粵港澳大灣區中醫藥政策現狀及完善建議

林潔 胡慧敏 王碩 郭冬梅

摘 要 目的：研究現有粵港澳大灣區中醫藥產業政策的現狀，為后續該產業發展規劃和布局的完善提出建議。方法：采用內容分析法，從政策工具角度對截至2020年4月我國中央政府和地方政府層面頒布的涉及粵港澳大灣區中醫藥產業政策文本進行編碼計量分析，總結中醫藥產業當前發展的重點和存在的問題，并提出合理建議。結果與結論：共檢索到34份相關政策文件，其中中央政府層面9份、地方政府層面25份。在基本政策工具維度方面，粵港澳大灣區中醫藥產業供給型、需求型和環境型政策工具分別占58.10%、22.86%、19.05%。供給型政策工具中硬件建設占40.98%、內部聯通占26.23%、質量建設占22.95%、國際交流占9.84%，政策工具無具體實施細則和方案影響了其可操作性;需求型政策工具中包含健康服務（75.00%）、國際貿易（16.67%）、服務外包（4.17%）和政府補貼（4.17%）四項內容，后三項內容使用較少，限制了產業市場的開放程度;環境型政策工具中包含目標規劃（40.00%）、準入規則（25.00%）、知識產權（30.00%）和融資支持（5.00%）四項內容，但需完善法律法規支撐和相關措施支持。在中醫藥產業價值鏈維度方面，34份政策文本提供了包括平臺建設（36.19%）、科技創新（19.05%）、市場拓展（23.81%）和交流合作（20.95%）四項內容，其中科技創新和交流合作的欠缺限制了中醫藥標準化、現代化和國際化。筆者建議優化供給型政策工具，提升政策的可操作性;重視需求型和環境型政策工具，突出規范化和市場化的功能;注重基本政策工具與產業價值鏈間的整合，實現粵港澳大灣區中醫藥產業標準化、現代化和國際化發展。

關鍵詞 粵港澳大灣區;中醫藥產業;政策工具;政策文本;內容分析;現狀;完善

ABSTRACT? ?OBJECTIVE： To study the current situation of traditional Chinese medicine （TCM） industry policy in? Guangdong- Hong Kong-Macao greater bay area， and to provide suggestions for the follow-up planning and layout. METHODS： The content analysis method was used to code and measure the policy text of TCM industry in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area issued by the central government and local government as of April 2020 from the perspective of policy tools. The current development focus and existing problems of the industry were summarized to put forward reasonable suggestion. RESULTS & CONCLUSIONS： A total of 34 relevant policy texts were retrieved， including 9 at the central government level and 25 at the local government level. In respective of essential policy tool， the supply-oriented， demand-oriented and environmental policy tools of TCM industry in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area accounted for 58.10%， 22.86% and 19.05%， respectively. Among supply-oriented policy tools， hardware construction accounted for 40.98%， internal communication for 26.23%， quality construction for 22.95%， and international exchange for 9.84%; there was no specific implementation rules and programs for policy tools， which affect their operability. The demand-oriented policy tools included health service （75.00%）， international trade （16.67%）， service outsourcing （4.17%） and government subsidies （4.17%）; the use of the latter three approaches limited the openness of the industrial market. The environmental policy tools included target planning （40.00%）， access rules （25.00%）， intellectual property （30.00%） and financing support （5.00%）， but needed to improve the support of laws and regulations and relevant measures. In respective of the value chain of TCM industry， 34 policy texts showed 4 contents， including platform construction （36.19%）， scientific and technological innovation （19.05%）， market expansion （23.81%）， exchange and cooperation （20.95%）; the lack of scientific and technological innovation and exchange and cooperation limited the standardization， modernization and internationalization of TCM. It suggested to optimize the supply-oriented policy tools， improve the operability of policies; pay attention to the demand-oriented and environmental policy tools， highlight the role of marketization and standardization; pay attention to the integration of basic policy tools and industrial value chain， and achieve the standardization， modernization and international development of TCM in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area.

KEYWORDS? ?Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area; Traditional Chinese medicine industry; Policy tools; Policy text; Content analysis; Current situation; Improvement

粵港澳大灣區由香港特別行政區、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市和肇慶市（即“珠三角九市”）組成，是我國外向度最高的經濟區域和對外開放的重要窗口[1]?；浉郯拇鬄硡^的建設集結了三地的發展優勢，形成了市場互聯互通、要素便捷流動、資源互惠共享的良好格局。在粵港澳大灣區發展中醫藥產業能夠整合優勢資源，加強合作與研發，從而提高中醫藥的質量標準和特色服務水平，利于中醫藥走向世界。

當前粵港澳大灣區中醫藥產業發展尚處于初步建設階段，有效的政策指引可以起到事半功倍的效果，已有政策研究主要包括政策規劃目標、實施要點的解讀[2-3]，中醫藥產業發展的具體策略制定[4-7]，政策完成情況的總結及通過分析問題提出解決方案[8-9]?？梢钥吹?，目前政策研究主要是根據國家政策文件制定具體發展策略，并對實施中出現的問題加以解決，但尚缺乏對國家已頒布政策文件的系統掌握，因而無法了解到產業發展的全局和具體內容，導致政策建議往往重復或無效。因此，厘清粵港澳大灣區中醫藥產業各項政策法規所規定的方向和內容，了解當前實施的重點和存在的問題，為后續規劃提出合理建議就顯得尤為重要。

內容分析法是一種基于定性研究的量化分析方法，是將用文字表述的文獻資料轉換為用數量表示的資料，并將結果用統計數字呈現出來[10]。該方法通過對政策文本的定量化挖掘，對研究對象的本質特征和發展趨勢進行梳理和分析，以數據直觀地揭示出其中蘊含的結構和深層次內容，從而為事物后續的發展和規劃指明方向[11]。本研究采用內容分析法，基于政策工具視角對粵港澳大灣區中醫藥產業政策文本進行計量分析，探討當前粵港澳大灣區中醫藥產業政策工具的現狀，為粵港澳大灣區中醫藥產業的進一步發展和政策布局提供支持。

1 粵港澳大灣區中醫藥政策文本選擇及概述

本文所選取的粵港澳大灣區中醫藥產業政策文本檢索自中央政府及地方各級政府的公開資料，時間截至2020年4月。為保證政策文本選取的合理性和準確性，本文規定了如下規則對政策文本進行篩選和整理：（1）所提出的政策必須與粵港澳大灣區中醫藥產業密切相關。（2）中央政府發布的政策，發文單位應為國務院及其直屬機構;地方政府發布的政策，發文單位應為省級或市級政府及其直屬機構。（3）納入的政策文本類型主要是法律法規、綱要、規劃、方案、意見、公告等文件，其他文件（諸如講話、會議）均不計入[12]。根據以上規則，本文最終檢索出34份相關政策文件，其中中央政府層面9份、地方政府層面25份，具體見表1。

從表1中可以看出，我國從2008年開始在珠江三角洲地區發展粵港澳中醫藥產業，以后各年中央或地方政府均在不同層面上頒布政策以建設該地區中醫藥產業，直至2019年2月中央層面發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，其中提出“應在粵港澳大灣區積極發展中醫藥產業，打造高水平的中醫藥科技創新載體和平臺，實現中醫藥的標準化和國際化”;同年10月，《中共中央國務院關于促進中醫藥傳承創新發展的意見》中指出，“應推動中醫藥的國際交流和海外貿易，打造粵港澳大灣區中醫藥高地”。至此，中央政府層面為粵港澳大灣區的中醫藥產業發展奠定了基本發展方向和目標：注重科技創新，提高質量標準，實現中醫藥產業的標準化、現代化和國際化發展。

2 粵港澳大灣區中醫藥政策分析框架制定

政策是由一系列基本的政策工具單元組合而構建出來的。公共政策理論認為，在政策制定和執行過程中，應當充分考慮各項政策工具之間的關系，以保證形成政策合力，實現功能互補，發揮理想的政策效應[13]。因而，作為政策制定主體的政府應當統籌好各級、各項政策工具間的關系，使政策發揮出最大效力。

2.1 基本政策工具維度

本文基于政策工具的經典分類，按照Rothwell R和Zegveld W的思想[14]，將基本政策工具分為供給、需求和環境三類。供給型政策工具表現為政策對產業的直接推動作用，需求型政策工具表現為政府通過政策拉動或穩定產業需求，環境型政策工具表現為政策對產業環境的調整與改善[15]?；浉郯拇鬄硡^中醫藥產業政策工具的具體分類項目是由筆者仔細研讀上述收集到的34份政策文本內容后提取出來的，其中供給型政策工具包括硬件建設、質量建設、內部聯通和國際交流，需求型政策工具包括國際貿易、健康服務、外包服務和政府補貼，環境型政策工具包括目標規劃、準入規則、知識產權和融資支持。

2.2 中醫藥產業價值鏈維度

粵港澳大灣區中醫藥產業政策制定過程中，除了需要考慮基本政策工具的運用，還應當考慮中醫藥產業內在的活動特點?；浉郯拇鬄硡^中醫藥產業的發展目標是：實現中醫藥產業的標準化、現代化和國際化，據此本研究將其產業價值鏈劃分為平臺建設、科技創新、市場拓展和交流合作四類。

2.3 二維分析框架構建

通過對基本政策工具和產業價值鏈的維度梳理，本文最終構建了粵港澳大灣區中醫藥產業政策分析框架，如圖1所示。從圖1可以看到，基于基本政策工具維度，供給、需求、環境型政策工具作用于產業建設的全過程;基于產業價值鏈維度，平臺建設、科技創新、市場拓展和交流合作四個方面環環相扣且互不重疊，共同促進中醫藥產業健康有序的發展。

3 粵港澳大灣區中醫藥產業政策內容分析

3.1 政策文本內容的單元編碼

本文根據構建的分析框架中的具體分類條目，對檢索到的34份粵港澳中醫藥產業政策的相關條款進行分類。具體規則如下：中央政府政策的編碼是“1-政策編號-具體條款編號”，地方政府政策的編碼是“2-政策編號-具體條款編號”。在具體的編制過程中注意“不可細分”原則，要求能覆蓋政策文本所有內容，同時注意對于同一內容在同一政策文本中多次出現只能算1次，最終形成了粵港澳大灣區中醫藥產業政策文本內容的分析單元編碼表，如表2所示（因篇幅限制，本文未列出所有編碼，下同）。

3.2 X維度：基本政策工具維度分析

根據表2的編碼結果，對所搜集到的34份政策文本從基本政策工具角度分析，結果見表3。

由表3可以看出，34份粵港澳中醫藥產業政策綜合運用了供給型、需求型和環境型三種基本政策工具，實現了對產業的全方位設計與布局。但是也可以看到，三種政策工具在使用中存在著差異：供給型政策工具累計占58.10%，環境型政策工具累計占22.86%，需求型政策工具累計占19.05%。另外，在各基本政策工具內部具體政策工具的使用上也各有特色。

供給型政策工具中硬件建設占40.98%（25/61），其次是內部聯通和質量建設，分別占26.23%（16/61）和22.95%（14/61），而國際合作僅占9.84%（6/61）。由此可見，當前粵港澳大灣區中醫藥產業最為重視產業園、實驗室、產業基地、發展平臺等各種硬件設施建設，同時關注粵港澳三地中醫藥的研發、注冊、生產、檢驗等的交流合作和協同發展，以及中醫藥產品的國際標準制定和中藥的種植、研發、認證等技術的提升，而國際合作與交流尚有待加強。

需求型政策工具中包含健康服務[75.00%（18/24）]、國際貿易[16.67%（4/24）]、外包服務[4.17%（1/24）]和政府補貼[4.17%（1/24）]四項內容，可以看到國家現有政策主要是依靠中醫藥健康服務的提供來擴大產業需求、穩定市場，而對于諸如國際貿易、服務外包、政府補貼的政策工具運用分別只有4、1、1個政策文本提到，而傳統的諸如貿易管制、政府采購等需求型政策工具也均未提及，這為后續需求型政策工具的提供預留了空間。

環境型政策工具中包含目標規劃[40.00%（8/20）]、準入規則[25.00%（5/20）]、知識產權[30.00%（6/20）]和融資支持[5.00%（1/20）]四項內容，可以看到當前粵港澳大灣區中醫藥產業發展的規劃是要求大力發展中醫藥服務貿易，開拓國際市場，打造粵港澳大灣區中醫藥高地，但產業發展的市場環境仍待進一步的調整和優化。

3.3 Y維度：中醫藥產業價值鏈維度分析

在對基本政策工具維度分析的基礎上，引入產業價值鏈維度進行具體政策工具使用的頻數分析，結果如表4所示。

由表4可以看到，34份政策文本提供了包括平臺建設[36.19%（38/105）]、科技創新[19.05%（20/105）]、市場拓展[23.81%（25/105）]和交流合作[20.95%（22/105）]四項符合粵港澳大灣區中醫藥產業價值鏈的干預舉措?？梢缘弥斍罢甙l展的重點是平臺建設和市場拓展，后期應更加重視科技創新和交流合作，以發揮產業價值鏈的整合優勢作用。

3.4 國家和地方層面政策的二維分析

從表3、表4中可以看出，我國粵港澳大灣區中醫藥產業的國家和地方層面政策均綜合了供給、需求和環境型三類政策工具，同時也包含平臺建設、科技創新、市場拓展和交流合作四項產業價值鏈內容，但具體政策工具的分布和內容存在差異。

3.4.1 國家層面政策的二維分析 國家層面共有9份政策文本。供給、需求和環境型政策工具分別被提到14、4、8次，可以看到國家層面的政策大多關注要素供給和政策環境，而市場需求相對較少。供給型政策工具中硬件建設（5次）和內部聯通（6次）是關注重點，環境型政策工具中目標規劃（5次）是關注重點，表明國家層面政策對于粵港澳大灣區中醫藥產業發展的重點是依據國家對產業的目標規劃，建設產業的工作平臺和合作場所，并要求三地發揮各自優勢，互聯互通，協同發展。但也可以看出，目前國家層面對需求型政策工具關注較少，僅包括健康服務（2次）和國際貿易（2次）兩項內容。

中醫藥產業價值鏈中平臺建設、科技創新、市場拓展和交流合作的政策工具分別被提到12、2、5、7次，可以看到國家層面更多關注平臺建設和交流合作：一方面是產業的軟硬件規劃與建設，一方面是國內的協同發展與國外的交流合作。這使得產業的整體布局和發展方向更加清晰。下一步應逐漸加大市場拓展和科技創新的政策支持力度，實現產業的高質量和國際化發展。

3.4.2 地方層面政策的二維分析 地方層面共有25份政策文本。供給、需求和環境型政策工具分別被提到47、20、13次，可以看到地方層面最為關注供給型政策工具，這與國家層面相一致。供給型政策工具中最受關注的是硬件建設（20次），之后是質量建設（12次）和內部聯通（10次），這也與國家層面大體一致;需求型政策工具中更受關注的是健康服務（16次），其他政策工具關注較少，后期應當注意市場調節措施的多樣性和豐富性;環境型政策工具中更多關注的是知識產權（5次），之后是目標規劃（3次）與準入規則（3次），提示相對于國家層面，地方層面更多關注產業環境中的各具體問題，努力營造尊重知識產權和開放服務市場的產業發展環境。

中醫藥產業價值鏈中平臺建設、科技創新、市場拓展和交流合作的政策工具分別被提到26、18、21、15次，這與國家層面政策工具的分布存在很大不同。國家和地方層面都最為關注平臺建設，但地方層面還更為關注市場開拓和科技創新，而交流合作在地方層面政策中被提及的次數最少。這固然與前面兩項的措施增多有關，但也可以發現地方更注重內部聯通（10次），而忽視了國際交流（5次），因而后期應當注重與國際的交流合作和經驗借鑒，提高中醫藥產業的科技與監管水平。

4 討論

4.1 粵港澳大灣區中醫藥產業政策工具的結構特征

供給型政策工具占58.10%，需求型和環境型政策工具分別占22.86和19.05%，這可能是由于供給型政策工具是產業建設的基礎環節和直接推動力，而需求型和環境型政策工具是通過開拓服務市場和提供政策環境來促進產業逐步發展的。當前我國粵港澳大灣區中醫藥產業仍處于初步建設階段，因此會出現供給型政策工具偏多、其他兩類政策工具偏少的情況。供給型政策工具中較重視硬件建設，其次是內部聯通和質量建設，造成這種情況的原因，一是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》對中醫藥產業發展的要求是打造高水平科技創新載體和平臺，提升基礎研究水平;二是實現粵港澳大灣區中醫藥的協同高質量發展，需要加強三地中醫藥管理與科研的互聯互通、交流合作。需求型政策工具主要是通過健康服務（中醫藥的醫療、保健和旅游服務）開拓產業市場，這是因為中醫藥“治未病”和個性化診療的特色服務能夠滿足當前人群的多元化健康需求，提高人群生活質量。環境型政策工具中較多提及目標規劃來構成產業的宏觀環境，之后是知識產權和準入規則來打造產業的具體環境，但總的來看，環境型政策工具仍需進一步的增強與完善。

4.2 粵港澳大灣區中醫藥產業政策工具的效力特征

供給型政策工具中內部聯通和質量建設占比較高，回顧納入政策時發現其中大多只涉及此項內容或要求，無具體實施細則和方案，這些程式化、非具體化的政策內容影響了政策實施的可操作性。此外，國際交流的占比很低，使其對產業的管理、科研、監督提供參考意見的作用受到影響。需求型政策工具中主要使用健康服務開拓市場，較少使用國際貿易、服務外包和政府補貼等途徑，導致未能進一步拉大產業的市場開放程度。環境型政策工具已形成了一定的產業宏觀和具體環境，但仍需完善法律法規支撐和相關措施支持，以合力形成一個完備規范的產業框架。

4.3 粵港澳大灣區中醫藥產業政策工具的系統特征

從粵港澳大灣區中醫藥產業價值鏈維度的系統性來看，目前政策工具主要集中在平臺建設和市場拓展方面，這是產業的發展基礎和發展目標，可促進中醫藥的海內外貿易拓展。但也看到，目前尚未能實現中醫藥標準化、現代化和國際化的國家規劃，可能是由于忽略了產業的平臺建設和市場拓展需要依托于科技創新和國內外的交流合作。而四者是密切統一、不可分割的，只有協調四者的比例和發展重點，才能促進產業的進步。

在國家和地方層面的分析中，可以看到各價值維度的分布有所不同：國家層面更為關注交流合作，包含國內基礎設施互聯互通和國外研究交流借鑒，文本描述較為宏觀和概括;地方層面更為關注市場拓展和科技創新，市場拓展主要依托三地的醫療機構開展健康服務，科技創新是中醫藥國際化中的關鍵一環但面臨著很大的難題，文本描較為具體和細致。因此，在政策制定中應當注意國家的宏觀性和地方的具體化對政策工具分布造成的影響，并根據實際情況進行相應調整。

5 建議

5.1 優化供給型政策工具，提升政策的可操作性

首先，對于質量建設，國家應當為各種質量研究項目（中藥材種植、中藥檢測、中藥研發等）制定明確的發展方向和具體的建設方案并形成政策文本下發，各地方、各機構再根據方案制定詳細的實施細則和時間安排，穩步推進各質量建設項目的發展。其次，對于內部聯通，應當在遵循中國內地中醫藥管理、研發、注冊、認證標準的基礎上，結合三地的資源和各自特色，發揮“一國兩制”的制度優勢，提出創造性的發展路徑或方式。最后，還需加強國際合作，尤其是科技創新和標準體系方面，借鑒國際先進的管理理念與運作模式為我國粵港澳大灣區中醫藥發展提供參考，為我國中醫藥產品質量和療效的國際認可打下堅實基礎。

5.2 重視需求型和環境型政策工具，突出規范化和市場化的功能

應該加大需求型和環境型政策工具的比例，推動粵港澳大灣區中醫藥產業的進一步發展。對于產業市場的開拓，應持續改善健康服務：一是改變政府資金投入方向，從產業的營造者和直接提供者轉向產業的出資者、購買者和管理者，通過政府采購和服務外包等形式提升社會各資本對中醫藥產業的購買力和支付力，同時實現不同性質的服務體系間的協作和整合，促進產業快速升級[16];二是通過與國外中醫藥產業的合作研究和文化傳播，擴大國外貿易市場，現階段可依托“一帶一路”沿線國家以及與“葡語系國家”開展交流合作，通過增強中醫藥理念、中醫藥治病優勢的宣傳，逐步獲得國際認同。對于產業環境的規劃，應當制定粵港澳大灣區中醫藥產業發展相關的法律法規以及各項準入規則、實施細則、稅收優惠和金融支持等，形成有利、規范的中醫藥發展環境。

5.3 注重基本政策工具與產業價值鏈間的整合，實現產業的規劃目標

政策工具的使用只有服務于政策目標、政策環境時才是有效的政策工具，具體來說粵港澳大灣區中醫藥產業的政策工具應與其發展的系統性相匹配。首先，政策工具的選擇應當適應粵港澳大灣區中醫藥產業的整體目標，不但要重視產業的平臺建設和市場拓展，還需加大產業的交流合作和科技創新，實現中醫藥產業的良性循環發展。其次，政策工具的選擇需要建立在國家對粵港澳大灣區中醫藥發展規劃的基礎上，《中共中央國務院關于促進中醫藥傳承創新發展的意見》[17]中提出，“建設國際合作和出口基地，進行中醫藥的國際合作和國際標準制定，促進中醫藥的服務貿易和文化傳播，實現中醫藥的開放發展，打造粵港澳大灣區中醫藥高地”。因此，粵港澳大灣區中醫藥產業的政策制定必須在充分分析國家政策環境的基礎上，根據各地實際情況和實施難易程度，發揮好各產業價值鏈間的協同作用，實現粵港澳大灣區中醫藥產業的標準化、現代化、國際化。

6 結語

綜上所述，粵港澳大灣區中醫藥產業的供給、需求、環境型三類政策工具的內部結構和使用效力有待進一步完善，且中醫藥產業價值鏈作為一個完整的系統，應重視產業平臺建設、科技創新、市場拓展和交流合作的共同發展，同時需要注意國家宏觀性和地方具體化的性質對政策工具分布造成的影響。因此，接下來粵港澳大灣區中醫藥產業的發展應當注意優化供給型政策工具，提升政策的可操作性;重視需求型和環境型政策工具，突出規范化和市場化的功能;最后，還應當注重基本政策工具與產業價值鏈間的整合，實現產業的標準化、現代化和國際化的發展目標。

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（收稿日期：2020-02-20 修回日期：2020-05-18）

（編輯：劉明偉）