法治中國視角下立案登記制度探析

[內(nèi)容摘要]以十八屆四中全會為契機(jī)，為進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革，實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會三位—體，進(jìn)而推進(jìn)法治中國建設(shè)和法治體系建構(gòu)全面展開，我國與時俱進(jìn)地在司法領(lǐng)域確立立案登記制度。立案登記制度在我國的確立，凸顯出保障當(dāng)事人訴權(quán)和發(fā)揮司法的應(yīng)有功能等價值。然而，與西方國家相比，我國立案登記制度存在審查門檻過高、法院受案壓力過大和濫用訴權(quán)行為過多等問題，這就亟待司法部門通過廢棄法院案件立案審查消極規(guī)定，建立審前攔截和過濾機(jī)制，健全多元糾紛解決機(jī)制，加大訴訟誠信建設(shè)以及革新法院追責(zé)機(jī)制等措施來健全和完善我國立案登記制度。

[關(guān)鍵詞]法治;立案登記制;現(xiàn)狀;完善

中圖分類號：D925.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）20-0127-03

作者簡介：鄭俊杰（1968-），男，漢族，福建莆田人，立案庭庭長，一級法官，研究方向：刑事訴訟法、未成年人保護(hù)法、立案登記、調(diào)解銜接等。

十八屆四中全會首次提出立案審查制度變?yōu)榱傅怯浿疲@將極大降低立案門檻，讓群眾可以更好的拿起法律武器維護(hù)自身權(quán)益，極大地保障了公民的訴權(quán)。立案登記制度的改革為我國實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、立案登記制度含義解析

我國《民事訴訟法》第119條規(guī)定的起訴條件和124條規(guī)定的不予受理清況，可知案件在受理階段已然將實(shí)體判決要件包含在其中。因此，當(dāng)事人要想行使訴訟權(quán)利很可能在立案階段就無法繼續(xù)，而立案難、立案程序繁瑣正是改變立案審查制度的初衷，發(fā)揮立案登記制度優(yōu)勢，最大限度的保障群眾的訴權(quán)。

立案登記制度改變以往先審查、后立案模式，將實(shí)體判決要件放置于訴訟程序開始后，實(shí)質(zhì)上就是將現(xiàn)有的起訴條件中剝離出去。立案登記僅包括明確的原告、被告（不要求是適格的原告、被告）、訴訟請求、原告主張的訴訟請求和理由、證據(jù)。實(shí)行立案登記制度并不意味著所有的案件都會納入到司法程序中，案件進(jìn)入訴訟階段必須符合案件審理的價值才能進(jìn)入司法程序。從時間上來看，立案登記制度先立案再登記，將審查程序后置，可以更好地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。因?yàn)樵诹鸽A段當(dāng)事人并未真正進(jìn)入到訴訟階段，不能依法享受到相關(guān)的訴訟權(quán)利，也就不能主張自己提供的相關(guān)證據(jù)。

二、立案登記制度在法治社會凸顯價值

立案登記制的改革對我國建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會具有重要的作用。立案登記制降低了起訴條件，讓當(dāng)事人可以合法行使訴訟權(quán)利，充分發(fā)揮司法的保障作用。

（一）保障當(dāng)事人訴權(quán)

國家人權(quán)保障情況和法治發(fā)展水平與社會成員享有的國家公權(quán)力和司法資源息息相關(guān)。當(dāng)事人的訴訟權(quán)利是連接公民訴訟與國家職權(quán)之間的紐帶，也充分體現(xiàn)了國家對基本人權(quán)的保障。而“確認(rèn)和保障權(quán)利是法治的真諦，尊重和保障人權(quán)是國家治理的精髓所在，也是國家現(xiàn)代性的根本體現(xiàn)，將法治精神融入國家治理，就是要確立和強(qiáng)化人權(quán)和公民權(quán)利神圣的觀念和信念，確保在各種考量中，人權(quán)和公民權(quán)利具有優(yōu)先性，這是使人活得自由且有尊嚴(yán)的內(nèi)在要求”。但也有人提出質(zhì)疑，認(rèn)為先立案后審查是一種將當(dāng)事人請進(jìn)來而后又用各種條件限制當(dāng)事人行使正當(dāng)訴權(quán)，最終極大浪費(fèi)司法資源。其實(shí)，這種擔(dān)心大可不必。即使法院在立案階段受理案件，后來再因?yàn)榍啡北匾钠鹪V條件而裁定駁回起訴，這已然滿足了當(dāng)事人的部分訴權(quán)，更好地保障了當(dāng)事人的訴椒。

（二）發(fā)揮司法的應(yīng)有功能

法律是維護(hù)公平正義的最后一道防線，司法機(jī)關(guān)作為維護(hù)人民權(quán)益的機(jī)構(gòu)，是人民群眾尋求公正的最后的制度化的途徑。解決糾紛是司法機(jī)關(guān)首要任務(wù)和應(yīng)有功能。司法是平息和化解社會利益矛盾糾紛，調(diào)節(jié)和平衡社會各種經(jīng)濟(jì)利益的重要手段。實(shí)行立案登記制，可以將社會糾紛轉(zhuǎn)化為司法糾紛，讓矛盾糾紛體可以通過司法途徑獲取正當(dāng)權(quán)益，進(jìn)而維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定，這不僅是司法的首要任務(wù)，也是當(dāng)代法治對司法的要求。

由于立案審查制度并未對法院主管權(quán)限作出明確規(guī)定，而且也缺少必要的內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督，這極易造成法院在行使職權(quán)時帶有隨意性。當(dāng)群眾無法獲取司法救濟(jì)，矛盾糾紛無法解決時，將會威脅到法治秩序，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。立案登記制度將設(shè)置在法院門口的“保險閥”去掉，讓法院沖在解決社會矛盾的前線，這也更符合司法要求，讓法院成為守護(hù)公平正義的最后一道防線，不得拒絕裁判。也正是因?yàn)槿绱耍贡品ㄔ阂愿臃e極的姿態(tài)應(yīng)對訴訟，充分發(fā)揮其保障功能，維護(hù)法治的尊嚴(yán)和權(quán)威。法院在發(fā)揮職能的過程中仍然會受到諸多限制，因此未來司法體制的改革依然任重道遠(yuǎn)。

三、立案登記制度在我國實(shí)施現(xiàn)狀

（一）審查門檻過高

大陸法系和英美法系在案件受理中實(shí)行形式審查制度，而我國在改革開放后長期實(shí)行實(shí)質(zhì)審查制度。盡管在十八屆四中全會中提出變立案審查制為立案登記制，但相對于西方兩大法系來說仍然設(shè)置了相對過高的起訴條件。我國將實(shí)體要件不適當(dāng)?shù)刂踩胗谄鹪V條件中，增加了當(dāng)事人進(jìn)入法院的難度，這就不可避免讓當(dāng)事人在起訴階段就要被進(jìn)行形式和實(shí)質(zhì)的雙重審查。與法律體系完備的西方國家相比，盡管我國提出了先立案再審查的司法制度，但在實(shí)施過程中仍然困難重重，可審查門檻過高直接就是司法機(jī)關(guān)首要改變的現(xiàn)狀。立案登記制度不僅僅是調(diào)換案件受理程序，也不是新瓶換舊瓶，而是要真正解決“立案難”的問題，只有真正將起訴條件予以解決才能更好地維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。

（二）法院受案壓力過大

自推行立案登記制度以來，全國各級地方法院案件受理的數(shù)量顯著提升。行政案件同比增幅最大，民事案件較以往也有所增長。當(dāng)場立案率與全國相比，達(dá)到95%，可見法院在立案登記制度下壓力倍增。對于緩解法官壓力，一般采取增加法官人數(shù)，或者通過考核提升審判效率。但是，按照人民法院“四五改革綱要”中提出在法院中建立法官員額制，這極大縮減了法官數(shù)量，讓為數(shù)不多的法官承擔(dān)巨大壓力。此外，我國司法體系不健全，呈現(xiàn)出專業(yè)人員不足和有經(jīng)驗(yàn)法官離職現(xiàn)象。立案登記制的實(shí)施必然會引起案件數(shù)量的增加，如果沒有充足的人員受理案件，那將會積累更多的案件，不利于社會矛盾的化解，影響社會的和諧穩(wěn)定。人員不足加之案件數(shù)量大勢必會對立案登記制度的推行帶來巨大地阻力。

（三）濫用訴權(quán)行為過多

《登記立案規(guī)定》凡是法院收到的申請文書一律接收，如果符合法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)出具書面憑證并注明收到文書的日期;能夠當(dāng)場立案的必須當(dāng)場立案，無法立案的告知其原因和法律依據(jù)。在凡案必立的前提下，容易涌現(xiàn)出許多無法判決或者濫用訴權(quán)的行為。比如：艾滋病患者要求賠償，非法集資或非法傳銷引發(fā)的糾紛，出嫁女的村民待遇，轉(zhuǎn)業(yè)軍人要求待遇，以及其他歷史遺留問題和法不溯及既往原則為由要求恢復(fù)職級待遇等案件。立案登記制本意是為了更好地保障公民的訴權(quán)，但易被有心之人利用，讓立案登記制初衷難以真正貫徹執(zhí)行。因此，實(shí)行立案登記制度面臨著人少案多且濫用訴權(quán)現(xiàn)象又層出不窮的情況下，要想真正維護(hù)公民訴權(quán)，確實(shí)是當(dāng)下法治中國所要思考的問題，也是司法改革頂層設(shè)計(jì)中所要深入研究和思考的問題。

四、立案登記制的完善路徑

（一）徹底廢棄法院案件立案審查消極規(guī)定

立案登記制是由執(zhí)政黨率先提出，后《民事訴訟法》和《行政訴訟法》以法律條文的形式加以規(guī)定，再到最高人民法院頒布一系列文件具體加以落實(shí)，為立案登記制的實(shí)施帶來有法可依的運(yùn)行機(jī)制。各級地方法院也在新政策下攻克難題，以攻破舊制度帶來的思想固化和現(xiàn)實(shí)障礙。然而受地方化、行政化影響，且立案登記制在各級法院中還未完全展開，法院要想獨(dú)立行使職權(quán)破除舊觀念和舊體制中的消極因素阻力非常大。因此，為更好地發(fā)揮立案登記制的優(yōu)勢，在全社會加以推廣，就必須將立案登記制中的梗阻加以拔除，比如老政策和多設(shè)立的門檻，確保國家實(shí)施的立案登記制法律法規(guī)在各級人民法院統(tǒng)一適用，維護(hù)法律的權(quán)威性和公信力。

（二）建立審前攔截和過濾機(jī)制

當(dāng)前實(shí)施的立案登記制度對案件僅審查程序要件，只要符合程序規(guī)定就予以立案登記。但是遇到刑事案件、行政案件或者缺乏可訴案件還依照審查程序要件未免會浪費(fèi)更多的司法資源和時間。縱觀西方兩大法系，立案登記制度能夠在他們國家實(shí)行，主要是因?yàn)樗鼈儞碛型晟频膶徢爸贫取Ｔ谥袊胪菩辛傅怯浿贫葎荼匾徢爸贫龋瑢⒉环掀鹪V條件的申請文書予以過濾和攔截。按照起訴流程，必須由立案庭接收文書并出具相應(yīng)憑證，這就要求立案庭司法人員專業(yè)性極強(qiáng)，如果涉及到一些社會問題和政治問題就需要有很豐富人生閱歷和社會經(jīng)驗(yàn)的法官加以判斷是否立案。因此，如果我國完善了審前程序，則起訴條件也隨之降低，可以讓有經(jīng)驗(yàn)的法官回歸審判，維護(hù)廣大群眾的合法權(quán)益。針對立案庭的工作可以交由司法輔助人員進(jìn)行，這樣可以對立案庭的工作起到分流、消化和吸收的作用。對審前程序的修改是一項(xiàng)龐大工程，不僅涉及審判流程還涉及人事變動，可謂任重道遠(yuǎn)。

（三）健全多元糾紛解決機(jī)制

立案登記制主要是為了保障群眾的合法訴權(quán)予以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而保障公民的合法權(quán)益，提高司法權(quán)威。但是這項(xiàng)便民機(jī)制并不是讓群眾濫用訴訟權(quán)利有糾紛立馬就起訴，認(rèn)為法院是萬能的，這極易造成司法資源的浪費(fèi)。因此，有學(xué)者已經(jīng)意識到這個問題，ADR的興起和發(fā)展正說明了專家學(xué)者對多元糾紛解決機(jī)制的探索。從理論上來說，司法是維護(hù)公平正義最后一道防線，法院的審判是最具有權(quán)威性，且是代表國家實(shí)施法律，遵循嚴(yán)格的規(guī)范程序和法律規(guī)定，以國家強(qiáng)制力保障群眾的合法權(quán)益。然而，立案登記制度的實(shí)施帶給法院巨大壓力，面臨人手不足、人員經(jīng)驗(yàn)不足等問題，讓群眾案件積壓在法院。因此，必須多方位尋找糾紛解決機(jī)制來化解當(dāng)前人少案多矛盾。一方面，通過司法實(shí)踐在社會中培育公民正確的訴訟觀念，讓群眾意識到解決矛盾糾紛并不是非要走訴訟程序，告知其別的處理方式，節(jié)約群眾的時間和物質(zhì)成本;另一方面，應(yīng)當(dāng)將民事調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等訴訟外糾紛解決機(jī)制有力結(jié)合，完善訴訟外糾紛解決手段與訴訟救濟(jì)方式之間的有機(jī)銜接和相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，引導(dǎo)更多糾紛轉(zhuǎn)入替代性糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多管齊下的糾紛解決模式。健全多元糾紛機(jī)制也符合我國國情，我國一向重視的作用，在立案登記制改革背景下，可以倒逼出更多糾紛調(diào)解機(jī)制，完善我國多元糾紛解決機(jī)制，提高解決糾紛的效率。

（四）加大訴訟誠信建設(shè)

《立案改革意見》提出了“要加強(qiáng)訴訟誠信建設(shè)，加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度，依法維護(hù)正常立案秩序”。隨著立案登記制度實(shí)行，越來越多的群眾在法院中的訴求得到了保障，但是其中不乏有些人利用訴訟制度的漏洞，出現(xiàn)虛假訴訟、惡意訴訟和無理纏訴行為，增加法官審判壓力，極大浪費(fèi)司法資源。針對這些渾水摸魚之人，除了加大懲罰力度，還應(yīng)當(dāng)制定更加詳細(xì)法律法規(guī)，必要時將其行為納入到刑法處罰當(dāng)中，建構(gòu)一個懲罰濫用訴權(quán)從民事制裁到刑事制裁層次分明的銜接機(jī)制。

（五）革新法院追責(zé)機(jī)制

立案登記制度的實(shí)行不代表法官專案負(fù)責(zé)制度的消失，相反，法官現(xiàn)階段面臨被處罰的風(fēng)險較以往更大。由于案件數(shù)量的激增，如果出現(xiàn)違規(guī)立案、有案不立等情況，那么法官將會受到處罰，最輕也是扣除獎金。針對是否立案，有時會受到上級法院規(guī)定、上級領(lǐng)導(dǎo)指示等影響，讓法官在立案過程中受到諸多干擾，如果全部由法官承擔(dān)責(zé)任，勢必會引起法官的不滿，挫傷法官立案的積極性。因此，筆者認(rèn)為可以由法院承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)榉ü僮鞒霾挥枇傅臎Q定，代表的是法院的行為，理應(yīng)由法院來承擔(dān)。這樣可以更好讓法院監(jiān)督法官行為，從而讓法官正確適用法律立案。此外，法院還應(yīng)當(dāng)建立必要的監(jiān)督機(jī)制，讓法院不得無故拒收起訴狀。在法院內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和群眾監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并將立案情況列入法官的年終考評。符合法律規(guī)定的起訴狀應(yīng)當(dāng)當(dāng)場立案并出具注明日期的書面憑證;如果法院無正當(dāng)理由不予立案，當(dāng)事人可以向上級法院投訴，而上級法院也應(yīng)當(dāng)及時處理，交由下級法院審理或者自行審理，情節(jié)嚴(yán)重者還應(yīng)當(dāng)被記以紀(jì)律處分。