農村集體產權制度改革背景下集體所有權主體制度的機遇與展望

林廣會

摘要：農村集體產權制度改革背景下，集體所有權主體制度面臨集體成員集體與農村集體經濟組織是否具有同一性、股份合作制改革的目標資產是否與其他集體資產在歸屬上發生分裂、農村集體經濟組織代表行使集體所有權的法律機制應如何表達等現實困惑。從集體資產的承續關系看，農村集體經濟組織應為集體資產的所有者。農民集體應為實在的組織體，具有內部治理機制和意思能力，集體所有權主體理應定位為農村集體經濟組織。農村集體經濟組織在私法與公法制度的共同規范下，在可為與不可為之間維護著集體所有制的價值體系。集體經濟組織應對全部的集體資產享有所有權，章程記載的責任財產范圍應限于折股量化的財產范圍。明確集體經濟組織的集體所有權主體地位對傳統村落的未來發展具有導向意義。

關鍵詞：集體產權制度改革;農村集體經濟組織;集體所有權;集體所有制;特別法人

作者簡介：林廣會，煙臺大學法學院講師（煙臺 ?264005）

基金項目：國家社科基金重大項目 “農村集體產權制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.011

中共中央、國務院于2016年12月發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《集體產權改革意見》）指出：“農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求。”以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制為內容的農村基本經營制度，既是我國農業農村發展進程中的歷史選擇，也體現了生產力與生產關系的辯證統一。“統”與“分”的有效契合，是中國農業經營體制尤其是農業適度規模化經營可持續發展的關鍵點。1審視當下我國農業農村改革的各項舉措，如何進行“統”與“分”仍舊是改革頂層設計的宏觀主線和邏輯基礎。其中，“三權分置”政策力圖通過土地經營權流轉搞活農地產權制度，體現“分”的價值和功能;農村集體產權制度改革則通過以股份合作制改革為核心內容的體系化和聯動性舉措，體現“統”的價值和功能。在“分”的功能日益彰顯、“統”的功能顯著弱化的情況下，集體產權制度改革無疑將提振農村集體經濟發展的內生動力。按照改革部署，將力爭用五年左右的時間到2021年10月底前基本完成全部試點任務。屆時，全國農村將普遍建立以股份經濟合作社或經濟合作社為主要形式的集體經濟組織。這為進一步發展因主體虛位而深受詬病的集體所有權主體制度，提供了理論突破的新機遇。因此，以現實視角和歷史眼光對農村集體產權制度改革背景下的集體所有權主體制度進行再思考具有理論和現實意義。如何挖掘和把握這種意義，正是本文寫作的初衷。

一、農村集體產權制度改革背景下集體所有權主體制度的現實困惑

農村集體產權制度改革所謂“產權”大體包含兩方面含義：一是農民集體對于集體資產的所有權。對此，《集體產權改革意見》明確要求在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由鄉鎮、村和村民小組三級相應的農村集體經濟組織代表集體行使所有權。二是集體成員基于成員身份對集體資產所享有的股份權利。對此，《集體產權改革意見》明確指出，要“著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”。相應地，作為其組織載體的農村集體經濟組織，可稱為經濟合作社或股份經濟合作社。可見，一方面，《集體產權改革意見》基本承續了2007年《物權法》第59條和第60條對于集體財產歸屬和集體所有權行使機制的立法表述，維持了《物權法》所確立的集體所有權基本架構和行使機制，其細微差別僅在于《物權法》規定的集體所有權主體為“本集體成員集體”，而《集體產權改革意見》將其表述為“農村集體經濟組織成員集體”;另一方面，《集體產權改革意見》將集體經營性資產以股份或份額的形式予以量化的組織載體確定為經濟合作社或股份經濟合作社，這些載體就是農村集體經濟組織。以上政策表述雖未脫離立法表達的基本含義，但亦凸顯了集體所有權制度內在及外向的諸多困惑。這主要體現在以下三方面。

（一）集體成員集體與農村集體經濟組織是否具有同一性？

《物權法》與《集體產權改革意見》關于集體資產所有權主體的細微差異，并非屬于可以一筆帶過的表述問題。對于農民集體成員的表述，在不同的法律文件中并不相同。與《物權法》相異，新修訂的《農村土地承包法》有多達12處的“集體經濟組織成員”的使用，其中包括9處“本集體經濟組織成員”，而無一處表述為“集體成員”。而從《集體產權改革意見》的表述看，其應是完全采納了《物權法》所體現的對于集體所有權的制度內涵和權利構造。基于法律概念的內涵統一性，所謂“本集體成員”和“農村集體經濟組織成員”應該具有相同的內涵。不過，問題的關鍵并非在此，而在于承載成員歸屬的集體或者集體經濟組織是否具有同一性。如果它們具有同一性，那么成員集體（以下統稱農民集體）所享有的集體所有權何以需要集體經濟組織代表行使？如果它們不具同一性，那么，由相同成員組成的組織體在法律上何以并非同一組織？顯然，這些問題需要進一步厘清。

（二）股份合作制改革的目標資產是否與其他集體資產在歸屬上發生分裂？

《集體產權改革意見》一方面強調推進以經營性資產為目標資產的股份合作制改革，一方面指出應當構建以股份經濟合作社和經濟合作社為主要形式的農村集體經濟組織。在《民法總則》將農村集體經濟組織確定為特別法人的前提下，很顯然，圍繞集體經營性資產而展開的股份合作制改革，應當將集體經營性資產確權給股份經濟合作社或者經濟合作社，以此體現農村集體經濟組織的法人財產權。然而，這顯然將割裂集體所有權主體的整體一致性。如果認為經營性資產仍舊屬于集體所有，此時經營性資產將有兩個所有權主體，顯然這有悖于“一物一權”的物權法基本原則。1相反，如果我們認為經營性資產僅屬于集體經濟組織所有，那么，依《物權法》規定，應整體性屬于農民集體所有的集體資產，何以分屬于不同的權利主體？這不僅涉及集體經濟組織代行集體所有權的權利行使機制是否部分失效的問題，亦會引發集體所有制被解構的質疑。而且，在調研中我們注意到，有的農村在改革過程中，將集體所有的“四荒地”、坑塘、水面等資源型資產也納入股份合作制改革的范疇，而有的農村甚至通過建立土地股份合作社將全部土地資源納入改革范疇。由此引發的強烈疑問，即作為集體所有權主體的成員集體到底與集體經濟組織具有何種關系，在部分集體資產確權到集體經濟組織的情況下，所謂“代行關系”顯然無法承擔表達集體經濟組織與集體所有權之間凌亂關系的使命，且有畫蛇添足之嫌。

（三）集體經濟組織代表行使集體所有權的法律機制應如何表達？

《物權法》《集體產權改革意見》對于集體經濟組織與農民集體的關系皆表達為“代表行使”集體所有權的關系。因此，可以說，農村集體經濟組織享有行使集體所有權的代表權，其為農民集體的代表人。關于民法上的代表制度，法律主要圍繞法人的法定代表人制度展開，如《民法總則》第61條規定：“依照法律或者法人章程的規定，代表法人從事民事活動的負責人，為法人的法定代表人。法定代表人以法人名義從事的民事活動，其法律后果由法人承受。”那么，在集體經濟組織對農民集體的代表關系中，將會產生以下疑問：其一，集體經濟組織是否為農民集體的代表機關？無論理論或實踐中所體現的代表關系，代表人皆為組織體的組成部分，其依附于被代表人而存在。將集體經濟組織視為農民集體的代表機關，顯然不僅不符合實際，且在農村集體經濟組織已由立法確定為特別法人從而具有獨立民事主體地位的情況下，法理上再將其解釋為由相同成員組成的組織體的代表人，不僅邏輯上無法圓滿，亦會消解《民法總則》確定集體經濟組織具有法人資格的制度價值。其二，在代表關系中，代表人只能為自然人，否則代表人傳達意思表示的功能將無法完成。在集體產權制度改革的背景下，如以股份經濟合作社或者經濟合作社作為代表人，顯然其不能行使代表權，代表行為的發生尚需借助股份經濟合作社或經濟合作社的法定代表人來完成。這種代表權的移轉是否符合法理并有意義，需要檢討。其三，在典型的代表關系架構中，代表人并沒有獨立的意思表示，代表人的代表行為即為被代表人的行為。這主要源于被代表人因其組織體的特點而被擬制為法律主體，因此需借自然人之口進行意思表達，而代表人所表達之意思實為被代表人的內部機構通過決議行為而產生的意思，并非代表人的意思。而在集體經濟組織與農民集體的代表關系中，顯然其意思由集體經濟組織內部機構決議產生，并非是對農民集體所生意思的簡單傳達。《農村土地承包法》第19條、第28條、第52條皆規定依法需經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的事項。這些規定表明集體經濟組織代表農民集體所為之意思表示實際上由集體經濟組織自己產生。如此，將這種意思賦予農民集體，再由集體經濟組織代為表達，其意義何在？實際上，在法律構造上將其解釋為代理關系似乎更合乎法理。而且，假設集體經濟組織所產生的意思就是農民集體的意思，將兩類主體予以區分又有何意義？

對于集體所有權代行機制的法律表達，從形式上看，與物權法對國家所有權的表達方式一致。依據《物權法》第45條規定，我國國家所有權的行使實行由國務院代表行使的機制。國家所有權制度為各國所通行，其體制機制雖有差異，但國家作為國家財產之所有權主體原則上并無異議，如《法國民法典》第538條至541條、《德國民法典》第928條、《日本民法典》第239條等均涉及國家所有權問題。在國家的宏大治理體系中，相關行政機關本具對公有財產管理和處分的職能，相關政府機關應有代表國家行使所有權的社會性義務，1將其決策意志視為國家意志并無不可。對于國家所有權主體的規制模式，因國家僅在特定情形下充當民事主體，故立法上沒有必要將國家單獨確認為一類民事主體，現行法僅就特定情形的國家民事主體資格加以規定的模式是可取的。1故此，以行政機關代行國家所有權，不僅是現實的需要，其制度構成亦不會對私權體系和制度規則造成沖擊，而其本身亦構成民事制度之重要成分。反觀集體所有權的行使方式，是否應當按照國家所有權行使模式進行設計，是否必須保持社會主義公有制法權關系在法律表達形式上的一致性，則需要進行探討。實際上，國家相較于集體，其最大的不同在于其人口基數的龐大，國家意志客觀上無法直接通過公民意思的表達而形成，因此不得不采取行政機關的代行模式;而農民集體意志的形成經由一套內部治理體系并不存在客觀上的困難，由集體經濟組織代行似乎并不必要。

綜上所述，引致集體產權制度改革背景下諸多困惑的核心問題為：集體所有權代行模式下農民集體與農村集體經濟組織的關系應如何定位？換句話說，也就是集體所有權之主體是否為農村集體經濟組織。基于上述討論，如果將農村集體經濟組織確定為集體所有權之權利主體，因代行模式所引發的各種問題有望迎刃而解。不過，這并非是一個單純的邏輯解構與補正的問題，還應充分運用民法理論，在我國農村經營制度變遷的宏大視野中以歷史和發展眼光來審視和衡量。

二、農村經營制度變遷中集體所有權主體定位的歷史考察

（一）我國農業經營體制改革的基本脈絡及相應的集體資產權屬表現

新中國成立70年來，我國農業經營體制經歷了家庭經營到合作經營、合作經營到集體經營、集體經營到雙層經營三次重大轉變，以及正在經歷的雙層經營到多層經營的轉變。2在20世紀80年代確立了家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制之前，先后出現了互助組、初級合作社、高級合作社、人民公社等集體經濟形態。3互助組、初級合作社作為農業合作化的雛形，其利用分工協作機制在一定程度上體現了合作經營的某些特點，但該階段仍然保留了生產資料的私有制，本質上屬于私有制背景下的農民互助合作。41956 年頒布的《高級農業生產合作社示范章程》在全國范圍內推動了高級農業生產合作社的發展。高級社取消了土地報酬和按股分紅，完全實行按勞分配，實現了主要生產資料由社員私有轉變為無差別的集體所有，標志著集體經濟成為中國農業農村發展的主導。5其后的人民公社化運動實行高度集中的管理模式，把農村合作化運動推向高潮。人民公社實行“三級所有、隊為基礎”的組織結構以及“政社合一”的組織原則，公社、生產大隊、生產隊三級組織，原則上承續了高級農業生產合作社的土地所有者、農村集體經濟組織者、基層社會管理者多元角色，成為事實意義上的集體土地所有權主體。6這奠定了我國集體所有制形態的基本格局，亦為日后政治職能與經濟職能分開后，鄉鎮政府與鄉鎮集體經濟組織、村一級“政權組織”和村集體經濟、村內各種集體經濟組織等多種組織長期共存的復雜局面埋下伏筆。71983 年10月，隨著中共中央、國務院頒布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，人民公社體制迅速解體。隨后，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制為內容的農村基本經營制度在全國范圍內紛紛發展起來，國家農村工作的重心迅速轉向家庭聯產承包責任制的推進和實施，主要以“統”為特點的高度集中的農村經濟逐漸轉向以家庭經營為特點的“分”的格局。不過，在人民公社解體的過程中，政社分開的工作進行得并不徹底，人民公社、生產大隊、生產隊的行政和社會管理職能分別被鄉（鎮）政府、村民委員會和村民小組承繼，但相應層級的集體經濟組織卻并未普遍建立，以對后人民公社時期的經濟管理職能進行補位，原有集體經濟組織的職能主要由村民委員會和村民小組承擔。到集體產權制度改革前夕，全國仍舊約有 60%的村組沒有組建集體經濟組織，由村民委員會代行“三資”所有者職能。1此種情況下，因集體經濟組織的缺位，原歸屬于人民公社體制下的三級組織的集體所有權由誰繼受便成了問題。2

一般認為，在高級合作社和人民公社階段，集體資產的歸屬主體為高級合作社和人民公社三級所有下的各級組織。集體經濟組織的使用出現于初級社時期，1955年11月9日通過的《農業生產合作社示范章程》明確指出：“農業生產合作社是勞動農民的集體經濟組織。”直到農村人民公社改制之前，農村集體經濟組織一直起到闡釋農業生產合作社、人民公社、生產大隊、生產隊的社會主義性質的作用。在人民公社改制之后，農村集體經濟組織始轉變為實在的主體名稱。3因此，回溯至農村集體經濟的集體化階段，高級合作社和人民公社體制下的三級組織屬于現代語境下的“農村集體經濟組織”之范疇，當無疑義。因此，從集體資產傳承的角度看，農村集體所有制度就是我國20世紀50年代建立的農業生產合作社所有制度的“變化物”，4農村集體經濟組織即為集體土地及其他財產所有權的主體。5然而，對于集體資產歸屬主體的表述在20世紀80年代后期隨著人民公社的解體發生了變化。《民法通則》第74條規定：“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有”“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理”。這體現出之前無論在政策表述還是一般觀念上農村資產均由集體經濟組織所有的觀念向“集體所有”的轉向，從而打破了既有的所有權格局，亦引發了頗多質疑以及行政機關在政策表述上的無所適從。而且，這種立法表達依然被2007年《物權法》所繼受并予以強化，并對其后的政策表述起到決定性的作用。究其原因，以下兩方面的因素值得注意：其一，現實中的主體缺位產生了重要影響。人民公社解體后，新的集體經濟組織未能及時補位，在客觀上集體資產尚存而組織不健全的情況下，規定農村集體經濟組織為集體資產之所有權主體，不僅缺乏現實基礎，更存在無法發揮主體功能以有效保護和管理集體資產之隱憂。此時，將集體經濟組織與村民自治組織混同而不加以區分，成為鄉村治理的一種方式。61987年通過的《村民委員會組織法》第4條規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”顯然應由集體經濟組織承擔的職能在一定范圍內被賦予村民委員會履行。考慮到當時我國正廣泛推進聯產承包責任制，集體經濟組織“統”的功能迅速弱化的情況，在未建立集體經濟組織的村組由村民委員會和村民小組代行其職能的制度安排亦有其可理解之處。不過，基于村民委員會的基層群眾性自治組織的性質，則決不能將集體資產確權給村民委員會。可見，現實困境及其與之相應的制度安排無疑與當時和之后集體所有權主體缺位與錯位問題存在緊密關聯性。其二，“政社分離”不夠徹底。人民公社體制下的三級組織，原則上承續了高級農業生產合作社的土地所有者、農村集體經濟組織、基層社會管理者等多元角色。伴隨人民公社解體以及農村新型組織關系的重構，農村集體經濟組織應當回歸其發展集體經濟的職能定位。但此時鄉（鎮）政府以及村民委員會、村民小組等自治組織在全國范圍內建立起來，尤其是鄉（鎮）政府成為國家權力干預農村經濟社會生活的基層單位，1導致公權力并未從農村集體經濟發展中完全抽離。因此，為了維護集體所有制的社會主義公有制特征，以“集體”作為農村集體資產所有權歸屬主體，既可因應當時農村組織調整的現狀，又可打消立法者對于集體所有權主體的純粹經濟職能角色可能破壞集體所有制的顧慮。總體來看，“政社分離”的不徹底以及人民公社體制下的社隊思維的慣性作用，對“集體所有”的產生發揮了重要作用。

然而，集體所有權主體在立法上的明確界定，并沒有徹底改變社會各個層面對農村集體經濟組織主體地位的通常認識和使用習慣。因此，我們注意到在相當長的時期內，集體所有與集體經濟組織所有同時混用的情況并不少見。如中共中央、國務院《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（“2010年中央1號文件”）指出：“力爭用 3 年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”2014年《土地管理法實施條例》第26條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有。”此類表述也在某些地方性法規中有所體現，如《廣東省農村集體資產管理條例》《江蘇省農村集體資產管理條例》《浙江省農村集體資產管理條例》等。這反映出即使在行政管理機關層面，對于集體所有權主體的理解也并不統一。因此，在學理上對該問題進行厘析不僅是一個學術問題，更體現了現實需要。

（二）有關集體所有權性質的學說回顧和評析

集體所有權主體的明晰是塑造集體土地所有權制度的基點。2對于農民集體的模糊認識以及基于此設計的復雜代行關系不利于在法律上形成結構完整、邏輯清晰的集體所有權制度體系，也不利于集體所有權制度在農業農村改革進程中充分發揮其制度效應。因此，應當圍繞集體所有權性質的厘析對其主體進行準確界定，從而為集體所有制在未來的發展開辟空間。

1. ?學說回顧

20世紀80年以來隨著農村經濟體制改革的推進，特別是立法上對集體所有權有了明確的立法表達，學界圍繞對“集體”的解讀，提出了各種有關集體所有權性質的學說，主要包括：（1）共同共有說，認為集體所有權是一定社區范圍內的農民共同共有的所有權。3（2）總有說，認為成員集體所有在性質上類似于日耳曼法上的總有制度。4（3）特殊的共同所有說，認為集體所有制經濟反映在法權制度上，必然要求將生產資料的所有權確認為勞動者集體所有，也就是勞動者集體共同所有。5其不同于私人的按份共有和共同共有，而是集體公有制基礎上的成員集體共有。6（4）集體經濟組織單獨所有說，認為農村集體經濟組織法人是除國家以外能對土地享有所有權的唯一主體，7應當旗幟鮮明地將集體所有定性為集體經濟組織作為主體的單獨所有。8

2. ?理論評析

首先，在上述諸學說中，首先應當排除的是共同共有說。一方面，依法理，共同共有性質上屬于基于某種基礎關系而對標的財產不分份額地共同享有所有權的私人所有制范疇，共有人對共有權具有直接支配性，基于合意，共有人可以對共有物進行處分，共同共有人在共有的基礎喪失或者有重大理由需要分割時也可以請求分割共有物，這些特征與集體所有制下的集體所有權制度存在顯著差異和沖突。另一方面，共同共有說僅是對集體所有權權屬狀態的靜態審視，而實際上集體成員是變動不居的，共同共有說無法解釋成員變動對共同共有內部權利關系的影響及其引發的權利變動機制。

其次，日耳曼法上的總有制度所體現的雙重所有權結構與我國集體所有確實有很多相似性。在總有的權利結構中，使用收益權能歸成員而處分權能歸團體，屬于對所有權的“質”的分割，而集體所有權是一個未被分割的完整的整體，1與總有存在本質差異。總有作為一定歷史階段的產物，已然通過法人化等形式在歷史長河中消亡。我國農村的雙層經營體制靜態描述上與總有這種所有權形態具有某些相似性，但這種類比所獲得的疑似合理性結論對于我國集體所有制的發展并沒有實益。我們應當秉持揚棄的態度審視其制度形態和發展脈絡，而不應熱衷于尋求解釋而固化對集體所有制的認識。2

再次，對于共有的形態，無論我國還是域外立法，通常只有按份共有和共同共有兩種形態，除此之外，沒有其他的特殊共有形態。特殊的共同所有意在超脫按份共有和共同共有的制度藩籬，但并未提供體現其特殊性的具體的制度構成。實際上，僅為對集體所有的一種觀念性理解，無法實現對共有制度的理論更新。因此，持此論者亦認為，從法技術上講，將集體所有權主體所指的集體塑造為一個法人組織或非法人組織有賴于立法選擇，并主張成員集體應為以集體成員全體為主體的非法人團體組織。3本文認為，無論是法人所有還是非法人組織所有，其團體財產皆為其責任財產亦歸屬團體所有。在這些團體中，團體成員已實現了與團體財產的分離。因此，法人所有或非法人組織所有只能定位于民事主體單獨所有，并不具有共同共有的任何特征。這體現了特殊的共同共有說在解釋集體所有時既欲突破共有的制度構成，又陷入團體單獨所有的認識誤區，并非理論上解釋何為“集體”的恰當路徑。

最后，集體經濟組織單獨所有說依托集體財產的歷史傳承關系，將集體所有權歸屬于集體經濟組織既符合歷史事實，又可以通過明確于法有據的權利主體，解決集體所有權主體虛位的痼疾，還在一定程度上突破了對集體所有制的固有認識，具有一定的合理性。但在農村集體產權制度改革前較長的一段時期內，我國農村并未廣泛建立集體經濟組織，這就造成了集體所有權的應然歸屬與其主體實然缺位之間的矛盾。基于這種情況，在早期關于集體所有權的研究中，就有學者認為：“集體所有權是指一定的團體或社區在其成員平等、民主的基礎上形成集體共同意志，對其財產進行占有、使用、收益和處分的權利”，4從而對集體所有權主體的描述出現團體與社區并舉的情況。因此，在一定歷史條件下，特別是立法上未就集體經濟組織的法律地位予以明確的情況下，集體經濟組織單獨所有說未能取得學說上的優勢地位并最終體現在有關集體資產歸屬的立法規制上。隨著《民法總則》規定農村集體經濟組織具有特別法人地位，尤其是隨著集體產權制度改革的深入推進，應當將農民集體逐步改造成合作經濟組織法人，并納入特別法人的范疇加以規制。5

（三）集體所有權主體的應然定位

對于集體所有權性質的眾說紛紜，其主要原因在于對《民法通則》和《物權法》規定的“集體所有”之“集體”的不同理解。共同共有說、總有說和特殊的共同共有說為將目光更多地集中于集體所有的實質，而忽略了所謂“集體”在法律制度上應當具有的組織形式。在此種思維模式下，認為集體所有權應采取農村社區全體成員不分份額大小、不可分割地共同對集體所有的生產資料享有所有權1的觀念，就似乎更契合集體所有制的內涵，但無力解釋如果對集體進行法人化，2集體資產何以由共同所有等形態轉變為組織體單獨所有。故而，對于集體所有權主體的探究，應當聚焦于對“集體”的認識。“集體”并非內涵清晰的民事主體概念，在民事主體的類型中并沒有“集體”這種主體，對其使用具有宣誓集體所有制的政治意味。因此，必須通過探尋集體所具有的本質屬性，繼而明確其實在的存在形態。本文認為，集體并非集體成員的簡單聚合。在私有制時代，傳統的鄉村共同體并不具私法意義，表明地緣、親緣關系并非集體的本質要求。集體的形成，首先必須基于其成員的共同目標，如保護財產、發展經濟、分配利益等，在特定成員放棄集體共同目標的意愿之時，其有退出集體的權利。其次，集體必須具備自己的意思形成機制，集體成員的個人意志經由特定意思表達渠道，最終形成集體共同意志。現代法上的法人治理所包含的內部治理結構及其運行機制，為這種意思形成機制的典型體現。可見，集體的意思形成機制將個人意志和集體意志、個人利益和集體利益緊密關聯起來，體現了集體所應當具備的本質特征。因此，集體不應是觀念上的個體集合，而應為實在的組織體。有學者指出，“所謂成員集體所有，是指全體成員構成的、形成了組織體的集體作為所有權的主體，成員大會或者成員代表大會是該所有權主體的意思機關和權力機關，成員享有共益權和自益權”。3這種觀點把握了集體的關鍵要素，具有合理性。在民事法律關系中，民事主體作為要素之一，其核心特征即在于具有意思能力，自然人、法人、非法人組織概莫如此。沒有意思能力，民事主體就不能為法律行為，因而不能參與民事法律關系。有學者認為，農民集體是區別于農村集體經濟組織的集體土地所有權的唯一主體，4應是忽略了集體所應該具有的組織實在性。概言之，民事制度中不存在無意思能力的主體，任何脫離集體的實在性，對集體所有權性質的解讀，都不利于明晰所有權的制度構成。因此，我們探尋集體所有權的主體實質，就是要賦予集體具備意思能力的實在的組織形式。

既然集體應體現為一種實在的組織體，那么，在我國應將集體定位于哪種組織體？本文認為，作為集體所有權主體的“集體”在理論上應當是農村集體經濟組織。從歷史的角度看，農村集體經濟組織不僅扮演著集體資產所有者的角色，而且其本身就是以發展集體經濟為目標的具有較完善的內部治理機制的實在組織體，將其確定為集體所有權主體不存在現實及邏輯上的問題。實際上這種判斷，也將徹底解決集體所有權代行機制于法律表達上的困難。否則，如果我們認為所謂集體所有權主體之“集體”并非農村集體經濟組織，那么必然分別存在集體和集體經濟組織的兩套意思形成機制。顯然，這既不符合實際，也不能解釋代行機制的必要性，將引發荒唐的制度設計失誤，在現實中并不可能發生。反之，如果我們不承認集體為具有意思能力的組織體，而視之為體現集體所有制內涵的具有象征意義的抽象主體，則將與現代民事制度的發展背道而馳，必然產生既不利于權利行使，也不利于權利保護的消極影響，實不足取。

那么，如果將集體所有權界定為集體經濟組織對集體資產所享有的所有權，由集體經濟組織單獨享有所有權是否否定了集體所有制？本文認為，堅持農村集體經濟組織的集體所有權主體地位并不違背集體所有制，恰恰反映了集體所有制的內涵和優勢。根據馬克思主義政治經濟學的基本原理，集體所有權是建立在生產資料集體所有制基礎之上的。集體所有制作為經濟范疇，屬于社會物質關系，決定著集體所有權的內容;而集體所有權作為上層建筑，則是特定歷史時期的集體所有制關系的法律表現。1改革開放以前，堅持集體所有制，就是強調勞動者作為生產資料所有者與生產資料的直接結合，把所有制與所有制的實現方式高度統一;改革開放后，經過反思傳統的所有制理論，我們認識到所有制的實現就是在生產活動中對所有者經濟利益的實現，所有制與所有制實現方式是可以區分的，同一所有制的實現方式可以多樣化。2《集體產權改革意見》開宗明義即指出，出臺該意見的目的在于“為探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制”。這體現了集體所有制不是固化不變的，而是具有自我革新品質的有機體。可見，集體所有制與集體所有權并非同一概念，集體所有權作為集體所有制的法權形式應當反映集體所有制的內在要求，并能促進集體所有制的發展和完善。集體經濟組織作為農民集體的組織形式，雖然意味著集體資產由集體經濟組織單獨所有，但這并不意味著集體資產的私有化。此時，集體資產的管理與處分實際上依賴于集體經濟組織內部以決議行為為核心的集體意志形成機制，這種意思形成機制實際上也體現著集體經濟組織法律人格的形成。可見，名義上，集體經濟組織有自己的獨立人格和利益追求，但這種獨立人格的形成離不開集體成員的意思表達，其利益追求也代表著全體成員的利益愿景。一言以蔽之，集體成員利益的實現依賴于集體經濟組織利益的實現。故此，由農村集體經濟組織對集體資產享有所有權，是集體所有制在法律制度中的必然體現。

不過，應當注意的是，集體所有制對其決定的法權關系有內在的要求。這種要求體現在：一是集體經濟組織的經營行為應以為集體成員謀利益為根本;二是應當保護集體資產不受侵害，從而能夠持續為集體成員提供基本生存保障。因此，雖然集體所有權為一項民事權利，但這種權利的行使并不是不受制約的。集體所有制的實現，一方面應當堅持集體所有權的私權屬性，尊重集體經濟組織的所有權主體和市場主體地位;另一方面也應當運用多種部門法手段，特別是通過法律的強制性規定對主體的行為進行適當制約，如集體土地不得買賣、不得改變承包地用途等，以維護集體成員的共同利益，從而體現社會主義公有制的優越性。可見，集體所有制的實現應綜合運用部門法工具予以維護，其法權關系不僅僅只體現為集體所有權關系這種私法關系，也包括行政法律關系等公法關系。原則上，對于集體資產不能做的由公法調整，對于集體資產可以做的由私法調整。總之，集體所有權制度作為民事制度的重要成分，應當堅持其私權屬性。相應地，其主體也應當是民法規范體系下適格的主體類型。集體經濟組織正是在私法與公法制度的共同規范下，在可為與不可為之間維護著集體所有制的價值體系。

綜上所述，自應然角度，集體所有權的主體應當確定為農村集體經濟組織。對于集體所有權的行使方式，沒有必要依照國家所有權的規范路線，設計違反所有權主體實質構成且有導致主體虛位之虞的集體經濟組織代行機制。在對《物權法》所規定的“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的條款進行理解時，我們本應將重心放在對“集體成員”的解讀上，而不是對“集體”的各種揣測。當我們認識到集體成員對于集體的組成意義時，不僅可以明晰集體應為實在的組織體，更有望開啟該條款對于集體成員權研究的重要意義和廣闊前景。在集體產權制度改革之前，村民委員會實際上發揮著集體經濟組織的功能，但囿于其群眾基層自治組織的法律定位，理論上不可能將其歸入集體所有權的主體范疇。這是集體所有權主體研究不得不面對的現實困難，實際上也加劇了厘清集體所有權主體的難度。目前，隨著集體產權制度改革的深入推進，我國農村廣泛建立股份經濟合作社和經濟合作社，有關集體所有權主體的界定難題顯然面臨著實現破解的歷史機遇。

三、鄉村振興戰略實施中集體所有權主體制度及其效應的未來展望

在城鄉融合發展的大環境下，農村集體經濟組織法律地位的明確，有助于強化其市場主體地位，加速城鄉要素交換和配置。《集體產權改革意見》對于集體經營性資產的股份合作制改革具有階段性特點，圍繞鄉村振興戰略目標的實現，運用法治工具、秉持開放思維探究集體所有權的構成要素，對于完善我國農業農村改革的宏觀架構以及傳統村落的未來方向亦深具制度價值和導向意義。

（一）農村集體經濟組織的資產范圍及未來立法走向

《民法總則》第99條明確了農村集體經濟組織的法人地位。鑒于《物權法》第60條已對集體所有權代行機制做出規定，這可能在一定程度削弱了該條所蘊含的重要制度價值。作為法人，顯然應當擁有自己的獨立財產，這是其法人人格的應有之義。不過，農村集體經濟組織法人究竟擁有哪些財產，這些財產來源于哪里，《民法總則》沒有給出答案，而是規定“法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的，依照其規定”，這為將來制定《農村集體經濟組織法》留下了制度空間。顯然，農村集體經濟組織法人不可能是一個空殼，立法上也不可能認可集體資產由農民集體所有，而其所有權的行使卻由另一個在所有權承繼關系上與之息息相關的空殼法人代為行使。這再一次說明，由農村集體經濟組織享有集體資產的所有權可以消弭制度上的各種沖突，具有現實和邏輯上的合理性，將來立法應當對此做出回應。《集體產權改革意見》實際上向此邁進了一大步，指出要“著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”。依改革意見，現階段應只將集體經營性資產確權于股份經濟合作社和經濟合作社。對此，有學者表示贊同，認為農村集體經濟組織對經營性集體資產享有所有權，但又認為對非經營性集體資產其只享有委托代理意義上的運行管護職責，也不享有包括土地所有權等法律限制流轉的集體資產所有權。1其緣由在于將集體經濟組織當作集體土地所有權主體并進行法人化改造后，集體土地所有權將成為集體法人的責任財產，面臨對外承擔責任的可能，與《憲法》禁止土地轉讓的規定相沖突。2

在集體產權制度改革背景下，如果僅確定集體經營性資產等部分資產歸屬于集體經濟組織，顯然將導致集體資產分屬于不同的主體，從而導致集體所有權分裂，理論上難以解釋。根據《物權法》第59條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”可見，立法上亦明確集體資產只能有一個所有權主體。因此，對于集體資產所有權歸屬的問題，應當抓住集體產權制度改革提供的歷史機遇，順理成章地明確由股份經濟合作社或者經濟合作社享有集體全部資產的所有權。至于土地等集體經營性資產和集體公益性資產有可能成為責任財產的擔憂，本文認為，基于法人制度的實質并借由合理的制度設計，這種擔憂并不必要。依民法基本理論，任何民事主體皆須對自己債務承擔責任，此為民事責任制度之通義。某一團體因符合法定條件并依法定程序設立方能被法律賦予法人人格，繼而具備獨立承擔民事責任的能力。《民法總則》將《民法通則》規定的“能夠獨立承擔民事責任”的法人成立要件刪除，糾正了《民法通則》在法人責任能力認識上“倒果為因”的邏輯錯誤，3有其積極意義。不過，《民法總則》第60條規定“法人以其全部財產獨立承擔民事責任”，則欠缺足夠考慮。放眼域外，在德國、日本等域外典型民事立法中，均未有關于責任財產范圍的類似規定。究其實質，在于法人人格的取得來源于法律授權，責任財產的范圍對法人成立并不構成實質影響，亦無本質上的關聯。《民法總則》第60條規定是否得當，頗有檢討的必要。因此，對于股份經濟合作社或經濟合作社等農村集體經濟組織而言，即使將土地等禁止轉讓的財產納入其所有權范圍，亦不意味著其必然為責任財產。在制度安排上，一方面，未來制定的《農村集體經濟組織法》應對禁止土地等資產轉讓的上位法規定進行強調和細化，將相應資產進行隔離保護，設置轉讓資產的法律底線。與此相應，本文主張，應當建立農村集體經濟組織經營性資本制度，資本價值由折股量化的資產評估確定，章程記載的責任財產范圍，應限于折股量化的資產范圍。因為集體經濟組織只能對折股量化的資產進行經營收益，量化范圍之外的資產以靜態保護為目標，并不涉及與第三人的交易關系，故不應納入責任財產范圍。對于有的村組將“四荒地”、集體經營性建設用地等適于集體統一經營的資源性資產亦納入折股量化范圍的情形，在發生法律責任時，除土地不得轉讓外，應當允許以土地經營權等形式的土地使用權益償還債務。對于股份經濟合作社或經濟合作社章程的制定，未來的《農村集體經濟組織法》應做好章程的主要內容、登記程序、法律效力等條款的設計，各地農業農村行政管理機關亦應對章程制定負指導和審查之責。總體來看，農村集體經濟組織對全部集體資產享有所有權，其中以家庭承包方式分散經營的土地以及公益性資產等性質上不宜納入折股量化范圍的資產，以靜態保護為目標，不屬于責任財產;以集體經營性資產、“四荒地”、集體經營性建設用地等適宜進行經營收益的資產，可以納入折股量化的范圍，并同時確認其為責任財產。

（二）農村集體經濟組織法律地位的確立對傳統村落未來發展的導向意義

隨著工業化和城鎮化的快速推進，農村老齡化、空心化的問題逐漸顯現出來。目前，集體產權制度改革以股權的靜態管理為基本原則。《集體產權改革意見》意見指出：“現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。”這種產權約束機制具有封閉性的特點，從長遠看將有礙機體組織換血導致活力不足，并不利于城鄉要素交換和融合發展。因此，有人擔憂隨著人口的大量外流和自然消亡，集體所有權有演化成一種私人所有權的可能，集體所有權所意蘊的“集體”利益將不復存在，這種極限可能必然會對集體土地所有權的存續提出挑戰。1對此，應當將集體土地所有權進行國有化塑造，從而形成一元化的土地所有權狀態。2本文認為，該觀點以假想傳統村落的衰敗趨勢為基礎，忽略了政策的開放性和動態調整對農村社會和經濟結構變遷的宏觀效應，缺乏現實基礎支撐，故對其結論不予贊同。《集體產權改革意見》指出，要“組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”“逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度”。中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》強調，要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”“堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動城鄉要素自由流動、平等交換”。可見，我國農業農村改革的頂層設計思路總體上呈現開放性，未來集體經濟的發展方向應是從封閉走向開放，從固化走向流動。3因此，從長遠來看，隨著體制機制弊端的破除，城鄉要素交換將成為常態，農村集體經濟組織通過其成員股權流轉可以實現組織換血，迸發新的生命力。在這一過程中，無論集體成員如何變化，集體經濟組織作為組織載體將保持同一性，依然對集體資產享有所有權，發揮著經營管護集體資產的作用，并作為市場的重要一極參與經濟發展。可見，傳統村落不僅不會衰敗，而且能夠實現永續發展，城鄉融合亦將呈現樂觀前景。這既是政策所求、現實所需，也是大勢所趨，并再一次證明，將農村集體經濟組織作為集體所有權主體，不僅具有理論和現實上的合理性，而且對于探索集體所有制的有效實現形式具有重要的導向意義。

在集體產權制度改革過程中，雖然整體上集體經濟組織內部構成呈現一定的開放性，但在股權流轉的過程中，易出現內部人控制的問題。對此，應當保持清醒的頭腦，要充分重視章程的作用，通過在章程中規定成員股權比例上限以及配套完善的內部治理機制，對集體經濟組織實現有效治理。另外，隨著農村社會結構和經濟結構的變遷，村民與集體經濟組織成員將顯著分化，應當根據實際情況逐步實現村民委員會和農村集體經濟組織的職能分離，改變“一套班子，兩塊牌子”的狀況，還原集體經濟組織為經濟組織的實質。

結 ?語

在集體產權制度改革背景下，隨著農村股份經濟合作社和經濟合作社的普遍建立，為結束集體所有權主體爭議提供了機遇。由農村集體經濟組織享有集體資產的所有權，可以有效破解集體所有權主體虛位的問題，亦可以充分發揮集體經濟組織的經濟職能，增強農村基本經營制度中“統”的功能發揮，解決經營體制中統分失衡的問題，促進集體經濟持續發展。作為集體資產的所有權主體，農村集體經濟組織承載著鄉村振興的重要使命，通過有效治理，可以有效增強在市場經濟中的博弈能力和自主力量;1可以參辦、領辦農民專業合作社，糾正合作社發展中少數人控制的不良趨向;可以向其他市場主體投資，參與其他所有制形式;可以為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務。在時代變遷中，依靠農村集體產權制度改革的體制機制力量和集體經濟的載體作用，傳統村落必將在城鄉融合的大潮中展現新的生機和活力。

Abstract：In the context of the reform of the rural collective property rights system， the subject system of collective ownership is faced with realistic confusion as to whether the collective members are identical to the rural collective economic organizations， whether the target assets of the shareholding cooperation system reform are split from other collective assets in terms of attribution， and how the legal mechanism for the representatives of rural collective economic organizations to exercise collective ownership should be expressed. In term of the succession of collective assets， the rural collective economic organization shall be the owner of the collective assets. Peasant collectives should be solid organizations with internal governance mechanisms and mental capacity， and the subjects of collective ownership should be positioned as rural collective economic organizations. Rural collective economic organizations maintain the value system of collective ownership system between what can and cannot be done， under the common norms of private and public law systems. The collective economic organization shall have ownership of the entire collective assets， and the scope of the property for which liability is recorded in the charter shall be limited to the scope of the property quantified by commutation. The clarification of the subject status of collective ownership in collective economic organizations is of guiding significance for the future development of traditional villages.

Key words： reform of the collective property rights system， rural collective economic organization， collective ownership， collective ownership system， special legal persons