祁連山國家公園制度建設(shè)的探討

王逸晨 楊曉晨

摘要：長期以來，我國奉行以環(huán)境換經(jīng)濟的發(fā)展誤區(qū)，這種發(fā)展模式從客觀層面上導致了全國大部分地區(qū)環(huán)境惡化。十九大以來，中央確立起“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，因為祁連山特殊的地理環(huán)境，祁連山國家公園的構(gòu)建也提上日程。從目前來看，祁連山國家公園的制度建設(shè)是我們必須面對的問題。本文從國家公園具體建設(shè)的角度出發(fā)，討論國家公園的實質(zhì)意義，分析祁連山國家公園建設(shè)在近年來遇到的種種問題，通過比照國內(nèi)外國家公園制度的發(fā)展經(jīng)驗，提出祁連山國家公園具體制度建設(shè)的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：祁連山國家公園;實踐問題;國內(nèi)外制度比較;制度構(gòu)想

中圖分類號：F27文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.022

0引言

祁連山，地處青海省東北部和甘肅省西部交界，存在著多條“西北-東南”走向的平行山脈和寬谷，連綿不斷，巍巍壯觀。 就其地理價值而言，祁連山成功地阻止了騰格里、巴丹吉林、庫姆塔格這三個沙漠的南侵，防止來自沙漠干熱風暴直撲有素有“中華水塔”之稱的三江源，有效地保障了長江、黃河和瀾滄江的水源補給，是我國西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)地，歷來被譽為“草原之門戶，西北之屏風”。

近百年來，隨著人類活動的日益頻繁，祁連山的生態(tài)系統(tǒng)正著巨大的挑戰(zhàn)。特殊歷史因素、牧民無節(jié)制的放牧，這些都嚴重破壞了祁連山的草場，造成了生態(tài)環(huán)境的急劇惡化。但幸運的是，有關(guān)政府部門早已意識到祁連山環(huán)境破壞帶來的危害性和嚴重性。2015年，中共中央、國務院頒布《生態(tài)文明體制改革總體方案》。2017年，中央全面發(fā)展深化教育改革小組通過了《祁連山國家公園管理體制試點方案》。目前國家公園的具體建設(shè)項目正在有序展開中。

本文的研究思路主要為：首先，需要結(jié)合實踐，明晰國家公園這一概念。其次，針對祁連山國家公園的具體建設(shè)方面出現(xiàn)的種種問題進行分析。最后，結(jié)合國內(nèi)外國家公園建設(shè)的優(yōu)秀經(jīng)驗，提出相應的建議。

1國家公園理論的提出和實踐

國家公園的理念和體制源于美國，最早由美國藝術(shù)家喬治·卡特林提出。現(xiàn)階段人們普遍將國家公園定義為：“國家為了保護自己一個或者多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學研究和環(huán)境育提供場所，而劃定的需要作為一種特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域。”通過設(shè)立國家公園，可以幫助我們從宏觀層面上完成三個目標：一是做到保護自然資源不受破壞;二是便于對自然環(huán)境開展考察和研究;三是實現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

歷經(jīng)百余年的發(fā)展和變革，國家公園體制逐漸在世界范圍內(nèi)的200多個政體、經(jīng)濟相差的國家與地區(qū)建立起來。從保護的實際效果來看，國家公園體制在保護人類自然資源領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，是目前公認的、較為成功的就地保護的管理模式。

我國自1996年開始探索國家公園的建設(shè)路徑，并于2007年在云南省率先開展試點項目。而進一步的開展和落實則歸功于十八屆三中全會。在此次會議上，我們正式提出了建設(shè)國家公園體系的構(gòu)想。此后的2015年，發(fā)改委同中央編辦等13個部門共同印發(fā)了《建設(shè)國家公園體制試點方案》，并在同年5月提出在9個省份展開試點工作。接著我們又在2017年頒布了《建立國家公園體制總體方案》。自此，我國國家公園體制建設(shè)進入實體性推進階段。作為我國第一批設(shè)立的十個國家公園體制試點之一，祁連山國家公園承擔著為全國生態(tài)文明制度建設(shè)積攢經(jīng)驗、為日后其他國家公園建設(shè)提供模板、樹立典范的責任。加強對祁連山自然資源的科學保護、合理利用、有效管理，既可以加強我國現(xiàn)有自然保護區(qū)域的系統(tǒng)性整合，又能夠進一步提高保護效率，更好的兼顧保護與開發(fā)，最終實現(xiàn)人與自然和諧共生、和睦共處。

2祁連山國家公園建設(shè)過程中出現(xiàn)的主要問題

2.1土地權(quán)屬不明確，仍然存在“一地兩證”的老問題

由于過去各部門缺少整體層面的配合和統(tǒng)一的劃分標準，當?shù)亓謽I(yè)部門和農(nóng)牧部門在各自進行森林面積和草原面積的劃定時，錯誤地將一塊土地同時頒發(fā)了林權(quán)證書和草原證書，造成了所謂的“一地兩證”的交叉重疊現(xiàn)象。這種現(xiàn)象實際上給生態(tài)環(huán)境的保護造成了較大的阻礙。一方面，在為保護祁連山進行數(shù)據(jù)搜集時，由于“一地兩證”的現(xiàn)象，很大程度上會造成統(tǒng)計面積重疊的狀況，致使統(tǒng)計的地類面積數(shù)據(jù)存在紕漏，與現(xiàn)實不符;另一方面，在涉及到當?shù)啬撩襁w出保護地時，“一地兩證”的現(xiàn)象很有可能會讓某些人領(lǐng)取到雙份的遷出補償，客觀上對補償?shù)墓叫院彤數(shù)刎斦闹С龆加幸欢ǖ挠绊憽?/p>

2.2保護觀念過于傳統(tǒng)，各部門缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)的配合

傳統(tǒng)的保護觀念只是將環(huán)境簡單粗暴地進行拆分與分配，例如林地劃歸林業(yè)部門管理，草原劃歸農(nóng)牧部門管理，水域劃歸水利部門管理等。長期以來，各部門只在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行事，缺少整體層面的溝通與協(xié)作，即使存在管理上的沖突和矛盾，也會“心照不宣”地避開。但現(xiàn)實是，生態(tài)環(huán)境并不是我們現(xiàn)象中的互相孤立的，單個的生態(tài)因素可能會對整體的環(huán)境造成巨大影響，可謂“牽一發(fā)而動全身”。因此，在保護環(huán)境時應當適當摒棄過去的“各自為政”觀念，長效的跨部門協(xié)調(diào)機制成了必要。

3國內(nèi)外國家公園的發(fā)展現(xiàn)狀

3.1國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

對于我國而言，國家公園制度體系正處于蓬勃建設(shè)當中。從理論的角度來說，國家公園是實現(xiàn)具有國家代表性自然和文化資源保護與利用的有效模式。其主要價值主要著力于兩個方面：一方面是在環(huán)境利益方面，注重自然系統(tǒng)的完整性和原真性保護;另一方面在社會公共利益方面，國家公園堅持全面普及，重點提升生態(tài)系統(tǒng)服務，自然環(huán)境開展教育，為公眾提供生態(tài)系統(tǒng)進行服務功能，開展自然資源環(huán)境教育。在長期的自然保護區(qū)制度的建設(shè)中，我們已經(jīng)逐步積累了經(jīng)驗，能夠通過科學技術(shù)的手段制定土地分類標準，實現(xiàn)地類差異處理，能夠做到因地制宜，建立起有效的環(huán)境規(guī)劃制度。與此同時，我國的環(huán)境管理水平也逐步上升，長期以來形成了諸如“黃山模式”等一系列的先進管理經(jīng)驗，極大的豐富了我國的國家公園理論內(nèi)容。

3.2國外發(fā)展現(xiàn)狀——以為日本為例

較之我國，日本更早建立起了國家公園制度。日本的國家文化公園可以分為以下兩類，分別是國立公園和國定公園。國立公園由環(huán)境大臣指定、環(huán)境省直接管理，而國定公園由環(huán)境大臣認定，交由都道縣府管理。日本按照旅游使用等級、風光秀麗等級、生態(tài)系統(tǒng)完整性等級、經(jīng)濟開發(fā)對自然資源的影響程度等指標將所有國家公園的土地劃分為普通區(qū)域和特別區(qū)域，在特別區(qū)域又細劃出不同等級的保護區(qū)。特別區(qū)域受到嚴格保護，栽植行為都要經(jīng)過嚴格審批，其他區(qū)域要求較低，允許修建不影響生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施。其國家公園由國家環(huán)境省主導管理，地方政府和其他非政府組織共同監(jiān)督與管理，管理資金主要來源于國家撥款和地方籌款，禁止國家公園的一切經(jīng)濟創(chuàng)收，但是一些世界文化遺產(chǎn)和歷史文化古跡等景點可以實行收費，同時建立了旅游休憩路線，也增添了經(jīng)濟效益。日本也制定了相應的法律法規(guī)來保障國家公園的建設(shè)和發(fā)展。相關(guān)法律法規(guī)包括《國家公園法》《自然資源法》《自然再生推進法》以及《鳥獸保護及狩獵正當化相關(guān)法》等等。上述法律條例，構(gòu)成了當今日本國家公園自然保護管理的法律制度系統(tǒng)，并為相關(guān)從業(yè)人員的執(zhí)行和民眾的遵守提供了法律參照。

4對于祁連山實際建設(shè)方面提出的建議

4.1結(jié)合實際的基本原則

日本在建設(shè)和管理國家公園始終圍繞保護自然資源的原真性和完整性展開，最大程度上去保證國家公園能夠持續(xù)發(fā)揮其保護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的功能。但結(jié)合我國祁連山國家公園具體實際來看，祁連山生態(tài)系統(tǒng)多樣，其具體建設(shè)不同于日本國家公園的小規(guī)模建設(shè)，而是應該以整體效益和大規(guī)模效益優(yōu)先。事實上，對于任何國內(nèi)外優(yōu)秀成功經(jīng)驗都不能直接照搬，而應該結(jié)合實際，合理借鑒。

4.2加快自然資源的調(diào)查工作，明確土地權(quán)屬

受長期“一地兩證”等歷史因素的影響，摸清當?shù)氐膶嶋H土地權(quán)屬成了必要。排查和摸清土地權(quán)屬，一方面有利于我們區(qū)分當?shù)夭粍赢a(chǎn)所有權(quán)的具體界限，按照不同權(quán)屬提出不同的管制措施;另一方面也有助于我們了解當?shù)赝恋氐闹饕畔ⅲ醪絼澏ㄉ鷳B(tài)保護紅線，為后續(xù)的進一步開展保護計劃提供了實際基礎(chǔ)。

4.3健全社會參與機制

就目前已知的國內(nèi)外國家公園先進經(jīng)驗，公眾參與制度是十分重要的一環(huán)。例如我國國家公園長期建設(shè)和實踐中摸索出的“黃山模式”中，就鼓勵利益相關(guān)方的廣泛參與。從某種意義上來說，保護環(huán)境資源和發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟并不是天然對立的兩個概念，如何妥善地處理兩者之間的關(guān)系是當今我們面臨的又一難題。例如，在對自然資源進行嚴格保護的基礎(chǔ)上科學合理地開發(fā)利用，使當?shù)鼐用窈拖嚓P(guān)企業(yè)積極參與到國家公園的建設(shè)當中，并從中獲得經(jīng)濟效益。又或者積極定期開展公眾咨詢活動，有利于形成有效機制吸納社區(qū)參與管理。這些都不失為良策。除此以外，國家公園的管理情況應當定期向公眾公布，并重視公眾監(jiān)督的重要性和有效性，招募志愿者、建立專家咨詢制度，組建相關(guān)的機構(gòu)和團隊。

參考文獻

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