探析農村學前教育管理體制的現實困境與出路

陳艷榮

摘 要：文章首先介紹了現階段農村學前教育管理體制現實困境，主要包括四個方面：政府職責定位不清、各級政府之間職責不明確、政府各個部門之間職責劃分不明確、督導評估機制不完善，然后分析了制約農村學前教育發展的主要因素，主要包括兩個方面：教育觀念落后、教育經費投入有限，最后探討了合理配置各級政府的職責、構建農村學前教育協同治理模式、設置系統化、分區域的管理機制。通過以上幾個方面的分析和探討，希望能夠為以后的研究工作提供一些參考。

關鍵詞：農村;學前教育;管理體制;現實困境

農村學前教育的發展和普及與我國整體發展水平以及最廣大人口的基本素質有著非常密切的聯系，并且還會對農村基礎教育的質量產生直接的影響，同時對我國綜合國力的提升以及經濟社會發展戰略的充分實現也有著非常重要的影響。目前，政府在學前教育戰略規劃中已經將農村學前教育作為優先選擇，在整個教育事業的戰略規劃中，農村學前教育也已經被劃為重點領域。很長一段時間以來，政府職責不明確、管理機構缺失以及權責配置不合理等，對農村學前教育事業的健康發展造成了嚴重了阻礙。要想使這些問題得到有效地解決，就必須積極改革現有的管理體制，只有這樣才能夠使農村學前教育走出當前的困境，獲得進一步的發展。

一、現階段農村學前教育管理體制現實困境

（一）政府職責定位不清

由于以往的計劃經濟體制，政府大多通過行政手段去管理學前教育活動。雖然我國逐步轉型到社會主義市場經濟，但是卻沒有明確規定政府在學前教育管理中的具體職責，加之我國廣大農村地區經濟發展水平較低，大多并不十分重視學前教育，從而導致廣大農村地區在建設學前教育管理體制過程中弱化了政府的作用，由于沒有明確政府的具體職責，導致政府定位不清，進而難以將其主導作用充分發揮出來。

（二）各級政府之間職責不明確

我國學前教育管理在很長一段時間內實行的是一種分級管理體制，并且整體上由地方負責。但是，由于沒有明確劃分和定位各級政府之間的責任，從而導致在實際管理過程中存在很多問題，其中權利過于集中與互相推諉扯皮這兩個問題最為突出，這對學前教育發展過程中政府主導作用的發揮產生了極大的影響。與此同時，在學前教育管理制度的建設方面，不同地區之間存在著一定的差異，特別是經濟發達地區和經濟落后地區之間的差異性明顯，但是政府在執行自身管理職責的過程中卻對這種客觀存在的差異沒有給予足夠的重視，將一套管理制度應在不同的地區，導致難以針對性地管理各種問題，進而使農村學前教育發展過程中積累的問題越來越多。

（三）政府各個部門之間職責劃分不明確

在建設學前教育管理體制的過程中，政府各個部門之間必須通力合作，加強溝通和協調，只有這樣才能夠將良好的制度環境構建起來。但是，就目前的實際情況來看，由于沒有明確地劃分各個政府部門之間的工作職責，同時，也缺乏相應的責任判定標準，從而難以有效地監管管理活動的開展，進而導致學前教育在農村地區的發展過程中出現一種比較混亂的狀態。

（四）督導評估機制不完善

政府在貫徹落實普及責任以及提高普及質量的過程中，督導評估是非常重要的途徑。在政府教育部門召開的全國學前教育工作電視電話會議上，有關領導強調要將督促檢查制度合理完善的構建起來，在考核各級政府以及相關部門工作實績的過程中，要著重檢查以下幾個方面的內容：一是否貫徹落實相關政策;二是采取的具體措施是否具有針對性，是否取得良好的效果;三是入園難問題是否得到有效地緩解。不過，就目前的實際情況來看，現行的督導評估機制還有以下兩個方面的問題急需解決：一是相關的督導機構缺乏獨立性，通常情況下都屬于教育部門管制。在現實工作中，督導機構往往作為地區教育行政機構的一部分而存在或者督導機構雖然表面上直接隸屬于政府，但實際上大部分職務都由教育部門人員兼任;二是在實際工作中重視督學，但是忽視督政。很多地方政府對督導評估工作認識不充分、不準確，認為督導評估工作只需要由教育主管部門監督指導托幼機構即可，比較重視監督托兒機構的教學質量、衛生保健以及標準化建設等，但是往往不重視監管財政投入、政策制定等方面的工作，從而導致督導評估的效力大幅降低，與此同時也導致領導和管理問題無法從根本上得到解決。另外，由于整個督導評估工作缺乏多元指標和過程性，因此很難對農村學前教育的責任履行情況進行全方位和動態化的監督評估。

二、制約農村學前教育發展的主要因素

（一）教育觀念落后

現階段，農村學前教育發展最大的制約因素就是落后的教育觀念，特別是在以下三個方面表現得最為明顯：一是很多地方政府不能正確地認知學前教育，特別是一些政府領導覺得學前教育不在義務教育范圍內，因此不予重視，更不愿將過多的精力和資金投入到學前教育建設工作中，一些地方甚至直接放棄管理學前教育，從而導致農村學前教育由于缺乏政府的有力扶持而停滯不前;二是農村家長缺乏較強的教育意識。很多農村地區的家長對幼兒身心健康發展過程中學前教育所發揮的重要作用認識不足，另外一些經濟并不寬裕的家庭從經濟方面考慮往往不愿將幼兒送到學前教育機構中;三是農村學前教育缺乏科學合理的指導思想。在應試教育的長時間影響下，很多家長最重視的是孩子能不能在幼兒園中學習到足夠的知識，從而在小學階段的學習中占據優勢，因此很多家長在選擇幼兒園的過程中，對于各個幼兒園的綜合教育水平并不重視，而只是考慮在哪個幼兒園能夠讓孩子學習到更多的知識。而幼兒園從幼兒父母的實際需求以及自身的利益出發，經常在日常教學活動中進行不符合幼兒年齡的所謂的“正規教學”，這也使得幼兒教育小學化傾向越來越嚴重，這對幼兒品格和智力的健康發展產生了嚴重的不良影響。

（二）教育經費投入有限

在我國基礎教育體系中學前教育占有非常重要的地位，一方面，會對幼兒的身心健康發展產生影響，另一方面，還能夠有效推動國家教育體系的健全和完善以及和諧社會的發展和完善。但是，就目前的實際情況來看，國家財政以及地方財政并沒有投入足夠的資金扶持學前教育的發展，特別是經濟發展水平較低的廣大農村地區，甚至難以充分保障基本的教學設施和教學設備，更難以進行師資力量建設，導致農村地區學教育的發展受到了嚴重的阻礙，也間接導致農村地區更加缺乏教育資源。

三、農村學前教育管理體制的發展出路分析

（一）合理配置各級政府的職責

近些年來，隨著我國開始實施分稅制財政管理體制，在很大程度上影響了農村學前教育發展的資金和經費，很多地方政府無力向學前教育機構撥付足夠的資金，從而導致農村學前教育的發展缺乏有效的保障。針對這種情況，為了更加合理完善地建設農村學前教育管理體制，政府必須嚴格按照事權與財權相一致的原則，明確劃分各級政府部門應該承擔的公共職責，從而使政府相關部門的付出能夠收到與之相匹配的收益，這就是受益原則和效益原則。另外，在這種受益原則下各級政府所承擔的管理職責與事物必須與其收益和級別相一致，而效益原則具體來說就是指在對某一級政府所需要的承擔的職責進行確定的過程中要以所投入的成本效益和事物的覆蓋范圍加以確定。在建設農村學前教育管理體制的過程中，首先，要明確劃分市縣各級政府的事權，將各級政府的職責權限厘清，同時中央政府應該將自身統籌協調的領導作用充分發揮出來，并在此基礎上使基層政府的職責進一步強化;其次，中央政府要投入足夠的資金對基層政府的公共服務給予充分的支持，同時還要對成本和效益之間的比例加以確定，并根據當地的實際情況，合理配置政府的職責。

（二）構建農村學前教育協同治理模式

傳統學前教育管理體制在執行過程中存在很多問題，如部門之間利益匹配不一致、管理機制不協調等，這些問題對管理體制改革進程產生了嚴重影響，同時也對農村學前教育的進一步發展產生了嚴重的阻礙。針對這種情況，要想順利有效地執行學前教育制度，就必須對之前缺乏協調的管理方式進行改革，將部門之間的協同治理模式構建起來，從而使政府各部門之間的縱向管理和橫向管理之間的協調性進一步加強。構建協同治理模式的基礎和前提是各級政府之間能夠進行有效的溝通和協調，再加上學前教育管理制度的約束，就能夠將相應的協調機制和管理機制構建起來，從而將農村學前教育的公共服務地位充分地體現出來，并將各個政府部門之間垂直執法的有序性充分地發揮出來，進而將條塊分割管理機制的弊端有效消除。

（三）設置系統化、分區域的管理機制

在政府的管理體系中，城鎮和農村地區存在著比較明顯的差異性，因此，在建設農村學前教育管理體制的過程中，政府部門一定要對農村地區經濟社會的發展現狀進行充分考慮，并在此基礎上將與之相適應的管理制度構建起來，從而使農村學前教育的發展需求得到充分的滿足。雖然我國近些年來強調進行轉型發展，但是在經濟社會的發展過程中政府依然發揮著非常重要的主導作用，是公共服務供給的主要承擔者，因此對于政府的保障作用一定要給予足夠的重視。另外，我國廣大農村地區與城鎮相比，經濟發展水平較低，因此在對基層政府的保障責任進行確定的過程中，要對地方和基層政府的自主性加以考慮，最大程度地拓展其服務空間，從而使政府的工作效率得到有效提高。另外，學前教育的公益性特征比較明顯，因此為了使學前教育管理體制的建設需求得到充分的滿足，就必須將系統化、分區域的管理體制構建起來，從而使學前教育體制更加的合理完善。

總而言之，隨著我國教育改革的不斷深化，各級政府部門也要對現行學前教育管理體制中存在的問題予以重視，并在此基礎上，依據因地制宜、實事求是的原則將廣大農村地區的教育事業發展的戰略規劃合理、完善、詳細地制定出來，對農村學前教育事業發展過程中政府部門的職責范圍以及所處的地位進行明確的規定，從而將各級政府的作用充分的發揮出來，使農村學前教育的健康可持續發展得到充分的保障。

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