農村小額信貸的法律完善路徑探析

曹俐

摘要：農村小額信貸在實施過程中依舊存在風險，究其原因，在立法層面，規章制度龐雜，位階較低，缺乏真正剛性的法律規范，農民、金融機構缺乏法律約束和救濟。相比于國外的信貸扶貧制度，我國尚且處于初級階段，通過分析印度尼西亞和孟加拉的相關制度和有效措施，總結經驗教訓。從實際情況和貧困農戶自身出發，實現農村小額信貸的可持續發展。

關鍵詞：小額信貸;信用;風險;監管

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.060

農村扶貧小額信貸服務的發展取得了良好的經濟效益和社會效益，它為我國解決“三農”問題和建設社會主義新農村提供了有效途徑。然而，在實施過程中仍然存在風險和困難。缺乏法律的有效監管，農村小額信貸很難在良好的經濟秩序中發展。

1農村小額信貸的風險問題分析

1.1法律風險

1.1.1法律制度不明確，缺乏剛性

在農村小額信貸的法律規制方面，還存在立法空白，大量的通知意見文件，體系龐雜，缺乏責任性條款，僅限于倡導性規范。對于信貸機構主體資格、獲得貸款農民的資格確定、信貸資金來源、拖欠還貸的追責機制并沒有相關的法律依據，只能依靠道德義務加以約束。

1.1.2法律制度紛雜，位階低

在中央的大部分通知意見缺乏剛性，僅限于一般倡導性條款的情形下，存在大量立法空白。各地政府制定了一系列的地方法規進行約束，取得成效的同時也存在很大的漏洞。將可操作性強的剛性條款制定權限下放到地方，必定會導致各地存在差異和漏洞比如不符合資格的農民利用各地規范差異漏洞獲得貸款。長此以往，將會影響農村信貸市場的穩定性和權威性。

1.2市場風險

1.2.1小額信貸機構龐雜，地位不明確

在農村小額信貸市場上，提供小額信貸的機構龐雜，小額信貸機構沒有法律的明確規定的主體資格，從事小額信貸主體資格不明確，導致權利義務受限。國務院多部聯合下發的《關于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》規定：凡愿意參與扶貧工作的銀行金融機構，均可為扶貧貼息貸款發放主體（承貸機構）。對于信貸機構的規定模糊，沒有準確分類，導致各種機構魚龍混雜，金融機構得不到有效監管。

1.2.2缺乏內部調節機制

小額信貸是政府扶貧方式，往往由于政府介入干預過多，忽略了小額信貸作為金融創新工具自身的市場內部調節機制。行政化的扶貧小額信貸必然會脫離市場，得不到有效快速的發展，使得農民的信貸主體資格審查和資金發放環節相脫離，不僅對于貸款用途的審查和監管可能發生漏洞，還會影響小額信貸的市場化運作。從國際上來看，孟加拉的扶貧小額信貸雖然從成立到現在得到政府各方面的支持，但是它有自己獨立的組織系統，并且按照金融市場的規則獨立進行。

1.3信用風險

由于小額信貸的可持續發展主要依靠農民的信用，操作中容易發生小額信貸的信用風險，主要有惡意拖欠貸款、小額信貸的用途不當（可能存在轉手貸）的現象等現象。

存在信用風險的主要原因三點：首先，任何一項金融貸款服務都需要進行用戶信用度的測評，扶貧小額信貸雖然是在政府支持下運作的，但是農村地區的生產消費與城市的模式存在很大區別，一部分的自給自足以及滿足生活需要的小額消費，使得農村地區的沒有構建完善的信用體系。另一方面小額信貸無須擔保，農民尚未形成信用意識，對法律問題認識模糊，導致扶貧小額信貸沒有明確的制約手段，一旦農民拖欠還款，小額信貸機構并沒有相應的措施進行救濟。最后，法律對于農村小額信貸的細則規定尚不明確，對于小額信貸的發放主體各地規定存在差異和漏洞，小額信貸機構資金來源不明確，農民的貸款使用途徑監管不完善，嚴重損害了農村小額信貸制度的實施和推行。

1.4經營風險

農村小額信貸的主要用途主要有農民農副產品的生產經營和村鎮企業的貸款。一方面村鎮企業和農副產品的上市銷售有利于農村經濟的繁榮，解決脫貧問題。但是另一方面，農民由于文化水平不足，沒有高科技的生產設備導致生產效益不高，對于市場的敏銳度不夠。因此，在實際經營過程中存在很大的風險。對于這種情況，在實行扶貧小額貸款的過程中，扶貧部門要加強對農戶的信息服務、技術和技能培訓、銷售服務，提高其有效使用扶貧貼息貸款和還貸的能力。

2國外的農村信貸發展模式的經驗分析

2.1印度尼西亞模式

2.1.1法律制度構建

印度尼西亞通過立法的方式的方式，推行小額信貸，先后頒布了《小額信貸法》和《銀行法》，一方面以法律的形式明確了小額信貸機構和農民間的權利義務關系;另一方面法律規定小額信貸機構可以吸收公眾存款來保證自身運作，有利于小額信貸公司的市場化運作和穩定發展。其次，規定了市場退出機制，對于無法保證自身運營和長期處于虧損狀態的小額貸款機構可以按照法律規定的一系列程序退出市場。

2.1.2市場化利率

實施利率市場化改革，扶貧小額信貸的利率可以圍繞市場規律上下浮動，農村銀行小額信貸的利率介于 28% ～ 63%之間。扶貧小額信貸機構通過市場利率化，探索出自身的盈利模式。

2.1.3監管機構的設立

印度尼西亞設立了專門的監管機構對于扶貧小額信貸整個流程進行監管，從資格審查、貸款模式選擇、貸款利率、還款流程進行統一監管，并且建立了符合實際情況的農村銀行的監管規則，有助于實現對扶貧小額信貸各主體的監管和約束。

2.2孟加拉鄉村銀行模式

2.2.1扶貧貸款對象

強調只對貧困人口中的最貧困者貸款，并把婦女作為優先貸款對象。孟加拉地區的實際情況和實踐結果表明農村女性因為貧困、家庭、社會等因素，缺乏教育機會，因而也很難獲得勞動和就業機會，缺乏必要的發展自身和擺脫貧困的機會，最終只能處在極度貧困的惡性循環之中。而另一方面，相比于農村地區的男性，女性更能積累財富，獲得貸款后，能夠按時還款，保障扶貧貸款的高償還率，有助于實現農村小額信貸的可持續發展。

2.2.2貸款風險監管規避

孟加拉地區的“整貸零還”的還貸模式獨樹一幟，貸款采用一年期，分周進行還款，該模式可以緩解還款壓力，起到監督和及時監管的作用，其次歸還的借款又可以迅速的流通借貸，有助于保障金融機構的資金流動，減少借貸風險，保障雙方的權利。

其次是“小組聯保”的擔保模式，即孟加拉的貸款人自愿組成小組，通常小組成員由5個人左右組成，成員由共同申請貸款，小組內部互相監督、互相團結，互相幫助。小組成員需按期還款，倘若有人未還款或者惡氣拖欠還款，其他成員要承擔連帶責任，整組成員失去再貸款資格，該措施防范了金融機構的借貸風險。

孟加拉地區近年來又創新出新的“信貸激勵機制”，明確扶貧小額信貸各主體間的權利義務關系，采用集體化模式，定期召開會議進行學習交流，對貸款主體的信用情況進行測評和監督，制定還款計劃，由集體內部進行監督。

2.2.3資金來源

孟加拉的鄉村銀行在開設之初就得到了政府的大力支持，目前鄉村銀行所使用的貸款本金全部來源于存款，其存款量是貸款量的 1.14 倍。孟加拉鄉村銀行雖然在創辦之初，獲得了政府、國際社會和基金組織的支持，但是孟加拉鄉村銀行借助一系列的政策措施，很快找到了自己的運行模式，依靠政府支持，卻又能夠獨立運行，實現市場化經濟模式。

2.2.4貸款利率

孟加拉對于貸款利率進行了區分，不同用途的貸款利率不同，比如像乞丐貸款不需要利率，對于助學貸款收取5%的利息，利率最低，可見孟加拉政府也逐漸意識到了教育對于脫貧的重要性。采取不同利率的貸款，一方面可以看出政府以及鄉村銀行的政策傾向性，另一方面也更能適應實際情況，有助于扶貧小額信貸的可持續發展和鄉村商業銀行的市場化運作和平穩發展。

2.3國外經驗和啟示

2.3.1減少政府干預，實現信貸金融機構的市場化運行

首先無論是印度尼西亞的模式和孟加拉的模式，政府只起到了宏觀監管和資金政策支持作用，對于農村商業銀行的運行，完全按照市場化的模式展開，商業銀行形成內部的經營盈利模式。而中國的模式下，地方政府制定農村小額信貸模式的細則。銀行只負責放貸，貸款主體的資格審查權限和貸款額度的決定權在政府手中，銀行完全依附于政府的決策，沒有自身的農村小額信貸體系，也無法進行市場化運作。參照印度尼西亞和孟加拉的模式，政府應當簡政放權，“支持而不干預，監管而不監控”。

2.3.2保障金融機構的市場化運行

孟加拉對于不同用途的貸款，采用不同的利率模式，實現了基本的生活保障，體現了對教育的重視，同時也保證了商業銀行的盈利模式運行。印度尼西亞實行市場化的信貸利率模式，利率圍繞市場規律變動，金融機構也獲得了豐富的盈利。中國的大量扶貧工作都是靠中央財政撥款，農民無償獲得補足，一方面中間環節容易造成腐敗，另一方面，一味的“輸血式”扶貧無法解決根源性問題。這種情況下金融機構的參與是當務之急，通過扶貧貸款使得農民獲得自我就業和發展的機會，才能真正擺脫貧困。

2.3.3采取“信用保證”措施，提高還款率

由于我國法律對于農村小額信貸只有倡導性條款，沒有追責性約束條款，因此對于農村小額信貸機構和農民沒有約束和規制，依靠道德義務進行規范。印度尼西亞的模式設立了單獨的監管機構，制定監管細則，進行監管。孟加拉也實現了“整貸零還，小組聯保”的模式和激勵措施，提高還款率。對于這兩種模式，中國可以進行借鑒相關經驗，結合中國的實際情況，政府可以建立農業貸款風險分散保障機制，以政府財政扶貧資金撬動和引導民間資金建立農業貸款擔保基金，為農業銀行扶貧貸款提供擔保。提高還款率，實現信貸機構的資金回籠。其次，利用互聯網金融的優勢完善農戶信貸信息記錄。在互聯網金融迅速發展的大背景下，小額信貸公司可通過進入全國范圍的個人信用信息數據庫，充分掌握農戶信用信息。

3結語

本文通過分析農村扶貧小額信貸存在的法律風險、市場風險、信用風險和經營風險，發現我國扶貧小額信貸存在的困境。通過分析印度尼西亞和孟加拉的具體模式，得出適應于我國國情的啟示，應當減少政府的干預，保障金融機構的市場化運行，建立我國的農村信用擔保體系，可以借鑒孟加拉采取多戶聯保的措施，也可以設立相應的保險基金，防止惡意拖欠貸款。

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