新型城鎮化背景下的移民市民化路徑研究

張健? 趙寧

摘 要：為加快移民這一特殊群體的市民化過程，本文在研究農民市民化的基礎上，針對移民特點，提出移民市民化的空間轉移、身份轉變、利益轉化、發展轉型、心理轉換等五個步驟，涉及到住房、土地、戶籍、勞動就業、社區建設和社會融入等多個方面，為解決移民安置提供新的思路和參考。

關鍵詞：新型城鎮化;移民市民化;路徑

中圖法分類號：F327? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0219

改革開放40多年來，我國城鎮化水平持續提高。2018年城鎮常住人口比重為59.58%，與2012年相比，常住人口城鎮化率提高7.01個百分點，年均提高1.17個百分點。城鎮化進入新的發展階段，同時也面臨新的機遇和挑戰。如何有效利用城鎮化紅利保持我國經濟社會穩定發展，是一個值得關注的問題。黨的十九大報告中指出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。中央為此專門召開了城鎮化工作會議，對新型城鎮化作了戰略部署，明確提出要推進農業轉移人口市民化，即農民工市民化。

新中國成立以來，伴隨城鎮化發展，出現了相當數量的工程移民。工程移民屬于非自愿移民，是政府為了整體利益，讓人們從一個地方搬遷到另一個地方，移民的動因來自外部。作為一個特殊群體，移民（本文的移民以水利水電工程移民為主，特殊說明的除外）市民化也是社會發展和其自身發展的不可或缺的手段。

1 農民工市民化與移民市民化

1.1 農民工市民化

按照2006年頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，農民工是指戶籍仍在農村，由于進城務工和在當地或異地從事非農產業的勞動者，是我國特殊發展階段的特定概念。農民工市民化是指，離農務工經商的農民工克服各種障礙，最終逐漸轉變為市民的過程和現象。這個過程至少包括了四個涵義：一是職業由非正規勞動力市場上的非農產業工人轉變為正規勞動力市場上的非農產業工人;二是身份上由農民轉變成市民;三是職業技能上由農業技能轉變為非農產業技能;四是在意識形態、生活方式、行為方式等方面的城市化。

農民工是連接農業與工業、農村與城市、農民與工人的橋梁和載體，也是加速實現城鎮化的關鍵因素和主體力量。他們居住城市，卻依然保留著農村戶籍;他們成為工人階級新的組成部分，卻無法享有平等的社會待遇與公共服務，這是與城鎮化的初衷相背離的。農村人口由鄉村向城市的空間轉移只是城鎮化的一種表現，城鎮化的實質在于人的城鎮化。農民工在遷入城市后，除了獲得市民身份、相應權利和社會保障，更應該在思想上、行為上與城市生活方式融合，成為真正意義上的城市人。而從現實表現來看，農民工群體目前的城鎮化只實現了地域的轉移與職業的轉換，其社會身份仍然是農民，沒有形成現代城市的生活、行為方式和價值理念，處于城市邊緣階層，缺乏對城市社會的歸屬感。這一切表明他們還遠沒有實現市民化，極大地影響到我國城市化和現代化的切實推進。

1.2 移民市民化概念及其特征

移民市民化是在農民工市民化基礎上衍生出的概念，是指移民搬遷安置到城鎮后轉變為市民的過程和現象。移民搬遷安置后，原有社會經濟系統和社會網絡解體、個體和家庭系統加速重構、原先生產生活方式發生變化。世界范圍的研究結果表明，非自愿移民不可避免帶來貧困問題。大型工程項目以發展經濟、合理利用資源和改變貧困為目標，在改變了大多數人的生活方式，并提高了他們福利的同時，也使得相當一部分人原有的生活體系、社會體系發生巨大變化，部分人很難分享項目所帶來的收益。

移民市民化除了有農民工市民化的一般屬性外，還具有以下特征：①被動性。移民一般是非自愿移民，迫于工程需要或政策安排被迫搬遷安置，移民范圍決定于工程建設需要，不以移民本身的意志為轉移。②時效短。工程建設周期有限，往往在建設文件下達后幾年內要求完成全部搬遷安置任務，移民搬遷倉促，適應周期短。③補償標準偏低。水利水電工程移民目前來說還是政府主導，以政府制訂的移民補償條例進行費用測算，隨著近年來經濟社會迅速發展，該條例補償標準偏低，尤其是對于城鎮安置移民來說，無法滿足其發展需求。④易引發社會問題。很多移民原本居住于河流沿岸或河谷地帶，土地肥沃，物產豐富，生活便利，搬遷后容易產生諸多不便。因此，移民的抵觸情緒強烈，移民返遷現象屢禁不止。尤其是和其他工程建設征地移民和城鎮拆遷安置戶相比，水利水電移民補償標準的差距更是明顯，易引發攀比和社會沖突。

2 移民市民化——移民安置方式的方向

2.1 移民安置方式的選擇

傳統的移民安置方式主要是就近后靠安置，即從山腳搬到山腰，從谷底搬到山上平壩。除此，其他安置方式還有成建制的外遷安置，大農業安置、分散插隊安置和混合安置等。隨著經濟社會的發展，傳統的方式已經不能適應社會經濟和移民自身的發展需要。因此，移民安置方式有待創新，而移民市民化應該是未來移民安置的主要方向。

隨著我國水利水電工程建設事業發展，未來大中型水利水電工程主要位于西部高海拔地區，環境惡劣、土地緊張、移民安置容量有限。加上西部地區基礎設施條件相對落后，建設成本較高，移民安置工作困難重重。對于西部地區水利水電移民而言，以小城鎮為依托的成建制就近安置，不失為一條相對較優的移民市民化方式。

這里所說的移民市民化不是簡單把移民安置到城鎮即可，而是有以下約束條件：一是以小城鎮為依托，二是成建制，三是就近。以小城鎮為依托是指移民安置的方向首先是中小城鎮，對于西部農村地區的移民來說，小城鎮與農村地區的生產生活方式較為接近，搬遷后生活變化不明顯，從各方面來說更容易接受。中小城鎮的安置一方面可以緩解大城市存在的巨大人口壓力，避免人口急劇膨脹帶來的巨大社會風險。另一方面，也可以緩解移民的生活壓力，對絕大多數移民來說，大城市的生活成本是過高的;而中小城鎮的生活成本則相對較低，更符合移民自身的經濟狀況。成建制和就近則從兩方面保證了移民的社會關系網絡改變不大，從而心理上更容易融入新環境。

2.2 移民市民化的優勢

與傳統就近后靠安置相比，以小城鎮為依托的成建制就近安置（移民市民化）有以下優勢。

一是有利于在保證移民生活水平持續提高的基礎上保持移民原有的社會關系。傳統的后靠安置也可以保證移民的社會關系不斷裂，但是就近后靠安置使很多原本生活在富饒河谷地帶的移民搬到山上后生活水平急劇下降;外遷安置尤其是安置到距離原居住地較遠的大中城市割裂了移民的社會關系，對于年齡較大的移民來說，其心理疏導較為困難。而移民市民化有效結合了兩者的優勢，通過將移民納入城鎮發展范圍，和土地政策、產業扶持、社會保障等系統幫扶對移民生產發展提供動力，生活提供保障，減少其后顧之憂。

二是移民市民化符合國家的城鎮化發展形勢，有利于爭取政策支持。人口的聚集必然帶來社會分工的細化和市場的擴大，從而推動產業的發展，產業發展又可以帶來地方經濟繁榮和社會進步。因此，城鎮化作為中國經濟發展的紅利，一直得到政府的大力支持，無論從土地政策、資金投入還是產業政策方面，國家都出臺了各種各樣的優惠政策，通過政策整合，可以為移民市民化奠定堅實的物質基礎。

三是有利于減少資金資源浪費。根據經濟社會發展規律及中國現實情況分析，鄉村正處于分化階段，部分條件優越的農村逐漸發展成為小城鎮，而環境惡劣、位置偏僻的農村正逐漸消失。對于部分條件差、位置偏的移民村來說，由于人口外流、土地撂荒，其村莊在若干年后可能會逐漸消失，就近后靠安置相當于再造一個逐漸消失的村莊，浪費了大量基建投入。移民市民化則可以節約新建農村安置點的水電路等基礎設施建設成本，通過把節約的資金投入到城鎮建設和移民生活改善等方面，一舉兩得。

3 移民市民化的路徑

移民能否實現由農民角色向市民角色的整體轉型，平等融入城市社會，是關系到工程建設順利進行、社會轉型有序推進和構建和諧社會的重要問題。移民市民化不只是簡單的居住地從農村搬遷到城鎮，而是一個涉及到生存、發展、融合的復雜的過程，具體包括空間轉移、身份轉變、利益轉化、發展轉型和心理轉換等五個方面。

3.1 空間轉移

移民市民化的居住地變更，是指從農村到城鎮。這種居住地既可以是農村移民直接安置到城鎮，也可以是移民后期出于生存發展的需要，到城鎮務工經商并長期居住在城鎮。前者是移民市民化，后者則是傳統移民安置后的農民工市民化，本文主要針對前一種情況。移民市民化的空間轉移，首要解決住房問題。由于水利水電移民安置補償是政府主導，補償標準有明確的文件條例規定，而無論是安置房還是商品房都是市場主導，這種二元體制決定了大多數移民的補償資金無法滿足其城鎮安居的基本要求。因此，對于收入不高的移民來說，需要通過其他渠道解決住房問題。

一是通過土地復墾費用彌補房屋資金的不足，主要針對淹地不淹房的移民，安置到城鎮后，其未淹沒的房屋，通過土地復墾，爭取相關政策，獲取補償。二是小產權房的產權界定，對于移民購買城鎮城郊居民自建的小產權房，可以通過政策給予合法認定，頒發兩證，允許上市交易，免除移民住房改善的后顧之憂。三是舊房安置，對于確實困難的移民，可以由政府對城鎮居民廢棄不住的質量有保證的舊房進行評估和統一購買，以優惠價格出售給移民。四是通過政策補助，對購買城鎮商品房的移民給予一定的價格優惠。五是對于在城鎮能夠穩定就業、有一定經濟能力的移民，在保障性住房上應給予城鎮居民待遇，比照城鎮居民收入標準，提供廉租房、經濟適用房、限價商品房。六是在城鄉結合部建設移民安置點，探索由集體經濟組織利用農村建設用地建設移民公寓。

3.2 身份轉變

移民市民化的核心在于身份轉變，從農村居民變為城鎮居民。更重要的是，與城鎮居民一樣享有基于戶籍制度的教育、醫療、社會保障等一系列社會福利和公共服務。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，城鄉戶籍制度已經出現松動，部分中小城鎮的戶籍門檻大大降低，但同時有部分移民依然想保留農村戶籍。對此，應尊重移民意愿，對于愿意保留農村戶籍的保留其農村戶籍，愿意轉變為城鎮戶籍的給予城鎮居民身份。具體可以通過以下四個方面保障移民基本權益。

一是實行以有合法固定住所和穩定的職業或生活來源為基本條件，把移民人口統一納入經常居住地進行登記、管理和服務，既實現了對移民人口的市民化登記、管理和服務，又不直接觸及既有的農業戶籍管理體系。

二是要制定以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，對生活困難移民家庭幼兒入園給予補助，全面解決移民子女義務教育問題，同等條件接收移民子女入學接受義務教育。移民全部納入區域教育發展規劃，將移民家庭子女義務教育發展經費全部納入財政保障范疇，按照學校實際接收人數和預算內生均公用經費標準，足額撥付教育經費，切實保證移民家庭子女平等接受教育，平等享受國家各項免費和補助政策，促進移民融入新環境。

三是保障移民平等享有基本醫療衛生服務，落實輸入地屬地化管理責任，按照體現公平、優先照顧的原則，將移民納入當地公共衛生服務體系。由移民自愿選擇參加新型農村合作醫療或城鎮居民基本醫療保險，逐步擴大基本藥物制度實施范圍。

四是移民全部納入城鎮居民社會保障體系，包括基本養老保險、最低生活保障、基本醫療保險、社會救助及政府補助統籌金等制度;對特殊困難移民，給予特事特辦，優先安排的政策優惠;移民符合農村居民或城鎮居民最低生活保障條件的，享受最低生活保障待遇并做到應保盡保。

3.3 權益轉化

移民在身份上變成市民了，原來基于農民身份所享有的權益如何處理，涉及到移民市民化過程中的利益協調和利益轉化。在目前的體制下，土地作為農民最重要的權益附著物，必須妥善處理好土地權責利關系等來保障移民的利益。

首先，土地權益的變現。在城鎮社會保障體系不健全的情況下，對于仍然有土地等生產資料的移民來說，直接剝奪其農村土地權利是不現實的;但同時，根據現有法律和政策規定，農村土地還不具備完全的交易、入股、抵押功能，這成為有進城條件和進城意愿的移民和大多數農民實現市民化的嚴重阻礙。基于此，有必要開展農村產權制度改革，圍繞農村土地承包經營權、農村宅基地、集體林權、村集體資產等，實現從“共同共有”到“按份共有”的轉變，將農民的權益量化，并可上市交易，只有如此才能將農民從土地的利益鏈條中解放出來，同時又確保其進入城市后擁有基本的發展資本。

其次，土地保障功能的承接。新中國成立后，我國社會保障體系沒有覆蓋農村區域，土地則承擔了農民社會保障的功能。近年來，隨著新農保、新農合等農村社會保障體系的不斷完善，土地的社保功能正在稀釋和消解。但是到目前為止，我國社會保障體系還存在城鄉差別和地區差別，下一步的關鍵是實現社會保障制度的城鄉對接、全國統籌，將土地具有的保障功能轉移到城鎮居民社會保障體系中，從而從根本上消除農村人口與城鎮人口在社會保障上的差別，土地的社會保障職能則大大削弱，有利于農村居民放棄土地，進一步融入城鎮。

第三，農業戶口的其他權益轉換。除去土地之外，農村戶口還享有更為寬松的當兵入伍條件和計生政策等其他社會權益。妥善處理好這類社會權益的轉換，也是實現農民工和移民市民化的重要條件。目前，一方面，應盡快消除城鄉之間類似政策的差異，統一政策;另一方面，在此條件尚不具備而地方政府又強力推進城鎮化的情況下，應允許移民在一定過渡期內享受雙重政策，既享有城鎮居民應該享有的政治經濟權利和公共服務，同時暫時保有基于原有身份享有的權利。如此以來，有利于激勵移民接受城鎮化安置方案，推動城鎮化發展。

3.4 發展轉型

在獲得城鎮居民身份、納入社保、土地權益協調后，移民市民化面臨的最大問題是就業，關系到移民的發展轉型。從農村搬遷到城鎮，絕大多數移民不再從事農業生產，而是轉向工商業和服務業，這就要求安置城鎮必須有強大的產業支撐和發展后勁，可以為各階層的人口提供充足的就業崗位和發展機會。失去土地的基本社會保障功能，要想移民穩得住、能致富，必須保證移民家庭至少有一人可以就業，有較穩定的收入來源。因此，可以從以下三方面著手。

一是加強對移民的教育培訓。教育和培訓是移民家庭人力資本積累的重要途徑，在移民家庭經濟恢復中有著顯著的積極影響。以創建充分就業社區為載體，充分發揮社區公共服務工作站作用，努力轉變移民的就業觀念，量身定制新的就業幫扶政策，加大職業技能培訓和就業扶持的力度。安置地政府應安排專門資金用于移民的職業技能培訓，在有條件的地區成立以移民、農民工為主體的新型市民學校、職業大學、夜校和市民之家等各個層次的教育形式與機構，提高移民自身素質，增強就業競爭力。對于能力強、視野開闊的中青年移民來說，可以通過技能培訓和政策支持自主創業擇業，而對于學歷偏低、年齡偏大的移民，就業比較困難，可以由安置地政府購買公益崗位。

二是消除移民就業門檻和維護移民勞動權益。將移民納入城鎮統一的就業管理服務體系，實現勞動者同工同酬。健全城鎮勞動者工資支付保障制度，健全勞資糾紛協調機制，提高勞動者組織化程度，形成工資合理增長機制。

三是鼓勵移民創業和經營。對移民的經濟恢復和發展，可以對移民開展的私人經營或自辦企業加以鼓勵和扶持，當地政府應給予政策上的優惠和經營上的引導，并加強市場化理念的宣傳和動員。

3.5 心理轉換

能夠讓移民真正穩得住還需要心理轉換的過程。很多人雖然在城市勞動、生活，但由于各種原因，心理上很難認同、融入城市。心理轉換既與城鎮的包容性有關，又與移民的自我轉型程度有關。移民市民化的心理轉換需要相當長的時間來化解，不僅需要政府和各類社會團體的共同努力，積極改革創新，消除轉化中的障礙，創造良好的轉化環境，也要通過整體提高移民個體素質，來激發外在改革的作用。

城鎮應在此過程中有所作為。一是要注重文化建設。尤其要注重城市精神的鑄造，以此彰顯城市的開放、包容、競爭、合作品質，引導老居民以開放、包容的心態歡迎移民群體的加入，引導移民以開放的心態和革新的精神實現自我轉型和重塑。二是要加強人文關懷。按照黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的要求，以社區為重點，探索加強和創新社會管理的新模式，強化基層社區對移民的溝通力、協調力、服務力和引領力，增強移民對城市的認同感和歸屬感。三是要增強政治權利。對于移民集中安置社區，要探索移民群體的話語權，積極接納有能力、有水平的移民代表參與社區管理服務工作，鼓勵移民參與社區建設，充分發揮移民的積極性、主動性和創造性，培養和增強移民以社區為家的主人翁精神。廣泛開展形式多樣、內容健康的文化教育活動，提高移民群眾的文化素質和思道修養。

移民應積極主動融入城鎮。一是積極主動參與城鎮社區活動。加強與城鎮居民的交往，積極消除雙方的觀念差異，消除距離感，盡快培養起對城鎮社會和生活方式的認同感，加快適應城鎮生活，積極融入城鎮社區。二是加強自身素質提升。抓住各種機會，積極參加政府和各類社會團體組織的教育培訓和集體活動，提高自身知識、技能、素質、文化水平，增強就業競爭力和社會適應能力，擴大社交范圍，培養市民化意識，以積極的心態接受新事物。

4 總結

綜上所述，移民人口只有在經過空間的轉移、身份的轉變、利益的協調、發展的支撐、心理的轉型等五個階段后，才能真正地實現市民化。只有這樣的城鎮化，才是有質量的城鎮化、可持續的城鎮化。

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Research on immigration citizenization path under the background

of new urbanization

Zhang Jian1? Zhao Ning2

（1. Wuhan Polytechnic University，Wuhan 430048，China;

2. Hubei Academy of Social Sciences，Wuhan 430077，China）

Absrtact：As a special group of farmers under the background of peasant urbanization，migrants generally are involuntarily，passive urbanization. According to peasant urbanization，migrants urbanization has its own characteristics. In order to speed up the urbanization process of this special group migration，this paper，based on the study of the citizenization of peasants，according to the characteristics of migration of peasant migrants space transfer，the identity transformation，the interests of transformation，development of transformation，the psychological transformation，such as five steps，involving housing，land，household register，employment，community building and social integration，and many other aspects，can provide new ideas to solve the resettlement and reference.

Key words：new urbanization，migrants citizenization，path

收稿日期：2019-12-22

作者簡介：張健，男，博士，副教授，主要研究區域經濟、移民發展和產業規劃。E-mail：divinezhang@163.com