林業(yè)PPP模式的國際借鑒與發(fā)展路徑

郭樂宜 蘇蕾

摘 要： 公私伙伴關(guān)系（PPP）可以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，滿足公共需求，推動社會發(fā)展。將林業(yè)與PPP結(jié)合，既符合國家宏觀政策規(guī)定，又可推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)改革，是我國林業(yè)轉(zhuǎn)型的一次全新嘗試。然而目前我國林業(yè)PPP模式處于起步階段，存在項目少、落地率低等問題。文章通過借鑒洛杉磯“百萬棵樹木”項目經(jīng)驗，從任務(wù)分配、種植模式和資金來源三個方面分析其成功要點，并通過對比我國現(xiàn)狀，總結(jié)出我國林業(yè)PPP模式的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞： 林業(yè)PPP 洛杉磯“百萬棵樹木”計劃 經(jīng)驗借鑒

一、引言

PPP（Public-Private Partnership），公私伙伴關(guān)系，是指政府機構(gòu)與社會資本間，為了提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)形成的一種項目運作模式。目前，世界各國和各個組織對PPP的解釋不盡相同，如美國PPP國家委員會認為：“PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，表現(xiàn)為充分利用私人資源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。”[1]我國對PPP模式的定義則是：在私營部門與政府公共部門合作的過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共物品和服務(wù)，以實現(xiàn)合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。由于各國的意識形態(tài)和國情不同，對PPP模式的定義也有所區(qū)別，但從中可歸納出其共有的三個特點：公私合作、利益共享、風險共擔。“公私合作”是指PPP項目由政府部門和社會資本共同參與，雙方全程合作，實現(xiàn)信息共享。其中，政府由以前的主導作用轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)、管理作用。“利益共享”是指[HJ1.7mm]私人部門或民營企業(yè)不僅可以共享PPP項目的社會成果，還可以取得長期穩(wěn)定的經(jīng)濟回報。“風險共擔”是指PPP不同于以往由一方承擔風險的經(jīng)營模式，在該模式中，政府以較少支出完成公共設(shè)施的建設(shè)，企業(yè)也以較低風險參與投資，整個項目良性運作。在我國，PPP項目主要以私人部門參與融資的方式減輕政府財政負擔、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時促進公共部門機構(gòu)改革，提高社會的經(jīng)濟和時間效率。

二、我國林業(yè)PPP模式的現(xiàn)狀

從2014年起，我國積極推廣政府和社會資本合作模式，出臺了一系列鼓勵和支持政策，推出眾多PPP項目。林業(yè)作為我國生態(tài)文明建設(shè)及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的主陣地，也被納入國家傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)PPP模式范圍。2016年11月18日，國家林業(yè)局、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護利用的指導意見》（林規(guī)發(fā)〔2016〕168號），提出了林業(yè)PPP模式重點領(lǐng)域、完善扶持政策、規(guī)范項目管理和抓好組織實施幾點要求。三天后，國家發(fā)改委又聯(lián)合林業(yè)局發(fā)布了《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設(shè)的指導意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號），規(guī)范了林業(yè)PPP模式的五個重點實施領(lǐng)域：林業(yè)重大生態(tài)工程，國家儲備林建設(shè)，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，林業(yè)保護設(shè)施建設(shè)和野生動植物保護及利用。該模式對政府來說，可以緩解財政負擔，減輕融資壓力;對社會來說，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，高低效益相配置，可產(chǎn)生宏觀效益，提高公共產(chǎn)品供給效率。林業(yè)具有維持生態(tài)平衡和推動經(jīng)濟發(fā)展的雙重作用，在我國“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略中具有重要地位，發(fā)展?jié)摿薮蟆Ａ謽I(yè)PPP模式既可彌補林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不足，又促進其轉(zhuǎn)型，是我國林業(yè)在面對當前瓶頸局面的一次全新嘗試。

然而目前我國林業(yè)PPP模式仍處于起步階段，除了2016年發(fā)布的這兩個制度性文件，并無其他具體的政策方針，且由于開始時間較晚，大多項目借鑒國外經(jīng)驗，缺乏自主創(chuàng)新。2019年上半年，PPP管理庫（共包括交通運輸、能源、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程、水利建設(shè)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、保障性安居工程、科技、旅游、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他19個一級行業(yè)）凈增項目中林業(yè)以14個項目、282億元的投資額排名第五，然而林業(yè)落地項目僅有4個，排名第十八位。且自2014年以來，管理庫累計落地項目中林業(yè)只有17個，占總數(shù)的0.3%;投資額347億元，占總數(shù)的0.4%[2]，均未達到0.5%。可見，林業(yè)PPP雖然在近兩年有了一定程度發(fā)展，但項目落地率較低，且從PPP模式發(fā)展的近5年來看，林業(yè)領(lǐng)域仍未得到足夠重視。林業(yè)產(chǎn)業(yè)具有投資周期長、資金回收慢等特點，相較于其他行業(yè)吸引社會資本的能力較弱，要想迅速有效地發(fā)展林業(yè)PPP，不僅要結(jié)合我國國情，還需借鑒發(fā)達國家PPP的成功經(jīng)驗。

三、我國林業(yè)PPP模式的國際借鑒

美國林業(yè)PPP的合作模式與其他國家相比較為成熟，也衍生了一些較為成功的經(jīng)典案例，如洛杉磯“百萬棵樹木”計劃。由于化石燃料過度消耗，洛杉磯作為全美第二大城市面臨著嚴重的空氣和水污染，有著溫度修正和節(jié)能作用的“城市森林”逐漸走入人們視線。2005年在20萬美元的獎金政策鼓勵下，洛杉磯市長任命了一批當?shù)刂沫h(huán)保主義者成為市議會工作人員，希望能在城市新增種植一百萬棵樹。據(jù)估算，若該項目成功，這些樹在未來的35年里帶來的效益可高達19.5億美元[3]。相較于紐約，洛杉磯有三分之二市民投票支持新稅收政策，因此無法將稅收作為“百萬棵樹木”項目的資金。那么這個項目是如何組織的呢？經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該項目的成功推行正是依賴于公共部門和私營部門之間的合作伙伴關(guān)系，也就是PPP模式，其成功要點如下：

一是明確的任務(wù)分配。這個項目由政府官員、非政府組織、顧問和咨詢員等共同參與，且每個參與者都在其中扮演了不同的角色，如市政府官員負責指導和協(xié)調(diào)整個項目，籌集資金和監(jiān)控項目的執(zhí)行情況;公共工程部和城市林業(yè)局負責建立正式的街道樹名錄、檢查要購買的樹木、檢查擬設(shè)的街道樹木種植地點以及數(shù)目是否種植正確，并進行樹的修剪;還有公共工程部委任委員會，水電部，環(huán)境事務(wù)部，洛杉磯港口等，非營利組織作為項目負責人，負責撥款支持種樹，征求在政務(wù)區(qū)種樹的許可，在學校、公園及其他公眾地方舉辦植樹活動等。洛杉磯的非營利組織在規(guī)模和容量上各不相同，參與“百萬棵樹木”項目的目的也不一樣。如好萊塢美化團隊強調(diào)社區(qū)容量建設(shè)、改善設(shè)施和創(chuàng)造就業(yè);韓國青年和社區(qū)中心旨在通過該項目，幫助近期移民者和經(jīng)濟上處于不利地位的青年及其家庭，種樹是為了改善有大量韓國移民者社區(qū)的居住環(huán)境;樹人組織從20世紀80年代初開始種樹，希望能通過教育、種植項目、政策制定和研究推廣綜合流域管理法[4]。雖然有著不同使命，但隨著他們對項目參與程度的加深，彼此間聯(lián)系越來越緊密，最終每個參與團體各司其職、協(xié)調(diào)配合，為項目貢獻了不小的力量。

二是多樣化種植模式。洛杉磯位于半干旱的地中海地區(qū)，降水稀少，高昂的灌溉費用成為阻礙項目的一個難題。結(jié)合“在私人土地上種植樹木潛力巨大”的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，DPW（Department of Public Works，公共工程部）列出了可種在城市中間地帶的樹木，并根據(jù)中間地帶的大小挑選出可行樹木。征求戶主同意在家門口種一棵樹，并與其達成協(xié)議，他將無償為這棵樹澆水和養(yǎng)護5年。非營利合作伙伴種植新的街道樹，他們根據(jù)指定的地區(qū)邊界挨家挨戶地征集參與該計劃的人，一旦非營利組織獲得了種植許可，城市林業(yè)部門將負責標記參與計劃的苗圃。林業(yè)部還檢查了樹木的種植地點和其他情況，以確保被良好種植。此外，該項目還在學校附近的公共地帶，以及城市植被稀少、交通擁堵嚴重的地區(qū)植樹。在非住宅地帶植樹不需獲得戶主許可，但需要與街道服務(wù)局、地方議會地區(qū)代表和附近的公立學校或企業(yè)進行協(xié)商合作。

三是可靠的資金來源。由于在城市人員和資金方面短缺，這個計劃主要依靠專業(yè)組織全市綠化環(huán)保工作的組織去執(zhí)行。此外，還建立了“百萬棵樹”基金會來為其籌集資金。該基金會最初建成于社區(qū)合作伙伴中，是一個非營利性基金會。總體資金的籌集工作也是由公私合作完成的。政府方面，有聯(lián)邦提供的社區(qū)發(fā)展整體補助金，國家為林業(yè)項目的撥款，加州空氣質(zhì)量管理局和城市里地方公用事業(yè)、公園部門及其他機構(gòu);私人方面，有如家得寶公司、各經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、房主協(xié)會和私人投資者的支持，如2007年，空氣質(zhì)量管理區(qū)和該項目達成協(xié)議，向其捐贈100萬美元。項目前期大部分活動均為非營利組織自費進行，故進展比較緩慢，直到中后期包括空氣質(zhì)量局100萬美元在內(nèi)的其他承諾的資金才開始陸續(xù)到位。然而自該項目啟動以來至2009年1月，僅3年左右時間，不同的合作伙伴已在洛杉磯市種植了超過17.5萬棵樹，林業(yè)PPP模式的實行使得洛杉磯“百萬棵樹木”計劃從不可能變成可能。

四、我國林業(yè)PPP模式的發(fā)展路徑

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)立專門組織機構(gòu)

2016年發(fā)布的兩次《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設(shè)的指導意見》，成為我國林業(yè)PPP模式發(fā)展的基本綱領(lǐng)。但除此之外，我國并無其他具體的政策文件，也未像許多PPP發(fā)達國家一樣建立實質(zhì)性的組織團體。美國林業(yè)PPP模式有著較為完整的程序，合作雙方必須在《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）、《聯(lián)邦咨詢委員會法案》（FACA）法律框架下開展項目。此外，在美國，PPP項目得到了林務(wù)局的高度重視，其專門成立伙伴資源中心（PRC），并與林務(wù)局國家森林基金會等密切合作。我國也應(yīng)結(jié)合國情建立完整的管理體系，不僅要考慮林業(yè)PPP項目法律法規(guī)制度體系的完整性，還要促進推動項目實施的金融、財政、保險等有關(guān)政策的建立與完善[5]，并設(shè)立專門的組織機構(gòu)進行監(jiān)督管理。

（二）吸引社會資本投資

PPP項目作為政府和私人部門之間創(chuàng)建伙伴關(guān)系的新模式，最重要的便是吸引社會資本的能力。洛杉磯“百萬棵樹木”吸引了好萊塢美化團隊、東北樹組織、樹人組織、韓國青年和社區(qū)中心、洛杉磯資源保護隊五個非營利組織，他們奉獻了大量資金和精力，項目的成功依賴于這些私人團體的不懈努力。若要吸引社會資本，一方面需加強宣傳，使更多人真正了解PPP項目，清楚林業(yè)產(chǎn)業(yè)給整個社會帶來的巨大生態(tài)效益;另一方面要保證社會資本的合理回報，畢竟對大多數(shù)社會資本來說，盈利能力是其考慮參與PPP項目的一個重要指標。應(yīng)建立公共部門與私營部門平等協(xié)商的合作機制，借此尋求雙方的利益平衡點[6]。

（三）提高政府信譽

“百萬棵樹木”項目中市長辦公室展現(xiàn)出了極高的透明度，積極接受群眾監(jiān)督。我國PPP項目最大的問題在于落地率低，通過分析我國16個PPP失敗案例可以得出，有9個項目都與政府信用有關(guān)，是導致我國PPP項目失敗的最主要風險因素[7]。雖然現(xiàn)階段政府信用風險已不是我國PPP項目面臨的主要風險，但仍要注重提高政府信譽。我國政府在和社會資本合作時往往享有絕對主導權(quán)，再加上扶持力度不大，私人部門大多持懷疑態(tài)度，為了推動項目實施，政府方需嚴格遵循誠信原則，不得因各種原因拒絕履行合同義務(wù)。積極創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，形成資金的良性循環(huán)。

（四）提高公眾滿意度

PPP模式歸根結(jié)底是為了提高公共部門的管理效率，其有效施行離不開社會，更離不開百姓，提高公眾滿意度也是項目推行的關(guān)鍵。在“百萬棵樹木”項目里，前期緊張的資金狀況迫使非營利組織挨家挨戶地征求房主對于5年內(nèi)樹苗澆水和養(yǎng)護工作的同意，使計劃取得初步進展，據(jù)“百萬棵樹木”主任介紹，該項目中的70萬棵樹將種植在私人土地上，可見公眾滿意和配合的重要性。林業(yè)與百姓生活息息相關(guān)，在推進PPP項目時，要善于聽取當?shù)鼐用竦囊庖姾徒ㄗh，甚至在條件允許時為他們提供勞動就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的機會，這樣能得到社會的廣泛支持[8]。

（五）進行定點實驗

20世紀90年代至2006年是美國PPP模式的普及階段，在此期間弗吉尼亞州PPP發(fā)展迅速：1998年該州通過PPP模式以低于預(yù)期20%的成本成功建造了一座監(jiān)獄，2004年又頒布了相關(guān)法案，逐漸適用于各個領(lǐng)域，PPP模式在弗吉尼亞州的成功運營帶動了全美國PPP的快速發(fā)展和推廣[9]。中國林區(qū)眾多，其中有開發(fā)較好的，也不乏十分落后的。若能在某個或某些林區(qū)優(yōu)先進行定點實驗，通過政府和私人部門之間合作有效改善林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)化林區(qū)整體環(huán)境，則可以大大提高其他地方政府、私人部門的積極性，推動林業(yè)PPP模式的發(fā)展。

若想有效推行林業(yè)PPP模式，提高項目落地率，需要將國外的先進經(jīng)驗和我國國情相結(jié)合，找到最適合我國的發(fā)展路徑，歸根結(jié)底是要達到政府機構(gòu)、私營部門和當?shù)匕傩枕椖咳降囊蟆Ｊ紫纫ㄟ^風險、利潤的合理分配，找到讓公共和私人部門滿意的平衡點，以此鼓勵政府運用林業(yè)PPP模式、私人投資林業(yè)PPP項目。其次是得到百姓的認可和支持，PPP模式致力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與百姓生活息息相關(guān)，因此百姓的支持對于社會和項目來說都具有重大意義。

參考文獻：

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