不動產收益權的權利屬性與登記公示

摘要：不動產收益權是權利人基于基礎設施和公用事業項目等不動產獲取預期收益的一項財產權利。從不動產收益權的權利行使過程、司法實踐和物權法立法過程看，不動產收益權屬于債權范疇。由于不動產收益權不具備不動產登記能力，現實登記操作難度較大，現階段不宜將不動產收益權納入不動產登記。但是，未來可以考慮不動產登記數據與不動產收益權融資登記信息互通共享，為相關交易和查詢提供便利。

關鍵詞：不動產收益權;收費權;不動產登記

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）06-0027-33 收稿日期：2020-04-20

不動產收益權是伴隨國家大規模的基礎設施建設產生與發展起來的，基礎設施建設往往投資大，回報周期長，融資需求高。而基礎設施往往涉及社會公共利益，法律一般限制其流通或者抵押融資。于是，金融創新就將目光鎖定在不動產收益權。經過20余年的發展，不動產收益權已經成為重要的融資擔保手段。但是作為新型權利，不動產收益權如何界定？如何進行法律定性？能否納入不動產登記？目前尚無定論，值得探討。

1不動產收益權的界定

在現階段，不動產收益權作為重要融資工具，其融資功能主要是通過權利質押和資產證券化等方式實現的。1999年，《國務院關于收費公路項目貸款擔保問題的批復》（國函[1999]28號）規定，“公路建設項目法人可以用收費公路的收費權質押方式向國內銀行申請抵押貸款，以省級人民政府批準的收費文件作為公路收費權的權利證書，地市級以上交通主管部門作為公路收費權質押的登記部門。質權人可以依法律和行政法規許可的方式取得公路收費權，并實現質押權”。2000年，《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》（國發[2000]33號）要求，“擴大以基礎設施項目收費權或收益權為質押發放貸款的范圍”。同年，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第97條規定，“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的，按照擔保法第75條第4項的規定處理”。即不動產收益權屬于“依法可以質押的其他權利”。2001年，《國務院辦公廳轉發國務院西部開發辦關于西部大開發若干政策措施實施意見的通知》（國辦發[2001]73號）要求，“繼續辦好農村電網收益權質押貸款業務，開展公路收費權質押貸款業務，創造條件逐步將收費權質押貸款范圍擴大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎設施項目。對具有一定還貸能力的水利開發項目和城市環保項目（如城市污水處理和垃圾處理等），探索逐步開辦以項目收益權或收費權為質押發放貸款的業務”。2002年，中國人民銀行聯合教育部印發《關于進一步解決學生公寓等高等學校后勤服務設施建設資金問題的若干意見》（銀發[2002]220號），要求“商業銀行要積極開展學生公寓收費權質押貸款業務，應與借款人簽定書面質押合同”。2007年出臺《物權法》，規定應收賬款可以質押，質權自信貸征信機構辦理出質登記時設立。同年，中國人民銀行制定《應收賬款質押登記辦法》，規定“公路、橋梁、隧道、渡口等不動產收費權”可以作為應收賬款。2014年，中國證監會制定的《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務管理》規定，基礎設施、商業物業等不動產財產或不動產收益權，可以作為資產證券化的基礎資產。2015年，國家發改委等部門制定《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，對能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動進行了規范。規定特許經營協議可以約定特許經營者通過向，用戶收費等方式取得收益，向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益。還規定“探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源”。2016年，財政部制定《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，規定“對于歸屬項目公司的資產及權益的所有權和收益權，經行業主管部門和財政部門同意，可以依法設置抵押、質押等擔保權益，或進行結構化融資，但應及時在財政部PPP綜合信息平臺上公示”。與特許經營和PPP項目發展需求相適應，2017年修訂的《應收賬款質押登記辦法》將交通運輸收費權擴展至能源、水利等基礎設施和公用事業項目的收益權，規定“能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業項目收益權”可以作為應收賬款的權利，不動產收益權的范圍得以極大擴展。

從這些政策演進可以看出，不動產收益權主要是指權利人基于基礎設施和公用事業項目的特許經營，收取費用而獲取預期收益的一項財產權利。不動產收益權具有以下特征：

第一，不動產收益權通過行使不動產收費權獲取收益。不動產收益權主要由不動產收費權演化而來，而收費權是特許經營活動的一部分。實踐中，收費權種類繁多，常見的有水、電、氣、熱等公共服務收費權，醫院收費權、學生公寓收費權，公路、橋梁、隧道、渡口收費權，公園、景區、私立博物館等門票收費權、電費收費權、停車場收費權等。據中國資產證券化分析平臺統計，收益權產品主要有供熱供電收益權、收費路橋收益權、公交客運票務收益權、電力上網收費權、水費收益權、燃氣收費權、公園景區門票收益權、污水處理收費權、航空票務收益權、學費收益權、廢棄物處理收費權。這些情形中，權利行使的外觀都是收費或收益，但不都是不動產收益權。有些是銷售、出租產生的債權，比如水電氣熱收費權、學生公寓收費權，有些是提供服務或者勞務產生的債權，比如醫院收費權、電力上網收費權、門票收費權，有些是動產收益權（比如公交、航空票務收費權），這些就不屬于不動產收益權的范疇。

第二，不動產收益權是預期的經營性收費權。收費權一般包括行政收費（比如登記機構收取的不動產登記費）、事業收費（比如學校收取的學費）和經營性收費。由于行政和事業收費都納入預算管理，不具有可轉讓性。因此，不動產收益權主要是經營性收費權。經營性收費權是經行政特許而賦予收費權人的一項權利，收費權人據此提供經營性服務，通過政府定價、政府指導價和市場調節價等收費方式，取得一定財產權。該權利可以依法讓與，具備流通和融資的條件，因而也具備了收益權的法律意義。在收費公路權益中，既包括道路通行收費權，也包括廣告經營權、服務設施經營權。但是，廣告經營權和服務設施經營權的獲益是通過公路經營主體與特定使用者的現時債權實現的，屬于現在應收賬款。道路通行收費權是通過未來一定時期對道路通行者進行收費實現的，符合不動產收益權的預期債權特性，可以作為不動產收益權。實踐中，不動產收益權和收費權有時不完全等同。在PPP項目中，不動產收益權就包括使用者付費、政府付費和可行性缺口補助等部分，此時收益權既包括社會收費，也包括財政撥款、專項資金。

第三，不動產收益權是特許經營項目的收益權。不動產收益權主要基于基礎設施和公用事業項目建設和運行?！豆こ探ㄔO項目招標范圍和規模標準規定》對關系社會公共利益和公眾安全的基礎設施項目以及公用事業項目范圍進行了列舉，主要包括能源、交通運輸、郵電通訊、水利、城市設施、市政工程、科教文衛體項目等。在我國，基礎設施和公用事業項目往往采取特許經營，政府通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務并獲得收益。必須由法律規定或者政府特許經營是不動產收益權設立的前提。實踐中，同一經營主體依托不動產收取費用，有的是基于特許經營，有的是基于普通經營。判斷一項經營活動是否為特許經營，一是看經營者在某一地區或某一領域是否處于壟斷經營的地位;二是看壟斷地位的獲得和維持是否依靠行政權力;三是看收費價格是否有嚴格的行政管制。就收費公路來講，公路經營主體收取通行費就是特許經營，在公路服務區提供餐飲或住宿服務就是普通經營。只有通過特許經營取得收費權進而獲取收益，才可視為不動產收益權。

2不動產收益權的法律屬性

不動產收益權廣泛存在于社會實踐，但除了擔保法司法解釋有所涉及，法律上還沒有明確的規定。不動產收益權屬于什么性質的權利？備受爭論。有的認為不動產收益權屬于普通債權。因為從法律屬性上來說，公用事業收費權屬于合同債權，我國《物權法》稱之為“應收賬款”。就公路收費而言，收費是典型的合同行為，合同債權人是公路建設的項目法，人，其權利是收取車輛通行費。合同債務人是在特定期間使用收費公路的車輛所有人，其義務是支付車輛通行費。不動產收益權不直接支配、也不直接利用不動產，只是借助不動產收取一定的費用，屬于請求權，不宜看作用益物權。但是這種請求權與一般意義上的請求權是有差別的，即繳費義務人是眾多的使用不動產的消費者。有的認為不動產收益權屬于用益物權。因為物權的本質不在于對不動產的支配，而是強調權利人能直接獲得收益。不動產收益權賦予權利人直接從不動產獲得收益的權利，與物權對不動產上獲得收益的內在要求在本質上一致。從物權一般特征看，不動產收益權具有獨立性、用益性、排他性等用益物權的特性，應當定性為用益物權。有的認為不動產收益權屬于特殊財產權。因為收費權主要根據法律規定或者行政特許產生，并非基于合同關系產生，不屬于債權。收費權基于物的收益，但并非基于對物的直接支配和使用獲取收益，因而也不屬于用益物權。收費權本質是取得一定債權的資格，能夠在未來對享受設施服務的不特定主體收取費用。不動產收益權多基于行政特許而產生，與基于合同產生的應收賬款不同，應作為一類單獨的權利?？偟目?，這些觀點都有一定道理，但也都突破了既有理論。認為是普通債權的，突破了合同主體特定的原則;認為是用益物權的，突破了支配權與請求權的邊界;認為是特殊財產權的，突破了財產權物債二分體系，出現了“騎墻者”。在現有框架下，宜將不動產收益權定性為債權，一種可預期的將來債權，主要理由在于：

首先，從權利行使過程看，不動產收益權實際是一個締約、履約的過程。不動產收益權屬于特定的將來債權，這些將來的債權之所以可以特定是因為存在將來發生債權的法律基礎或者事實基礎。具體而言，收益權人通過政府的特許經營，取得締結合同的權利或者資格，然后借此與每一個不動產設施或服務的受用者分別成立合同，并收取相應費用，在每一個合同中繳費義務人都是特定的。收益權人能夠向他人收費，是因為雙方締結了明示或默示的協議，只要其履行了提供設施或服務的義務，就可以請求對方支付相應價款。如果沒有這種契約關系的存在，收益權人無權向任何人收取費用。這說明，不動產收益權實際上是金錢債權的請求權。從反面來說，如果不動產收益權不是債權，是一種用益物權，那么收費權質押實質上是一種不動產質押，而我國物權法僅規定動產質押，這實際上堵塞了收費權成為擔保物權的路徑。再者，通過行政特許能夠設立取水權、礦業權等準用益物權，同理，通過行政特許應該也能夠設立準債權，即將來債權。如果因為此特殊性就否定不動產收益權的債權屬性，那么目前通過債權讓與性來構建的收益權質押和轉讓制度實踐，也將缺失理論和合法性基礎。

其次，司法實踐中，將特許經營項目的收益權作為將來金錢債權。2015年，最高人民法院發布第53號指導案例《福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》。判決書指出，污水處理項目收益權雖系將來金錢債權，但其行使期間及收益金額均可確定，其屬于確定的財產權利。因污水處理項目收益權系基于提供污水處理服務而產生的將來金錢債權，依其性質亦可納人依法可出質的“應收賬款”的范疇。因此，訟爭污水處理項目收益權作為特定化的財產權利，可以允許其出質。最高人民法院的指導案例往往是司法實踐經驗的總結和提升，該指導案例確定了不動產收益權既是將來金錢債權，也是可以特定化的財產權，具有很強指導性。

再次，物權法立法過程中，傾向于將不動產收益權作為應收賬款。2005年《物權法（草案）》第2次審議稿規定公路、電網等收費權可以出質。2006年《物權法（草案）》第5次、第6次審議稿都規定公路、橋梁等收費權、應收賬款可以質押。但是在審議中，有的委員提出，公路、橋梁等收費權指權利人對將來可能產生的收益享有的請求權，實際上是一種預期債權，可以納入應收賬款，而且目前收費情況比較混亂，哪些收費權可以質押，哪些不能質押，還需進一步清理。因此，《物權法》最后還是刪除了“公路、橋梁等收費權”。但是，應收賬款的概念中實際包括了“公路、橋梁等收費權”?！段餀喾ā烦雠_后，中國人民銀行制定《應收賬款質押登記辦法》，明確將公路、橋梁等收費權納人應收賬款范疇。2018年《民法典各分編（草案）》第一次審議稿中，將“應收賬款”改為“取得應收賬款、不動產收益的權利”。而在2019年《民法典（草案）》征求意見稿中，將“應收賬款”改為“現有的以及.將有的應收賬款”，《民法典》最終保留了該規定。因此，從《物權法》立法過程看，立法者傾向將不動產收益權歸屬于應收賬款。

應收賬款是權利人因提供一定的貨物、服務或設施而獲得的要求義務人付款的權利以及依法享有的其他付款請求權，屬于金錢債權。與典型的因賒銷貿易產生的一般應收賬款相比，不動產收益權的特別之處在于由特許經營設立，但歸根結底，不動產收益權本質上還是屬于具有金錢給付內容的債權。

3不動產收益權的登記公示

目前，不動產收益權已納人應收賬款，涉及質押、轉讓的，由中國人民銀行征信中心依據《應收賬款質押登記辦法》進行登記公示。但是對于不動產收益權本身要不要登記，如何登記，尚無明確規定。有的認為，既然收費權與特定基礎設施有著密切聯系，因此收費權質押的登記部門應當與不動產登記部門保持一致。有的認為，不動產所有權或用益物權通過不動產登記簿得以公示，而不動產收費權由于質押實現而被轉移至他人時，該收益權轉移的事實因為沒有登記無從被人知曉。當不動產所有權或用益物權發生轉移時，受讓人就會發現該不動產收費權已經被轉移至他人，影響交易安全，因此需要將不動產收益權納入不動產登記簿記載。那么，不動產收益權是否需要進行不動產登記？愚見以為，目前不宜將不動產收益權納入不動產登記。

首先，不動產收益權不具備不動產登記能力。具備登記能力的財產權應當是不動產物權，或者與不動產物權有法律關聯，并且這些權利或者權利事項載入登記簿后，能夠產生正面的法律社會效果。根據上述分析，不動產收益權屬于將來債權，不是物權。不動產收益權僅僅是利用不動產提供服務來收取費用，并不直接支配使用不動產，也沒有任何物權性的效力，說不上與不動產物權有法律關聯。特許經營權可長達30年，如果將不動產收益權在登記簿上記載，一定程度上能夠彰顯收益權并穩定投資者信心，但是這也會出現不動產收益權在不動產登記系統中登記，不動產收益權質押在動產融資統一登記公示系統登記，兩個系統登記的要求不一樣，可能導致權利秩序的混亂，影響不動產收益權融資效能。如果賦子不動產收益權登記能力，將不動產收益權擔保作為抵押來設計，而其他債權擔保都是質押，顯然就割裂了收益權與債權之間的密切聯系，造成法律體系上的不協調。再者，如果不動產收益權擔保能夠設計為抵押，那也不排除基礎設施項目所有權或用益物權抵押的可能，屆時權利實現將異常復雜。因此，將不動產收益權載入不動產登記簿，法律社會效果難以正面評估。同時，不動產收益權還處于政策規章層面，并未進人到法律文本，該權利的權能尚在摸索，還沒有形成穩定的權利預期，若此時將其記載到不動產登記簿，由于權利之間的關系不清楚，必然會擾亂登記簿內部秩序。缺乏登記能力，是不動產收益權不能進行不動產登記的根本原因。

其次，不動產收益權納人不動產登記面臨操作技術上的障礙。不動產登記中的“物”必須是特定化的，無法特定的“物”在登記技術上難以實現。不動產收益權如果在登記簿上記載，一種辦法是作為不動產所有權或者用益物權的附屬權利事項登記。但是，公路、橋梁、隧道等基礎設施的所有權在我國法律上沒有明確的界定，也未采取適當的方法公示權利狀況，金融實踐創新出不動產收益權擔保，不以不動產所有權而以其收益權作為擔保，正是為了回避這些不動產是否可以擔保以及如何設定擔保的爭議。由于基礎設施和公用事業項目的用地、規劃或者權屬情況非常復雜，受技術或管理限制，實踐中能夠進行不動產登記的較少，加上不動產登記是依申請登記，這些基礎設施產權登記后權能受限，實際辦理不動產登記的少之又少。一些地方對高速公路進行了登記，但也只是登記了土地權利，地上建筑物或構筑物的所有權沒有體現。基礎設施和公用事業項目本身未登記，依托基礎設施和公用事業項目登記而進行不動產收益權登記就沒有操作基礎。實際中，公路合法建成通行就可以收費，并不用等著辦完公路產權登記手續。因此，不動產收益權的設立和行使與基礎設施和公用事業項目建設運行有關系，與基礎設施和公用事業項目是否登記并沒有影響。另一種辦法是采取文件登記的方式。因為不動產收益權必須依法設立并具備合法的收費依據，收費主體、收費項目、收費標準、收費期限等必須是確定的，這樣就可以將收費文件的主要內容登記下來，表彰不動產收益權。但是，目前已經取消收費許可制度，全面建立了收費目錄清單和收費公示制度，收費主體、收費標準等收費文件內容已經向社會全面公開公示，收費主體等內容變化的也需要審批并公示。這種情況下，再額外對不動產收益權在登記簿上進行文件登記，顯然沒有必要。登記操作技術上的障礙，也是不動產收益權不能納人不動產登記需要考慮的重要因素。

最后，不動產收益權不納入不動產登記不會影響交易安全。不動產收益權的產生和實現與不動產所有權、特許經營權密切相關。最高人民法院2015年發布的第53號指導案例指明，在污水處理項目中，特許經營權是對污水處理廠進行運營和維護，并獲得相應收益的權利。污水處理廠的運營和維護，屬于經營權人的義務;而污水處理廠的收益權，則屬于經營權人所享有的權利。由于對污水處理廠的運營和維護并不屬于可轉讓的財產權利，故污水處理項目特許經營權的質押，實際上是污水處理項目收益權的質押。這樣，不動產收益權在質押或者轉讓時，與不動產所有權、特許經營權就發生了分離，變成了一個單獨的權利，不動產收益權、不動產所有權和特許經營權分屬不同的權利主體。如果此時不動產所有權也轉讓，而不動產權利人刻意隱瞞不動產收益權轉讓的事實，加上不動產收益權未登記而讓第三人難以知曉，或許會對不動產交易產生一定影響。但實際上，在收費主體等信息都已公示的情況下，第三人只要善意地稍加留意，就能夠掌握該信息。再者，不動產收益權所基于的基礎設施和公用事業項目都是特殊的物，根據目前法律基本不能轉讓交易，即使有的能夠轉讓，也必須經過相關行政主管部門的嚴格審批，這種程序設置也能夠為交易主體提供足夠的保障。誠然，不動產收益權轉讓實際上屬于債權轉讓，為了避免同一不動產收益權先轉讓后質押，或者先質押后轉讓產生的權利沖突，倒是有必要以登記的方式對不動產收益權的轉讓進行公示，以透明交易關系。而這一點已經在《應收賬款質押登記辦法》作出規定，動產融資統一登記公示系統也能夠滿足登記公示的要求。因而，不動產收益權不進行不動產登記，不會對交易安全造成不利的影響。

當然，也要看到，財產權是多元的，金融創新實踐不會永遠拘泥于物權與債權的二分，抑或動產與不動產的界限，有些時候是交織融合、難以清晰劃分的。不動產收益權畢竟依賴于不動產而存在，未來隨著基礎設施產權擴權賦能，有了不動產登記的動力，同時基礎設施登記覆蓋面逐步提高，具備“物”的關聯條件后，可以考慮不動產登記系統與動產融資統一登記公示系統互聯互通，讓不動產登記數據和不動產收益權質押轉讓信息實時共享，為相關交易和查詢提供更大的便利。

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