完善事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制的思考

許耀

摘 要 自2003年《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，以“管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開(kāi)、相互制約”機(jī)制為支撐的政府采購(gòu)體系基本建立，政府采購(gòu)在規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政支出行為、提高財(cái)政性資金使用效益和預(yù)防腐敗等方面取得了明顯成效。但由于我國(guó)政府采購(gòu)制度體系不夠完善、供應(yīng)商誠(chéng)信履約體系未有效建立、采購(gòu)人的采購(gòu)自主權(quán)過(guò)大以及自身采購(gòu)管理水平不高等原因，事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制工作還不夠完善，對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)當(dāng)事人的管理需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 政府采購(gòu) 內(nèi)部控制

中央預(yù)算單位政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的組織形式。其中，集中采購(gòu)分為政府集中采購(gòu)（國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局）和部門（中央部委）集中采購(gòu)。分散采購(gòu)是指預(yù)算單位自行實(shí)施政府集中采購(gòu)和部門集中采購(gòu)范圍以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。按現(xiàn)行規(guī)定，除集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和部門集中采購(gòu)項(xiàng)目外，自行采購(gòu)單項(xiàng)或批量金額達(dá)到100萬(wàn)元以上的貨物和服務(wù)項(xiàng)目、120萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目應(yīng)按政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

A單位為中央駐滬事業(yè)單位，是我國(guó)專門從事極地考察的科學(xué)研究和保障業(yè)務(wù)中心，年度采購(gòu)金額超過(guò)3億元，占預(yù)算總額近70%，且采購(gòu)項(xiàng)目種類繁多、行業(yè)專業(yè)跨度大，涉及船舶、航空器、建筑設(shè)施、工程機(jī)械車輛、科研儀器設(shè)備、生活保障等，采購(gòu)管理難度較大。本文結(jié)合A單位采購(gòu)工作實(shí)際情況，重點(diǎn)探討中央級(jí)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議。

一、政府采購(gòu)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）采購(gòu)計(jì)劃管理與政府集中采購(gòu)有待完善

政府采購(gòu)計(jì)劃管理制度缺乏靈活性，年度采購(gòu)計(jì)劃隨部門預(yù)算“二上”申報(bào)后，事業(yè)單位在執(zhí)行過(guò)程中原則上無(wú)法補(bǔ)報(bào)調(diào)整，采購(gòu)計(jì)劃管理比較僵化。

國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施的政府集中采購(gòu)（主要涉及計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等通用辦公設(shè)備以及公務(wù)車輛等）對(duì)規(guī)范事業(yè)單位采購(gòu)流程、降低采購(gòu)成本等有著積極的作用，但也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：政府集中采購(gòu)的效率較低，從需求計(jì)劃申報(bào)到采購(gòu)產(chǎn)品到貨周期較長(zhǎng)，有時(shí)甚至長(zhǎng)達(dá)半年之久;批量集中采購(gòu)、協(xié)議供貨采購(gòu)的部分電子類產(chǎn)品價(jià)格較高、質(zhì)量較差，性價(jià)比很差，飽受使用單位的詬病。

（二）政府采購(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制不健全

部分單位對(duì)政府采購(gòu)管理工作不夠重視，未設(shè)立專門負(fù)責(zé)采購(gòu)業(yè)務(wù)的部門或崗位，部門或關(guān)鍵崗位設(shè)置未分離，不符合內(nèi)部控制規(guī)范要求;未制定單位內(nèi)部政府采購(gòu)管理規(guī)章制度，采購(gòu)管理的崗位職責(zé)不明確、業(yè)務(wù)流程不清晰;采購(gòu)管理關(guān)鍵崗位未建立定期輪崗或內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，采購(gòu)崗位人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足、對(duì)相關(guān)政策規(guī)定不熟悉，存在較大的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃編制不合理

政府采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃編制的科學(xué)性、合理性及準(zhǔn)確性是采購(gòu)業(yè)務(wù)工作順利開(kāi)展的前提和基礎(chǔ)。部分單位政府采購(gòu)預(yù)算與采購(gòu)計(jì)劃管理脫節(jié)，采購(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)確，采購(gòu)計(jì)劃編制不完整，時(shí)常造成有采購(gòu)預(yù)算無(wú)采購(gòu)計(jì)劃、有采購(gòu)計(jì)劃無(wú)采購(gòu)預(yù)算等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響采購(gòu)業(yè)務(wù)順利實(shí)施及內(nèi)部控制機(jī)制的正常運(yùn)行。

（四）政府采購(gòu)的組織實(shí)施不規(guī)范

部分單位政府采購(gòu)工作的組織實(shí)施不規(guī)范，主要表現(xiàn)為：業(yè)務(wù)部門的采購(gòu)需求不明確、細(xì)化不及時(shí)，直接影響采購(gòu)工作的順利開(kāi)展;部分公開(kāi)招（邀）標(biāo)項(xiàng)目設(shè)定的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，采購(gòu)文件編制存在明顯的傾向性，評(píng)審辦法制定不夠科學(xué);政府采購(gòu)方式的選擇不夠科學(xué)、合理，通常較多使用市場(chǎng)詢價(jià)或單一來(lái)源等簡(jiǎn)單方式實(shí)施采購(gòu);重采購(gòu)、輕驗(yàn)收，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的驗(yàn)收及合同履行不夠重視。

（五）供應(yīng)商管理比較薄弱

多數(shù)單位未能對(duì)采購(gòu)供應(yīng)商實(shí)施有效管理，考核評(píng)價(jià)機(jī)制缺失，也未建立統(tǒng)一的合格供應(yīng)商庫(kù)。供應(yīng)商管理薄弱主要表現(xiàn)為：供應(yīng)商存在虛假投標(biāo)、圍標(biāo)等情況，或以低于成本價(jià)進(jìn)行惡意競(jìng)爭(zhēng);部分中標(biāo)供應(yīng)商履約不誠(chéng)信，產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量以次充好;合格供應(yīng)商庫(kù)缺失導(dǎo)致限額標(biāo)準(zhǔn)以下分散采購(gòu)工作效率較低，有效報(bào)價(jià)數(shù)量不足或報(bào)價(jià)虛高。

（六）政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作相對(duì)滯后

按照國(guó)家現(xiàn)行采購(gòu)管理規(guī)定，限額標(biāo)準(zhǔn)以上政府采購(gòu)應(yīng)對(duì)社會(huì)公開(kāi)，即將采購(gòu)?fù)暾倪^(guò)程節(jié)點(diǎn)和合同等關(guān)鍵信息在政府采購(gòu)網(wǎng)上公開(kāi)。隨著各級(jí)部門對(duì)采購(gòu)信息公開(kāi)的監(jiān)管力度不斷加大，限額標(biāo)準(zhǔn)以上政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作日趨完善，但限額標(biāo)準(zhǔn)以下政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作相對(duì)滯后，部分單位甚至未建立相應(yīng)的工作機(jī)制。

二、政府采購(gòu)內(nèi)部控制存在問(wèn)題的原因分析

（一）采購(gòu)計(jì)劃管理制度僵化，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平不高

目前，財(cái)政部對(duì)納入部門預(yù)算管理的年度采購(gòu)計(jì)劃管理相對(duì)僵化，除了因項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整外，執(zhí)行過(guò)程中原則上不允許事業(yè)單位對(duì)原申報(bào)的采購(gòu)計(jì)劃及采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)整，客觀上導(dǎo)致單位時(shí)常人為多報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，增加采購(gòu)預(yù)算。國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)實(shí)施的批量集中采購(gòu)、協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等采購(gòu)組織方式適用的范圍、采購(gòu)周期、供應(yīng)商評(píng)價(jià)管理缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致部分產(chǎn)品的采購(gòu)周期過(guò)長(zhǎng)、性價(jià)比較差。

（二）對(duì)政府采購(gòu)管理重視度不夠

部分單位對(duì)政府采購(gòu)管理不夠重視，未按照內(nèi)部控制規(guī)范的要求設(shè)置集中采購(gòu)部門或采購(gòu)專職崗位，也未制定符合單位實(shí)際情況的采購(gòu)管理規(guī)章制度。對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，忽視對(duì)采購(gòu)崗位人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，關(guān)鍵崗位人員長(zhǎng)期不輪換，也未進(jìn)行相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督。

（三）采購(gòu)預(yù)算管理與采購(gòu)計(jì)劃管理脫節(jié)

部分單位未將采購(gòu)預(yù)算管理與采購(gòu)計(jì)劃管理有效銜接，預(yù)算管理與計(jì)劃管理脫節(jié)。一方面導(dǎo)致有采購(gòu)預(yù)算無(wú)采購(gòu)計(jì)劃、有采購(gòu)計(jì)劃無(wú)采購(gòu)預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生;另一方面，采購(gòu)計(jì)劃編制細(xì)化不夠、具體業(yè)務(wù)需求不明確，不符合預(yù)算管理精細(xì)化要求，影響采購(gòu)的組織實(shí)施。

（四）政府采購(gòu)的監(jiān)督管理不到位

部分單位未建立采購(gòu)考核機(jī)制，對(duì)政府采購(gòu)的組織實(shí)施監(jiān)督管理不到位，有制度不執(zhí)行或執(zhí)行不到位。內(nèi)部相互制約的機(jī)制缺失，業(yè)務(wù)部門在采購(gòu)實(shí)施中自主權(quán)過(guò)大，采購(gòu)文件制定傾向性明顯;合格供應(yīng)商庫(kù)缺失客觀上增加了限額標(biāo)準(zhǔn)以下分散采購(gòu)的難度，導(dǎo)致采購(gòu)方式選擇不科學(xué)、不合理，部分采購(gòu)流于形式，甚至存在廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（五）供應(yīng)商的誠(chéng)信體系未有效建立

當(dāng)前包括企業(yè)、個(gè)人在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系尚未有效建立，少數(shù)供應(yīng)商違規(guī)違法的成本較低，加上準(zhǔn)確、完整的供應(yīng)商信息獲取渠道相對(duì)有限，導(dǎo)致多數(shù)單位對(duì)供應(yīng)商管理存在畏難情緒，也缺乏足夠的重視和完善的體系規(guī)劃。部分專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)或領(lǐng)域，供應(yīng)商相對(duì)采購(gòu)單位具有信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，客觀上也給單位的供應(yīng)商管理帶來(lái)了一定的難度。

（六）對(duì)采購(gòu)信息公開(kāi)的重要性認(rèn)識(shí)不足

多數(shù)單位對(duì)政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，未將采購(gòu)信息公開(kāi)上升到完善采購(gòu)管理內(nèi)部控制、降低廉政風(fēng)險(xiǎn)的高度。尤其是對(duì)限額標(biāo)準(zhǔn)以下分散采購(gòu)信息公開(kāi)，部分單位甚至尚未開(kāi)展相應(yīng)的工作，沒(méi)有將相關(guān)信息在單位內(nèi)部公開(kāi)。

三、完善政府采購(gòu)內(nèi)部控制的對(duì)策和建議

（一）優(yōu)化采購(gòu)計(jì)劃管理與政府集中采購(gòu)管理模式

1.優(yōu)化采購(gòu)計(jì)劃管理制度。對(duì)納入政府集中采購(gòu)目錄管理的采購(gòu)計(jì)劃，嘗試建立按季度或半年度調(diào)整申報(bào)的機(jī)制;對(duì)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)計(jì)劃，在二級(jí)項(xiàng)目預(yù)算總額范圍內(nèi)允許對(duì)明細(xì)采購(gòu)計(jì)劃之間的預(yù)算進(jìn)行調(diào)劑管理。

2.創(chuàng)新政府集中采購(gòu)管理模式。針對(duì)計(jì)算機(jī)等電子類產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、價(jià)格變化較快的特點(diǎn)，將電商平臺(tái)納入集中采購(gòu)渠道范圍，允許事業(yè)單位自行采購(gòu)，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商加強(qiáng)監(jiān)管。

（二）完善單位內(nèi)部采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置及制度建設(shè)

1.完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。單位應(yīng)明確采購(gòu)相關(guān)部門職責(zé)、加強(qiáng)采購(gòu)需求申報(bào)及審核管理，并制定相應(yīng)的規(guī)章制度，明確采購(gòu)業(yè)務(wù)流程。采購(gòu)量較大的單位，具備條件的應(yīng)設(shè)立專門的集中采購(gòu)部門，統(tǒng)一組織實(shí)施;建立業(yè)務(wù)部門申報(bào)需求、集中采購(gòu)部門統(tǒng)一實(shí)施采購(gòu)、采購(gòu)管理部門監(jiān)督管理的三位一體模式，相互制約、相互監(jiān)督，不斷規(guī)范采購(gòu)行為。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)。單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)工作能力。此外，還應(yīng)建立采購(gòu)關(guān)鍵崗位人員定期輪崗或?qū)徲?jì)的機(jī)制，防范采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。

（三）規(guī)范政府采購(gòu)的組織實(shí)施

1.加強(qiáng)采購(gòu)監(jiān)督管理。單位內(nèi)部應(yīng)建立采購(gòu)需求申報(bào)、審核與采購(gòu)實(shí)施相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制，加強(qiáng)采購(gòu)驗(yàn)收管理，逐步建立采購(gòu)績(jī)效考核機(jī)制。

2.優(yōu)化選擇采購(gòu)方式。單位可按照采購(gòu)金額或類型區(qū)分不同采購(gòu)項(xiàng)目、優(yōu)化選擇采購(gòu)方式，提高采購(gòu)工作效率。限額標(biāo)準(zhǔn)以上的大型采購(gòu)，應(yīng)委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照公開(kāi)招標(biāo)、邀標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或磋商等方式實(shí)施采購(gòu)，以實(shí)現(xiàn)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有效降低采購(gòu)成本。限額標(biāo)準(zhǔn)以下的分散采購(gòu)，可區(qū)分通用、專業(yè)貨物（服務(wù)）設(shè)計(jì)不同的采購(gòu)方式：通用貨物（服務(wù)）采購(gòu)，盡量通過(guò)政府集中采購(gòu)平臺(tái)或市場(chǎng)上成熟的電商平臺(tái)實(shí)施采購(gòu)，提高采購(gòu)工作效率;工程與專業(yè)貨物（服務(wù)）采購(gòu)，可通過(guò)建設(shè)適合自身情況的合格供應(yīng)商庫(kù)、建立自行采購(gòu)信息平臺(tái)實(shí)施采購(gòu)，降低采購(gòu)成本的同時(shí)兼顧采購(gòu)的效率與公平。

（四）強(qiáng)化對(duì)供應(yīng)商的管理

1.加強(qiáng)供應(yīng)商動(dòng)態(tài)管理。單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的基礎(chǔ)信息收集及資質(zhì)、信用審核，建立動(dòng)態(tài)管理的機(jī)制。可充分利用現(xiàn)有的各類社會(huì)信用體系和供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)，建立業(yè)務(wù)部門、集中采購(gòu)部門及采購(gòu)管理部門共同參與的評(píng)價(jià)體系，形成有進(jìn)有出的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

2.建設(shè)合格的供應(yīng)商庫(kù)。采購(gòu)量較大的單位可在完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上，按照分類、分級(jí)的原則逐步建立符合單位實(shí)際情況的合格供應(yīng)商庫(kù)。將內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)與合格的供應(yīng)商庫(kù)管理有機(jī)銜接，通過(guò)建立自采平臺(tái)重點(diǎn)提高限額標(biāo)準(zhǔn)以下分散采購(gòu)的工作效率。

（五）加強(qiáng)政府采購(gòu)信息公開(kāi)

信息公開(kāi)是加強(qiáng)采購(gòu)監(jiān)督、預(yù)防腐敗的有效手段。在逐步完善限額標(biāo)準(zhǔn)以上政府采購(gòu)信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，單位應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)限額標(biāo)準(zhǔn)以下分散采購(gòu)的信息公開(kāi)工作。可以依托內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，將限額標(biāo)準(zhǔn)以下分散采購(gòu)的整個(gè)業(yè)務(wù)流程信息在單位內(nèi)部公開(kāi)，接受各個(gè)部門及單位職工的全面監(jiān)督，降低采購(gòu)的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

展望未來(lái)，完善政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)從加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)和提高采購(gòu)績(jī)效管理的更高層面考慮，將政府采購(gòu)與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及合同管理等環(huán)節(jié)有效銜接起來(lái)，不斷完善內(nèi)部控制整體環(huán)境。

（作者單位為中國(guó)極地研究中心）

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