國家扶貧工作內控研究初探

李佩瑜 彭佳惠 張昌文

摘 要： 當前，國家的扶貧工作進入攻堅拔寨階段，扶貧管理過程中凸顯的腐敗問題也亟待解決。為了提高扶貧工作監督的效率和透明度，筆者將大數據同內部環境、風險評估、控制活動以及信息溝通與監督相結合，使內控五要素大數據化，旨在將內部控制與風險管理置于國家扶貧工作的各個環節，為扶貧工作的監督和管理提供新視角。

關鍵詞： 大數據 內部控制 風險管理 扶貧腐敗

一、引言及研究意義

2020年作為脫貧攻堅的決勝之年，不僅要補足扶貧工作中的短板，更要加強扶貧過程中的內部控制與風險管理、監察，改進扶貧工作方法。如何在扶貧點眾多，扶貧范圍廣的情況下做好監督監察工作，大數據視角給扶貧工作監察監督帶來了新方法和新手段。

（一）研究的理論意義

大數據同內部控制與風險管理相結合，內控手段更具有客觀性。同時，從扶貧領域入手，應用大數據分析，可以讓國家的大數據發展計劃能夠獲得更多的經驗積累，從而為拓展大數據應用領域給予更多的理論指導，有助于研發人員開發出更多的數據分析方法。另外，大數據分析提供的新方法有利于塑造一個數字化的政府職能部門。

（二）研究的現實意義

首先，完善扶貧內部控制機制，通過數據分析及時預測和識別風險點，讓打著扶貧利益算盤的腐敗觸手無所遁形。其次，大數據的分析是相關性的分析，它能夠把人們難以發覺的非結構化信息運用起來，產生它的數據價值，能夠及時準確的識別貧困地區各項情況的變更，防止國有資金流失。另外，大數據通過信息的整合，打破了時間空間的束縛，可解決信息層層傳達過程中的信息不全問題。最后，在大數據控制下的內控體制，對于財務撥款的資金核實，以及資金項目流向及開展的歷史還原，大大節約了外部審計部門的審計時間，只用針對數據分析出的異常情況進行實地核實和盤查。

二、精準扶貧中的腐敗問題

隨著我國精準扶貧工作的逐漸展開，從以往的“輸血式”扶貧已經向“造血式”扶貧正式轉變，在重點開展的易地扶貧搬遷、扶貧小額信貸、產業扶貧、小型公益設施建設項目等工作中成效顯著。

然而，扶貧工作中日益顯現的腐敗問題也不容小覷。反映突出的主要問題有：非貧困戶冒充貧困戶冒領國家扶貧資金，扶貧辦負責人挪用扶貧專項資金或者以謊報支出、虛開發票等方式騙取整村的脫貧扶持資金、以少數民族發展項目為幌子在未實施項目的情況下挪用項目資金、以職務之便為親屬謀取低保福利、在貧困戶調整中優親厚友，謊報實際情況、虛報信息申請產業扶貧貸款，工作人員對情況核實跟蹤和審核把關不嚴、扶貧資金誤發、村鎮領導利用職務之便以權謀私，借由各種方式套取扶貧資金等。

同時，在2019年三湘風紀網發布的通報中，湖南望城區通報3起扶貧領域形式主義官僚主義案件，主要有未正確執行扶貧政策、未及時發放醫療保險繳費補助和對申報貧困戶審核不全擅自代簽的問題。湖南邵陽通報了3名扶貧幫扶工作隊隊長作風不實案件，主要體現在工作內容未按要求進行，并且未按應負責任展開執勤工作。

從2018年全國以及2019年湖南地區的通報案例看出，扶貧領域的腐敗問題依然嚴峻，加之扶貧點分布范圍廣，即便是村落分布較為集中的點也難以靠人力完全掌握到較為全面的信息，距離遠、信息更新傳播慢，給紀檢監察工作帶來了相當大的難度。扶貧系統里亟待建立一個快速識別風險點，強化扶貧系統內部控制的長效機制。

三、大數據在扶貧工作內部控制與風險管理中的應用

（一）大數據+的內部環境

內部環境通常由組織結構、發展戰略、人力資源、社會責任以及企業文化共同組成。內部環境協調，可以為組織的發展營造一個良性的發展空間。而國家扶貧雖然也構成了一個工作組織，但其性質和一般的企業有所區別，所以扶貧工作的內部環境主要是圍繞國家的扶貧計劃和重點工作來展開具體分析。研究中我們把全國的扶貧工作看成一個企業集團，整個組織結構是從中央到地方層層劃分的職能部門，發展戰略是國家對于扶貧工作在一定的實施時期所要達到的成效，人力資源這一層在扶貧工作領域并不凸顯，暫且忽略。而社會責任與企業文化在扶貧工作中一直貫穿始終，這個是由扶貧服務大眾的性質所決定。

通過以往的數據處理和收集方式對全國扶貧大環境和各個地區的扶貧環境進行分析可能需要一個較長的期間。為此，我們可以嘗試引入Hadoop和MapReduce這兩種程序來對扶貧內部環境進行分析。Hadoop是一種分布式數據和計算的框架。它很擅長存儲大量的半結構化的數據集。數據可以隨機存放且不易丟失。Hadoop還十分擅長分布式計算即能夠快速的跨多臺機器處理大型數據集合。MapReduce是處理大量半結構化數據集合的編程模型，能夠通過計算轉換成傳統的語言來解決問題。這兩個程序具有良好的互補性，建立了這一系列程序框架，就可以更加全面快速地進行數據分析，尤其對于半結構化的數據也可以進行計算尋找出重要的相關性。決策層可以在扶貧工作的進程中，運用該程序了解當下扶貧工作的環境狀況并進行適時地調整或者糾偏，使扶貧計劃更加貼合實際。

（二）大數據+的風險評估

內部控制流程的始終都是以風險為導向的，風險評估作為內部控制的一個重要因素主要涉及目標設定、風險識別、風險分析和風險應對等內容。而針對扶貧工作的特性我們主要關注的是風險的識別和分析。在風險識別的過程中主要識別的是道德風險因子和認知風險因子與風險事件的關聯關系。總體而言，扶貧工作的開展是以人為主導的，無論是負責決策、執行和監督的領導干部還是參與扶貧申報的普通群眾，他們都有可能存在欺瞞、誠信缺失或者審批不嚴的主觀人為行為，而這一主觀行為恰好又是通過一般手段難以量化的因子。因此，借助大數據手段能解決這一塊的難題。

為了解決這個問題，我們可以建立好兩個數據庫，即結構化數據庫和非結構化數據庫。將一個區域的資金財務方面的數據和人員信息以及日常銀行流水、網上支付甚至是定位信息導入數據庫中存儲。通過存儲的大量數據，使用交互分析的系統軟件，識別出可能產生的風險因子，建立與風險事件的關聯程度，劃分風險等級，及時反饋監管部門重點關注核實。有了大數據的分析，風險迅速識別，及時預警，對于那些可能因為人為因素而產生的腐敗念頭可能就直接被扼殺在搖籃里。同時，識別出的風險可以讓決策者查漏補缺，類似于扶貧資金分配的不合理或者是人員職能結構的不科學都能夠立馬找到切入點并及時解決。

（三）大數據+的控制活動

利用大數據分析有效進行預防控制。通過內部人員信息以及關聯人員數據分析可以發現人員安排上是否存在不相容職務由一人擔任或者任人唯親的現象。通過調取項目審批的信息、貧困戶人員信息、銀行流水等手段中獲取的非結構化信息一并進行數據清洗，得出審批內容是否存在主觀性或者違規操作的行為。

利用大數據分析執行發現性控制。這一塊的控制尤其體現在會計系統的控制上。在扶貧體系內建立一個統一的會計系統，不論是上級的款項撥入，還是下級資金安排和使用，都可以錄入系統。這是大數據所需要使用的一部分數據。同時結合分析相關資金錄入使用人員諸如行動軌跡、信息交流記錄等非結構化信息。查找出數據錄入的真實情況，及時發現財務舞弊情況，并采取糾正措施，確保國家資金的正確使用。

利用大數據分析開展績效考評控制。在扶貧工作中，不當的腐敗行為需要徹查并給予相應處罰，而在那些負責開展工作的人員也應當給予一定的獎勵，以此來激發他們更大的工作熱情。傳統的績效考評，多是以人員投票加領導表決的方式和死板的結構化考勤記錄為指標，而這些指標很容易受人為因素的影響，運用大數據技術，分析資金投入與脫貧實效，對高資金利用率，脫貧取得實效的扶貧人員給予獎勵。同時可以對短期收益低的長期脫貧項目提供長期效益追蹤。

（四）大數據+的信息溝通與監督活動

信息溝通和監督活動通常是屬于內部控制五要素中兩個單獨的環節，這也是由于信息處理和時空地域所限，導致了信息溝通與監督活動很難形成一個連貫動作。但是，引入大數據的內部控制流程，這兩個要素就能十分連貫的銜接。

在信息溝通流暢的前提下，我們可以使用大數據可視化技術對已經在開展或者結束的工作和項目進行分析。從數據庫里導入需要監督模塊的數據，運用大數據可視化工具對采集來的扶貧項目數據進行分析，掌握總體的進度情況。例如，按照受援單位在一定時期內受資助的次數，計算受援單位的受援頻次情況，在這一基礎上，對所有受援單位數據生成標簽云圖進行分析。其中，標簽云中字體的大小表示受援單位受援頻率的次數情況，可以迅速直觀地發現重點。

同時，內部控制中的監督活動所運用的分析數據可以連接于審計署，審計單位可以直接在系統中及時的生成實時資料，進行比對篩選，進而也減少了審計的人力，提升了審計工作的效率。

四、大數據在扶貧內控應用中存在的不足

（一）當下扶貧工作的數據存儲量有待加強

大數據的分析是基于大量數據的分析，在當前的扶貧工作開展中可能也有部分的網絡信息系統庫的建立，但是總體的數據儲備還略顯不足。首先，各扶貧區域可能有各自的數據平臺的搭建，但是各區域信息的整體聯通平臺還未搭建，也就會導致因數據不足、數據間阻隔產生的數據“煙囪”現象。其次，相關單位數據共享程度不高。不論是處于監督監察位置的紀檢、審計以及財務部門，還是個鄉鎮市區的負責扶貧工作的部門，他們之間的信息開放程度較低，相互之間的信息溝通渠道少且不暢通，這也就不利于大數據對整體信息的獲取而進行的關聯分析。

（二）國內與大數據應用相關技術有待提高

有關扶貧領域的數據類型從傳統的結構化到結構化、半結構化、非結構化三者融合的類型轉化。如何在大量數據中實現數據集成轉化，把混雜的數據清洗去噪，就需要強大的大數據技術支撐。在我國現階段的大數據運用之中，大數據的收集存儲、挖掘分析、可視化技術等都還不夠成熟，也缺乏自身的特色。大數據的應用技術還有待加強和提高。

（三）大數據扶貧信息所面臨的國家信息安全問題需要思考

大數據時代下海量信息的集中收集存儲，信息邊界消失的同時，信息安全的防護可能也會隨之減弱。尤其是在涉及國家信息這一塊，大量的扶貧信息錄入了網絡存儲平臺，這些信息涉及的人員廣泛，平臺的開放性也讓數據的安全性面臨威脅。尋找適當方法，保證信息收集交流通暢的同時構筑好信息安全防線是大數據建設過程中必須建立的重要一環。

五、結論與建議

在我國，大數據預防腐敗的實踐已經在路上。一些地方也在利用大數據圍繞如何有效防止腐敗和廉政建設等啟動了大數據模式。而在扶貧領域的內控方面，大數據的運用水平和程度也亟待提高，參照扶貧工作開展的固有特點，從內部控制五要素著手，結合大數據的強大功能，設計出與之相匹配的大數據式內部控制體系。借鑒多方經驗，開發出能夠在全國扶貧領域中運用的大數據+內部控制與風險管理模式。真正助力國家實現脫貧致富的目標，力保國家扶貧資金精準投放。

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