湖南常德推廣海綿城市建設的經驗與思考

摘 要：湖南省常德市作為長江經濟帶的重要節點城市，一直把推進海綿城市建設作為解決城市困境的主要抓手，從大中小海綿融合構建、精準監測智慧管控、建立高效系統保障等方面出臺了一系列規劃和政策措施，在體制機制、投融資方式和產業轉型升級等方面不斷創新，探索出一條可持續發展的長江經濟帶生態文明建設新路徑。

關鍵詞：海綿城市;湖南常德;生態文明

中圖法分類號：X321;TU992? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.jjsjj.2020.0214

1 常德海綿城市建設的主要做法

湖南常德地處長江中游洞庭湖水系沅江下游，是長江經濟帶的重要節點城市和洞庭湖生態經濟區的重要組成部分。隨著城市化進程的加快，常德城市建成區快速擴張，雨水調蓄滲滯能力減弱，常德城市水體黑臭和內澇問題突出。為解決城市困境，常德最早認可海綿城市這一城市雨洪管理新理念，希望城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的彈性[1]。2015年，常德市成功入選全國首批海綿城市建設試點，全國海綿城市建設試點啟動部署會在常德召開。從此，常德步入快速高效優質建設海綿城市新征程。如今，常德已基本實現“小雨不積水、大雨不內澇、黑臭水體在消除、熱島效應在緩解”等目標，探索出了一條山、水、城相融可持續的生態文明建設新路徑。

1.1 海綿城市建設的重要抓手：大中小海綿融合構建

常德在海綿城市建設過程中始終將“海綿融合”理念貫徹其中。立足常德豐水地區實際，常德選取了大中小海綿融合構建方案作為南方豐水地區城市內澇防御的有效措施。其中，“小海綿體”是指低影響雨水控制利用系統，主要用于建筑小區;“中海綿體”是指城市雨水管渠系統，用于規劃區海綿城市的建設與改造，主要建設小排水系統;而“大海綿體”是指超標雨水徑流排放系統，用于區域水生態系統保護與修復，主要建設大排水系統[2]。通過大中小海綿融合構建，常德對雨水徑流和雨水徑流污染實現了從源頭、中端到末端綜合治理效應的開發，從而經濟高效地實現可靠防澇。

針對常德不同類型的城市區域，結合其下墊面的硬化率和類型，以及整個城市雨水管網能力系統和末端處理能力和設施，如雨水調蓄池、雨水溢流池和生態濾池等，常德將大中小海綿體分解成建筑小區源頭—管網過程—末端入河處三層控制指標，對新城區、老城區、擬建區的小海綿城市設計，分別給出不同的指標要求。

在凈化功能方面，對已建成的老城區，主要以污染控制為主，同時，排水管網的改造以解決內澇問題為前提，對擬建區污染控制和流量控制的要求更為苛刻。在調蓄功能方面，為適應常德的暴雨氣候條件，在國家要求的21mm降雨量外，還額外增加城市水體調蓄空間20mm，以保證城市內有足夠的雨水調蓄能力，實現大海綿系統的充分循環。

通過采取適合于南方豐水地區城市的大中小海綿體并重構建方案，常德合理規劃了源頭、過程及末端的處理和調蓄設施的能力分配，既有效控制了雨水徑流總量、雨水徑流污染，還緩解了城市熱島效應，切實改變了城市排水快排方式，實現了雨水就地消納和利用，保證了海綿城市的正常運轉。

1.2 海綿城市建設的技術支撐：精準監測智慧管控

自國家新型智慧城市試點創建以來，常德利用大數據、互聯網、物聯網和云計算等技術手段，著力建設“一個中心”，即常德大數據中心，打造“三大平臺”，即常德政府數據資源共享平臺、“我的常德”城市公共服務平臺和網上政務服務大廳。這些技術手段與措施將涉及到海綿城市的規劃、建設、運營、管理和環境績效的全過程，為海綿城市日常管理、前期規劃、中期設計和后期驗收方面提供可視化展示，為海綿城市建設提供精準監測和智慧管控服務。

與此同時，常德建立了管網數字化平臺、排水數字化平臺、污水排放監控平臺等數字化排水系統，采用計算機仿真模擬技術構建常德市海綿城市雨洪模型，評估城市排澇和調蓄能力，實施非開挖修復。廣泛借鑒美國、新加坡的先進治水理念，通過模擬評估不同LID工程措施對徑流控制目標的作用，結合監測信息對模型參數進行動態調整，優化控制指標和規劃方案，協助常德海綿城市的建、管、監。

1.3 海綿城市建設的制度安排：全面推進高效系統保障

常德堅持把治理理念作為海綿城市建設的行動先導，對上積極對接國家有關海綿城市建設的政策，掌握動態走向，結合本地規定，擴大上級政策在常德的作用效應。對下始終秉持“為人服務、讓人方便”的民本思想，將海綿城市建設與群眾的實際需求緊密結合;堅持兼顧左右，將智慧城市、園林城市、生態城市等眾多城市發展模式與海綿城市建設有機結合。

在“上下左右”全面推進之后，常德海綿城市建設還采取了高效系統的保障措施：“十抓”“六規范”“四大保障機制”。

2 常德海綿城市建設的主要創新點

2.1 依靠體制機制創新解決工作協調難、項目落地難問題

為解決好體制層面的工作推進協調難、建設責任落實難、項目落地建成難等問題，常德市委、市政府積極創新體制機制，實行統籌推進一體化和規劃指導科學化管理。

一是成立海綿城市建設領導小組，由常德市委書記任顧問、市長任組長、相關分管領導任副組長，設立領導小組辦公室和規劃設計組、重點工程推進組、海綿型院落改建推進組、屋頂綠化推進組、黑臭水體治理推進組等9個工作組，從相關職能部門抽調有實踐經驗、有專業特長的干部，統籌抓好建設，統一履行策劃、組織和督導等職能，并建立完善了“辦公室一周一調度、分管副市長一月一調度、市長一季一調度”的運行機制。為加強海綿城市建設和管理的長效保障，同時成立了以市長為組長的推進海綿城市建設PPP合作協調小組，努力實現政事分開、政企分開。

二是專門成立由分管城建的副市長直接領導的海綿辦，作為海綿城市建設的項目推進機構，全面負責項目的前期工作、施工過程，以及運行維護工作，統領建設局、規劃局、園林局、水利局、環保局等相關部門。2018年試點結束后，為繼續推進海綿城市建設，海綿辦轉入原市政公用事業局，該局現更名為常德市市政海綿局。

三是對試點工作實行科學規劃、科學定標、科學建設。重新劃定“紅線”“綠線”“藍線”，制定實施了海綿城市建設試點3年行動計劃實施方案和實施意見，先后編制了《常德市海綿城市建設專項規劃》《常德市海綿城市建設試點城市實施計劃》等10余個專業規劃和40余項建管控維制度規范。對市城區規劃區內新建、改擴建項目，雨水徑流管控指標一律按新的規劃要求，海綿型院落、海綿型公園、海綿型道路改造項目一律按新的管控標準，統一建設推進。

2.2 依靠投融資方式創新解決資金難問題

自2015年常德海綿城市試點以來，除國家專項資金12億外，還需大量資金投入海綿城市建設。為解決試點項目建設資金難題，常德先后建立了政府投資、市場融資、社會籌資等多元化資金籌措模式，3年共完成投資近80億元，主要用于水系治理改造、污水雨水處理設施建設改造、公園建設改造、海綿道路建設改造、海綿院落建設改造、綠色屋頂建設等。

常德積極探索推進政府與社會資本合作模式（PPP模式），對接社會資本，積極吸引金融機構參與海綿城市試點項目建設。常德先后與國家開發銀行湖南省分行和農發行湖南分行達成初步協議，采取“小基金、大信貸”模式，設立50億元的“海綿城市”融資支持基金，分別向“海綿城市”項目提供200億元的信貸綜合授信，啟動污水凈化中心提質改造及利用設施新建項目，開啟了常德海綿城市建設PPP模式合作項目落地的先河[3]，改變了以往的政府包辦模式。

在投融資金的運用模式上，常德也進行了創新探索。一是在資金優先投資方向上，重點選擇能夠較快產生回報效益的項目上，如投資到能夠迅速提升環境質量，優化投資環境的穿紫河、新河治理項目。二是在保障項目實施效果上，實行對優質項目的額外獎勵和對院落海綿改造、綠色屋頂的定額補助等多種模式。三是在資金管理上，實行專款專用，提前制定資金使用計劃，保障收支平衡，強化資金審批程序，保證程序到位、手續合規。四是在控制投資額度上，按照“低影響開發”的理念，以“既要保障功能需要，又要減少建設維護成本”為原則，嚴格制定設計費、施工費用、材料和設備采購標準，確保執行到位。對于源頭治理項目，按照每平方公里投資不超過1億元的總標準進行控制;對于過程和末端治理項目，按照“滿足海綿功能需求，不搞大拆大建，選用成熟工藝，優先選用本地產品，減少維護成本”的原則，嚴格做好投資設計管控。

2.3 依靠海綿產業創新推進治水營城有機融合

將治水與營城有機結合是常德海綿城市建設的關鍵一環。隨著海綿城市建設的不斷推進，城市更安全、更清潔、更美麗，城市經濟環境不斷優化，企業不再擔憂用水緊缺、用水水質、內澇風險、生產環境等因素制約經營發展，海綿城市建設與企業產業發展相互促進、相得益彰。

一是常德成立了專業海綿公司，積極聯合國內高等院校組建海綿城市工程技術研究中心、生物與濕地研究院，催生了湖南道誠、鑫盛建材等一批新型技術和材料企業，帶動了七星泰塑、湘北水管等一批傳統企業的轉型升級。二是常德將穿紫河水系、護城河水系、新河水系、沙港水系等的恢復和治理，融入城市建設之中，并注入大量旅游元素。利用柳葉湖環湖賽道發展馬拉松、自行車等體育產業，部分建設項目已經產生運營效益，一大批戰略投資者相繼入駐落戶常德，實現了海綿城市建設的良性循環[4]。如今，海綿城市建設建材產業、新型人才教育培訓業、全域旅游業等新型城市支柱產業正在形成，海綿城市建設已成為常德拉動社會經濟發展的新引擎。

3 思考與建議

3.1 德國模式的本土化實踐有待深入研究

德國的雨水綜合利用技術發源于20個世紀 80 年代初，現已成為每個給排水設計師都必須掌握的基本原則。常德海綿城市建設在選擇解決方案時，受德國水資源綜合利用影響深遠，有許多獨特的先進經驗和做法值得其他城市吸收借鑒。

然而，德國設計方案在常德本土化過程中也存在矛盾和沖突。首先，由于常德基礎較差，設計時間較少，缺乏水質、水量、水位的監測數據，導致部分參數只能采用德國標準，部分計算和模擬只能進行不同方案之間的比較，模型結果準確度不高。

其次，由于國內普遍存在重建設、輕維護，重施工、輕設計，重建筑、輕設備等誤區，海綿城市包括地下管網、調蓄池、植草溝、岸邊水草在內的每一項設施，都必須每年定期檢查、維護、清洗、加油、剪草等，否則整個海綿系統很快就會失去其功能。

此外，常德還需借力多種媒體宣傳渠道，廣泛宣傳海綿城市理念，不斷提升海綿城市在全社會的知名度、認可度和影響力，形成全民共建氛圍。

3.2 本土專業技術人才隊伍有待擴充

在常德海綿城市建設過程中，從規劃設計到施工監理，均存在本土技術力量薄弱的短板。近年來，由于常德海綿城市建設項目比較集中，設計需求量大，要求較高，本土具有相關設計經驗的設計單位和人才的缺口巨大，導致專業技術人才的對外依存度較高，產生了設計成本高、效率低等問題。

其次，施工和監理人才匱乏，建設管理水平低下問題突出。由于海綿城市是個新概念，常德現有施工監理隊伍大多是首次接觸海綿城市建設項目，對海綿項目的理解和認識上或多或少存在偏差，導致一些項目的海綿設計理念無法全面落地。

因此，未來常德需加強對海綿城市建設專業技術人才的培養力度，牢牢把握海綿城市建設的核心競爭力，降低對外部人才的依存度，為海綿城市的可持續發展提供重要的人才保障和可靠支撐。

3.3 體制機制建設有待優化

海綿城市建設無論從規劃、設計、建設到項目投融資和運營管理，首先都需要建立強有力的領導、協調和監督機制。如今，常德海綿城市建設雖然已取得了階段性勝利，但作為專門管理機構的海綿辦在實際管理運行過程中，因涉及到建設局、規劃局、園林局、水利局、環保局等多個部門，在建設標準規定上尚未完全統一。

因此，未來常德需理順工作機制，切實發揮常德海綿城市領導小組的統領作用，對海綿辦充分授權，使其能具備整合行政力量和部門職能的協調管理能力，統籌安排海綿城市建設工作，避免部門工作之間的矛盾和沖突。

3.4 投融資回報機制有待完善

由于常德海綿城市建設資金需求量巨大，且大多數項目都是像道路交通、綠色公共建筑設施、排水給水管網設施、綠化景觀帶等是不具有收費性質的非經營性項目，建成后難以找到盈利點，一般是通過項目公司的融資進行項目建設，待項目建成后，依靠運營期間的年度政府付費和運營維護費用實現項目投資的回報。

在政府付費的前提下，出現難以調動社會資本積極參與項目建成后的項目經營管理，對項目邊界條件不清、責任主體不明確，無法根據項目的具體特征要求設置與之匹配的投融資模式以及回報機制等弊端，都成為常德海綿城市建設項目吸引社會資本參與的一道難題。

因此，在常德海綿城市后期運行維護時，應積極拓寬項目融資渠道，采取公司債券、產業基金、資產證券化等多種方式吸引更多投資者的參與，降低項目的融資成本。在海綿城市PPP項目中，應合理設計PPP模式的回報方式，可采取“海綿城市項目包”形式，通過識別不同項目的邊界條件、產出要求、收益來源篩選項目組合，將若干項目進行打包招標采購。對于項目建設工程聯系相對密切、運營維護條件相似的項目，將有一定收益來源的項目，如污水處理、垃圾處理等項目與沒有收益來源的公益項目打包，綜合設計管理。這樣做既可以減輕政府付費壓力，也可以提高項目產出之間的配合協調，綜合提升項目的總體經濟效益[5]。

參考文獻：

[1]住建部.海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建（試行）[N].2014-10.

[2]李遠國.把“政績”埋在地下讓城市遠離澇災——常德市強力持續務實建設海綿城市凸顯成效[J].中國水工業互聯網，2016-08-02.

[3]常德市人民政府.常德市海綿城市建設試點績效自評報告[N].2018-10.

[4]何竹青.發展“美麗經濟”書寫旅游新篇章——常德推進旅游產業發展的戰略理念[J].神州雜志.2017-08-31.

[5]晏陽. PPP模式下海綿城市建設融資與回報機制的思考[J].江蘇現代咨詢，2017-05.

Experience and Thoughts on Promoting the Construction of Sponge City in Changde City of Hunan Province to Take the New Road of Ecological Civilization Development

Qu Ting

（Hunan Academy of Social Sciences，Changsha，410003，China）

Abstract：The construction of sponge city is of great significance for promoting the high-quality development of the Yangtze River Economic Belt. As an important node city of the Yangtze River Economic Belt，Changde City of Hunan Province has always promoted the construction of sponge city as the main target for solving urban predicament. It has introduced a series of planning and policy measures from the integration of large，medium and small sponges，precise monitoring and intelligent controlling，and establishment of efficient systematic guarantee aspects，and innovated in terms of institutional mechanisms，investment and financing methods and industrial transformation and upgrading as well. It explores a new path for sustainable development of ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt.

Keywords：Sponge City;Changde City of Hunan Province;Ecological Civilization

收稿日期：2019-10-22

作者簡介：曲婷，女，湖南省社會科學院區域經濟與綠色發展研究所，助理研究員。E-mail：quting323@163.com