地使用權面積認定要求。對于涉及宅基地超占與超標的情形，分類細化處置方案，對于符合新、改、擴建的情形，可在補辦審批手續后予以確權登記，充分保證農民權益。同時，盡快修訂完善上海市村民建房管理辦法，基于宅基地利用現狀、功能及其承載的人口結構、規模，科學測算人均、戶均用地與建筑需求，合理制定新增宅基地的用地面積、建筑面積等具體標準。

（4）分步實施權屬調查，有序實現地、房統一確權登記

采用先地后房“兩步走”的調查確權方式，在農村地籍調查工作基礎上，通過村級審查、鎮級審核、區級核定、公告確認程序，開展宅基地戶與戶成員資格認定，完成宅基地界址解析、確權到戶。在此基礎上，依登記申請或視管理需要，逐宗或逐區域開展不動產權屬調查，完成房屋界址解析、確權到人，最終實現宅基地及其上房屋統一登記。