新型城鎮化進程下生態文明與韌性城市協同建設研究

韓庚君

摘要：生態文明和韌性城市是中國新型城鎮化建設的兩大驅動力。二者的協調建設將成為新時期中國城市化建設的關鍵戰略步驟，在發展過程中將韌性城市和生態文明相結合，對提高城市的生態韌性，進行生態文明協同創新具有重要的實踐意義。六年來，北京、天津、河北三地在協調發展中攜手共進，共圖共建，積極探索生態文明與韌性城市協調建設的機制和路徑。但實踐中仍存在一些問題，如社會資本水平低、全民參與程度低、生態文明與韌性城市建設缺乏協調機制、生態文明與韌性城市建設規劃缺乏協調等，因此要進一步加強規劃協調、制度協調、目標協調和路徑協調規劃。

關鍵詞：京津冀;生態文明;韌性城市

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.005

京津冀城市群的人口密度較大、信息化發展水平較高、城市子系統復雜。作為各種資源要素集合，城市群承載著人們的主要生活，也不可避免的會面對很多突如其來的疫情等重大公共衛生事件，將韌性城市建設作為未來城市群發展的重要目標，有利于保護人民群眾的生命財產免受威脅?！绊g性城市”是指一個城市或城市群在應對和防治外部危險災害時能夠解決危機，同時人們的正常生活、城市的運轉可以正常進行的能力。換句話說，當遇到重大危機時，該城市或城市群有充分的保障和應對措施迅速解決困難，接受沖擊，并迅速恢復，與此同時還能夠不影響城市其他功能的不被中斷且正常運行，并進行及時響應和改善，以更好地應對不可預測的災害風險。韌性城市的建設是城市群生態系統建設的核心理念。建設基于生態文明理念的韌性城市，是滿足人民需求的重要措施。習近平總書記提出“要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立‘全周期管理意識，努力探索超大城市現代化治理新路子”，為生態文明與韌性城市的融合發展指明了方向。本文以京津冀城市群為研究對象，探討增強城市群發展韌性，推進生態文明發展，提升城市應對重大事件的能力。

1生態文明與韌性城市協同建設的內在邏輯

近年來，城鎮化進程加快，諸多城市問題相繼顯現出來，由于極端天氣、自然災害、瘟疫等突發事件持續不斷的出現，越來越多的城市開始重視韌性城市建設。放眼世界，美國、英國、日本、西班牙等國的大城市在其長期城市規劃中提出了新的發展理念，以增強城市復原力。此次新冠肺炎疫情的多地相繼爆發并在全球傳播開來，給城市韌性規劃敲響了警鐘，引發新的思考。黨的十九屆四中全會提出“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。2021年作為“十四五”規劃的元年，城市韌性如何建設對于開展“十四五”時期各項工作具有重大意義。

（1）韌性城市的重點在于恢復力和適應力的建設提升。傳統研究中對于城市的發展界定為一個自然的歷史過程，城市的建設和發展由于異質性的資源稟賦，如基礎設施、公共服務能力和城市治理能力不同，建設規劃也不盡相同。由于近些年來氣候變化、地震等自然災害的頻繁發生，尤其是2020年爆發的新冠肺炎疫情社會危機，嚴重影響到人們正常的生活和生產，全球大部分國家和地區的經濟活動也遭受到了前所未有的巨大打擊。因此，增強城市抵御能力，推進規劃韌性城市的建設已成為許多城市近期和未來的發展規劃。比如說，在疫情的影響下，紐約、巴黎、羅馬，悉尼和東京等國際大都市都在其空間規劃中加入了韌性城市的發展戰略。韌性城市已經成為這些國家大都市發展規劃的重要組成部分。如OneNYC 2050： New York City's Strategic Plan、Sustainable Sydney 2030 - City of Sydney、Community Resilience Planning Guide for Buildings and Infrastructure Systems都明確列出很多關于韌性城市發展的內容。

（2）與傳統城市防治災害不一樣，韌性城市的系統不僅包括工程領域，還涉及到社會科學、政治經濟等廣泛領域的內容。融入生態文明，從被動抗災到主動防御，將社會上分離的各類元素聚集起來，使所有利益相關者參與進來，發揮協同聯動的功能，組織人們學習防災抗災知識，將原有的僅緊靠單純的防控部門擴展到全民共同防災，引導人們從被動學習到智慧學習，熟練掌握防災知識，建立防災抗災耦合系統，構建城市可持續發展框架。世界銀行專家指出，建設一個100多萬人口的韌性城市，可以將城市發展的紅利提高2.5至3倍，以同樣的投資和全方位的智慧管理，促進可持續發展目標實現4倍左右。

（3）以城市韌性建設作為基本切入點，在智慧城市建設如火如荼的大趨勢下，針對基礎設施系統以及社會、經濟等城市功能系統的耦合關系進行深入研究，借鑒國外韌性城市建設經驗，可得出重點研究內容包括Robustness，Adaptive，Resourcefulness，Redundancy，Robustness，Diversity等方面。具體來講，可劃分為“城市群——城市——社區——建筑群落”的層級系統，將韌性列為城市發展的長期規劃中，為居民提供暢通、便捷、舒適的高水平、高質量服務。

2新型城鎮化進程中生態文明與韌性城市協同建設存在的問題

六年來，北京、天津、河北三地在生態建設和減災防災方面取得了一定的成績。2017年9月《北京城市總體規劃2016-2035》發布，明確提出，打破行政區域限制，加強城市減災防災能力，提高城市韌性。同年城市規劃年會召開，主題為城市如何韌性，來自國內外的專家學者就當前我國城市韌性的建設基本情況、現狀和面對的困難和解決方法進行了討論。隨后，2018年3月中華人民共和國應急管理部設立，標志著我國對于城市韌性建設的重視和生態文明建設的迫切要求。2019年3月，天津市人民政府辦公廳印發《天津市提高自然災害防治能力三年行動計劃（2019—2021年）》，提出全面提高自然災害防治能力，最大程度保障人民群眾生命財產安全。2021年建成與現代化大都市相適應的自然災害防治體系，增強人民群眾防災減災意識。無論是長三角經濟帶還是粵港澳大灣區建設，都離不開城市韌性這個主題。雖然目前取得了一定的成果，這些成果源于京津冀、長三角和粵港澳各地協調發展的規劃、設計和政策安排，但仍存在很多亟需解決的問題。

（1）城市發展，韌性為先，而對韌性城市理解的不全面則會影響城市群協同發展的整體規劃，大部分人們認為，韌性的建設，重點在于防災和減災方面，但他們沒有認識到，包括城市群綠色發展、可持續健康發展，人們生活水平的提升，人們生活的高效、交通是否便捷，日常飲食的有機健康，城市生態環境的良好，醫療衛生設施、教育資源的豐富發展，都是城市韌性建設的重要內容。即要綜合考量何為韌性，基礎設施建設韌性、經濟發展韌性、社會組織韌性以及政府制定政策的韌性方面，通過這四個維度的建設舉措，推進城市韌性的健康發展。

（2）目前國內關于韌性城市的研究和實踐探索尚處于萌芽階段，作為復雜系統性工程，在實際推進層面，尚未形成將生態文明和韌性城市結合的管理機制，需要從政策制度、美好社區、公共空間、文化觀念等多個方面借助科技進行實證分析，進行系統構建。京津冀城市群的韌性構建，一是需要完善三地交界地區的交通設施，加強區域的內部聯系。二要堅持低碳發展的指導理念，如新能源的開發利用，降低社會能源消耗，實施低碳排放。三是為了應對未來的突發災害，要重視城市社區韌性建設，彌補原有社區管理的短板，比如說在此次新冠肺炎疫情中，城市社區對疫情防控作用相當重要，完善的社會治理模式對疫情防控效果明顯，而失敗的管理模式將會增加疫情嚴重的程度。

（3）城市韌性評價指標體系尚未構建。利用大數據構建城市模型，和云計算、物聯網、AI技術為支撐提升風險監控、指揮和處置水平有待提高。市民對城市韌性的認識、對災害的防災意識，應對技能和能力以及災后心理應激能力恢復能力都應有相應的措施進行管理和宣傳。韌性城市的發展受到市民信息化水平不足的制約，不僅需要基礎設施建設的保障，還需要動員全社會力量的參與。然而，與此同時，公眾健康、城市規劃建設、應急治理以及可持續發展也影響了生態文明和韌性城市的建設。

3新型城鎮化進程中生態文明與韌性城市協同建設的思考

推進城市高質量內涵式發展，必須進一步加快韌性城市與生態文明的協調建設，補短板，強弱項，增強城市發展韌性，建設高質量城市群。

（1）宏觀方面，借鑒國際城市韌性建設經驗，探索韌性城市研究框架。政府頂層設計對建設生態文明和韌性城市具有指導性作用，將“韌性城市”建設納入“十四五”規劃體系。在創造生態文明和韌性城市的過程中，美國洛克菲勒基金會基于大量實證研究提出韌性城市的研究框架包括技術及策略（Technical & strategy）、健康及醫療（Health & medical treatment）、經濟及社會（Economy & society）、組織及環境（Organization & environment）四個維度組成，細化為12個目標、58個績效指標及176個二級指標。荷蘭在2008年就批準了鹿特丹氣候保護（Rotterdam Climate Proo）計劃，致力于到2025年對氣候變化影響具有充分的恢復力，建成世界最安全的港口，提升城市應對洪水等自然災害的能力。倫敦應對氣候變化在2011年發布《風險管理和韌性提升規劃》，制定具有靈活性、有效性的規劃方案。綜上，在規劃中需要制定有效的自然資源和生態環境保護政策，提升城市自然資產及生態環境應對外部自然災害的能力。

（2）中觀方面，除應對自然災害，一定程度的社會變化、政治形式變化等所引起的困擾也是韌性城市構建中需要極為重視的方面。生態文明與韌性城市的協同建設是一項系統的創新工程，關系到經濟轉型升級、社會管理創新和人民生活質量的提高。為人民服務，方便人民，造福人民。我們應該在不同階段、不同層次、不同方面響應社會對韌性城市的需求。把人民群眾最迫切需要的公共安全和服務作為韌性城市建設的核心和重點。在經濟韌性、基礎設施韌性、生態韌性、制度韌性和服務韌性領域構建具備系統性恢復能力和適應能力的城市群。健全供應鏈——產業鏈彈性機制，避免陷入黑天鵝式風險，建立出臺各種應急預案，確保大型公共服務場館的應急功能。同時在醫療、教育、就業、食物等基本公共服務體系中建立有效機制，增強人民的城市歸屬感，充分利用AI技術讓城市快速應急能力提升。注重提升凝聚力與城市認同感，鼓勵相關利益者有序參與城市發展和治理。

（3）微觀方面，社區是城市的重要單元格，“城市應對災害的能力不僅取決于重大基礎設施，一定程度上也與社區的組織方式密切相關。”韌性城市強調社區一定要具備處理社會變化、政治變動和環境變化所引起困擾的能力，即智慧化社區建設。此次疫情的發生考驗了城市精細治理的能力，在生態文明基礎上，應將綠色治理和智慧治理納入城市發展的治理體系中，形成社區—院落—樓棟治理鏈，提高社區的感知風險、監測防控防線機制，建設韌性社區，發揮社會組織的主體作用，健全承受、韌性、恢復、適應四個階段的作用機制，構建城市韌性的安全屏障。社區韌性建設應依據當地環境的特征以及政治經濟社會的具體情況，了解城市弱點，優化基礎公共設施，提高城市宜居性。如舊金山南部韌性城市建設，悉尼千禧公園，昆士蘭黃金海岸2031城市規劃，都是社區韌性建設的典型案例。要充分認識到韌性社區的重要性，為新型城鎮化進程中的城市公共安全和可持續發展構筑系統防線。

參考文獻

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