自主船國際海事立法進展及中國的應對

張 鐸

一、引言

自動控制技術、人工智能以及互聯網技術的發展有力地推動了船舶的智能化并使船舶向自主化發展。技術的進步進一步推動了技術規范及國際海事法律體系的變革。2015年4月，英國等向國際海事組織（IMO）海上安全委員會（MSC）第95屆會議提交了標題為“IMO規范性框架及其對海上自主系統的應用”的信息文件（MSC 95/INF.20）。2017年2月，在該信息文件的基礎上，英國聯合其他8個國家向MSC 98提交了設立“自主船應用的立法范圍界定”議題的提案（MSC 98/20/2）并獲得通過。其后MSC開展了針對自主船應用的立法范圍界定工作，目前已經完成。IMO其他委員會參照MSC的實踐，先后開展了對其管轄的相關文書（即公約、議定書和規則等）的立法范圍界定工作。

二、自主船應用帶來的歷史機遇

1.對現有國際海事公約的影響

從船舶的技術性能和操作要求上看，船舶的發展可分為三代：第一代是帆船；第二代是機動船，包括由外燃機和內燃機驅動的船舶；第三代是自主船，即可在無人介入的情況下自動或自主航行的船舶。第二代與第一代的不同源于驅動方式的發展，第三代與前兩代的不同源于控制方式的發展。船舶之間的代差不是截然分開的，例如在第一代和第二代之間存在機帆并用的跨代船舶，在第二和第三代之間則存在不同自主等級的跨代船舶。

第二代機動船的廣泛應用催生了現行的國際海事公約。這些海事公約是基于有人駕駛這一控制方式而制定的。涉及人為操作的規定以及針對在船操作人員的規定不能直接適用于第三代的自主船。為了適用于自主船的應用，現行的國際海事法規需要進行全面梳理，以便在適用第二代船舶的同時，還能適用于未來的自主船。

2.歷史機遇

歷史上，國際海事公約的制定和重大修正往往是由重大海上事故推動的。這種推動也往往僅影響到某個特定領域的海事公約。但自主船的應用將導致國際海事法規的整體梳理和修正，這一影響是整體性和全面性的。從MSC已完成的立法范圍界定成果來看，《SOLAS公約》《STCW公約》和《避碰規則公約》等重要安全公約均需要進行重大修正，這對中國這樣一個在國際海事立法方面的“后發”國家而言，是一個難得的可以積極參與并大有作為的重大歷史機遇。

三、IMO“立法范圍界定”工作的進展

在IMO下設的5個委員會中，MSC、法律委員會（LEG）和便利委員會（FAL）已初步完成了其各自主管文書的立法范圍界定工作。海洋環境保護委員會（MEPC）主管《MARPOL公約》和《壓載水公約》等防污技術規范類公約，FAL僅主管《便利運輸公約》。因此，相比于MSC和LEG，MEPC和FAL所主管文書公約所需修正的范圍有限，影響較小。IMO技術合作委員會（TC）不主管海事公約，因此不參與立法范圍界定工作。

1.MSC的立法范圍界定工作

在MSC設立“自主船應用的立法范圍界定”議題之后，MSC 100通過了“立法范圍界定框架”，將立法范圍界定分為兩步。第一步的工作是，就MSC主管的強制性IMO文書，在“條（regulation或rule）”的層級上分析其對每一個自主等級的適用情況，識別出其是否影響自主船的操作以及可能影響的程度。第二步的工作是對第一步中識別出的不適用于自主船操作的問題進行分析，以確定和選擇最適合的處理方式，即在“解釋”“修正”和/或“制定新文書”等方式中選擇一種。MSC立法范圍界定于2020年年初結束，在MSC 102上進行審議。

MSC主管14個涉及安全和保安的強制性IMO文書。鑒于《SOLAS公約》的繁雜性，《SOLAS公約》每一章連同其他13個文書作為二十多個獨立項目，由成員國自愿申請牽頭進行立法范圍界定，具體見表1（有幾個項目未被認領梳理）。

表1 MSC主管的文書及牽頭國

2.LEG的立法范圍界定工作

2019年3月召開的IMO法律委員會第106屆會議（LEG 106）啟動了立法范圍界定工作，對其主管的23個IMO文書進行立法范圍界定。目前此項工作已經完成。LEG主管的需要梳理的IMO文書及志愿牽頭國見表2（部分文書未被認領）。

表2 LEG主管的文書及牽頭國

續表

四、成員國參加立法范圍界定情況分析

MSC主管的多個重要安全公約起源于英國，由英國主導，如《SOLAS公約》《避碰規則公約》《載重線公約》。英國還是其他安全公約及LEG主管的非技術規范類海事公約的主要推動者。因此，英國是現行國際海事公約體系的最大貢獻國和主導國。基于此，英國在國際海事組織及國際航運界具有很大的影響力和話語權。然而，在MSC和LEG兩委員會立法范圍界定中，共有17個志愿國牽頭37個項目的梳理工作，但其中沒有出現英國的名字。

盡管這些牽頭國僅在立法范圍界定工作階段起引領和協調作用，并不表示未來必然主導所牽頭梳理的IMO文書，但這些國家志愿牽頭梳理IMO文書的積極態度將大致反映出未來修正IMO文書的引領和主導趨勢。由此可以看出，在此次由自主船應用所推動的IMO海事法規全面修正之后，IMO成員國在國際海事法規領域影響力和話語權的地位將發生重大變化，其中英國的影響力將明顯減弱。

中國、日本和韓國三個東亞國家在MSC共牽頭8個梳理項目，占MSC全部21個梳理項目的38.1%；在LEG共牽頭6個梳理項目，占LEG全部16個梳理項目的37.5%。在該兩個委員會中，中日韓三國合計牽頭梳理的項目均超過了總數的三分之一。

在中日韓三國中，中國在兩委員會中各牽頭一個項目，韓國僅在LEG中牽頭兩個；日本則在MSC中牽頭7個，在LEG中牽頭3個。數量上，中國與韓國相當，但明顯弱于日本。

以上僅是數量上的對比，未考慮各個不同梳理項目在重要性方面的權重。但以上數量上的統計和對比可反映出，在國際海事法規領域，以英國為主的歐洲國家的主導權將相對減弱，東亞國家的主導權將顯著提升，其中日本的競爭意識最為強烈。

五、我國參與國際海事立法的不足

在此次自主船應用所推動的IMO文書立法范圍界定工作中，與日本相比，我國存在明顯的劣勢。如果這一趨勢持續下去，日本將是此次IMO海事法規洗牌的最大受益者，并將在影響力和話語權方面對中國形成明顯的優勢。在目前階段，我國未能更積極參與的原因主要在以下幾個方面。

1.對海洋軟實力重視不夠

長期以來，農耕文明在我國占據主導，民族海洋意識淡薄。同時，重視看得見、摸得著的硬技術，忽視看不見、摸不著的軟技術。以上兩方面的原因使得我國對海事立法領域的軟實力缺乏強烈的競爭意識。

目前，我國成立了多個以“自主船/智能船”為主題的研究機構，在相關硬技術領域取得了一定的成果。但從我國參與IMO海上安全委員會的立法范圍界定工作來看，我國在自主船“軟技術”領域沒有取得相稱的成果，顯示出對自主船“軟技術”方面未給予同等的重視。

2.在國際海事法律領域缺少戰略性研究

自主船的應用，如同兩個世紀以前汽船的應用一樣，是航海技術領域革命性的事件，導致以船舶為中心的諸多領域將被重塑，基于技術操作規范的IMO公約和規則首當其沖。因此，自主船的應用將帶來系統性的戰略機遇，這也是我國打破西方主導國際海事規則體系的絕佳時機。

在國際海事法律體系研究領域，我國還缺乏足夠數量的既精通航海技術又熟悉IMO工作機制和議事規則的復合型專家，沒有從技術的進步對國際海事法律體系的重塑這一戰略高度來全面審視自主船應用對國際海事法律體系的影響，對當前出現的稍縱即逝的歷史機遇缺少敏銳的認知和把握。

3.缺少組織

目前我國參加了MSC和LEG兩個委員會的立法范圍界定工作，取得了一定成效。但我國參加的方式主要是國內單位自愿申請參加，沒有在業內進行宣貫和動員，因此參與范圍有限。例如，我國在海員數量、航海院校數量等方面在世界上均名列前茅，但我國的航海院校沒有參與《STCW公約》的立法范圍界定，與我國的海員大國地位很不相稱。

六、對我國參與國際海事立法的建議

1.認識參與和主導國際海事立法的戰略意義

黨的十八大提出建設海洋強國的戰略目標，黨的十九大報告進一步提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的戰略部署。海洋強國的建設依賴于我國在以海洋為中心的諸多領域中實力的提升，包括“硬實力”和“軟實力”的共同提升，其中我國在國際海事立法中的影響力是海洋強國“軟實力”不可或缺的重要組成部分。

2015年召開的黨的十八屆五中全會提出“提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權，構建廣泛的利益共同體”。制度性話語權是一個國家在國際組織運行、國際規則制定、國際道義維護、國際秩序組織方面的引導力和影響力。制度性話語權是一個國家在國際事務中的軟實力，不限于國際經濟事務，也適用于國際海事事務。例如，2019年12月28日召開的2020年全國海事工作會議上提出，“以全球視野推動合作共贏，不斷提升國際海事制度性話語權，在全球海事治理中貢獻‘中國智慧’”。

可以看出，積極參與國際海事立法，提升我國在國際海事立法中的影響力，是推進實施海洋強國戰略和提升我國海事制度性話語權的重要內容。

2.重視自主船應用帶來的重大歷史機遇

如前所述，自主船的應用將導致現行國際海事法律體系的全面“洗牌”，這對中國這樣一個在國際海事立法領域的“后發”國家而言，是一個難得的可以大有作為的重大歷史機遇。目前，主要的IMO文書已經完成了立法范圍界定等梳理工作，很快會進入具體修正階段，留給我們積極參與的時間窗口逐漸縮小。因此，對當前的歷史機遇應當倍加重視和珍惜。

3.加強組織，形成合力

我國航海界人才濟濟，在國際海事立法中已取得積極的成果。但要在此次國際海事法規梳理和修正中取得更大的成效，需要加強組織，密切協作，充分利用現有人才資源。除政府部門組織外，擁有人才資源的機構也可以整合本機構的資源積極參與。例如，在此次IMO文書的立法范圍界定中，大連海事大學的多位專家積極參與，發揮了積極和關鍵的作用。但是，這些專家人數不多，其輻射引領作用沒有充分發揮。大連海事大學擁有豐富的人才資源，如能精心組織校內外專家共同參與，形成團隊，專家之間協作攻關，發揮各自的專長，可在此次海事立法修正中取得更大的成果。

七、結束語

英國前首相溫斯頓·丘吉爾曾說，“你回望歷史越遠，你展望未來就越遠”。回望兩個世紀之前汽船的應用對航運及海事法律體系的促進和影響，就可以預見自主船的應用將導致現行國際海事法律體系的全面“洗牌”，這為我國不斷提升國際海事制度性話語權、在全球海事治理中貢獻“中國智慧”提供了寶貴的歷史機遇。錯失這樣一個歷史機遇將是我國推進實施海洋強國戰略過程中的重大缺憾。因此，中國航海界應當抓住機遇，在這場國際競爭中有所作為，為我國建設海洋強國做出貢獻。