中越跨境經濟合作區建設面臨的問題及建議

【摘 要】 在1450公里長的陸地邊界線上，中國和越南目前規劃在建的跨境經濟合作區共有四個，分別是河口-老街、東興-芒街、憑祥-同登和龍邦-茶嶺跨境經濟合作區。本文主要分析跨境經濟合作區建設面臨的問題，在借鑒國際上成熟的跨境合作區管理經驗以及中國與鄰國建立的雙邊合作機制的經驗基礎上提出建議和看法。

【關鍵詞】 中越關系，跨境合作，跨境經濟合作區

中越跨境經濟合作區分別是由地方政府在各自現有開發平臺上建設。東興跨境經濟合作區是廣西東興國家重點開發開放試驗區的核心區。憑祥跨境經濟合作區依托憑祥綜合保稅區平臺上建設。龍邦跨境經濟合作區則是引入萬生隆投資公司，在口岸建設廣西萬生隆國際商貿物流中心作為跨合區的核心區域。河口跨境經濟合作區采取河口邊境經濟合作區、中國河口-越南老街跨境經濟合作區、中國（云南）自由貿易試驗區紅河片區“三區一體化”建設方案。總體而言，中越跨境經濟合作區目前是一類有中國特色的經濟開發區，但其定位仍舊是模糊的。地方政府目前工作主要是推進基礎設施的“硬聯通”，合作機制與制度環境建設的“軟聯通”仍然欠缺。

一、中越跨境經濟合作區建設面臨的問題

（一）合作機制不健全，存在協調困境

目前中越雙方已經形成的多層級溝通機制仍舊以會議為主，東興試驗區管委會與廣寧省經濟區管委會建立了定期磋商機制，但仍未能形成專職機構和實體部門，沒有設置常設機構。中央層級機制性交流不足，缺乏牽頭部門引領。由地方層級雙邊會議達成的協議大多是意向性文件，具體政策無法實施。對于招商引資具有吸引力的特殊稅收政策和原產地政策沒能與越方達成實際可操作的辦法。司法互助和履約審查機制同樣是空白，相關合作機制的缺失對跨境經濟合作區建設造成一定負面影響。

（二）國內地方政府競爭

有學者認為，地方政府積極參與對外合作行為的動因之一，是由于現行激勵機制使地方政府沒有動機去實現國內區域合作，財政分權制度下地方保護的存在使得沿邊地方政府轉向于跨境次區域合作。地方政府迫于政治競爭“競標賽”的壓力，在機制不健全的情況下試圖不斷增加跨境合作工程和項目來實現早期收獲。沿邊政府在本級財政上普遍收不抵支，重大項目建設需要大額上級財政轉移支付。以東興和憑祥兩市為例，兩市經濟發展水平和產業結構類似。2018年財政總收入中，東興市的上級補助收入為12.27億元;憑祥市的上級補助收入為12.55億元。憑祥-同登跨合區與東興-芒街跨合區中方園區在產業規劃、園區規劃有高度雷同現象，項目建設需要大量資金，本級政府財政無法獨立負擔，兩市地方政府就表現出對上級政策、資金、資源、跨境合作項目優先性等方面的競爭。盡管憑祥市是最早提出中越跨境經濟合作區設想的地區，但沒有獲得正式批復項目建設一直處于停滯狀態。省際間同樣存在競爭關系，云南與廣西就曾為中國-東盟博覽會主辦權展開競爭。跨境經濟合作區缺乏政府間的協調和溝通，在很多方面視對方為競爭對手。

（三）中央與地方政府目標偏差

中央政府與地方政府在跨境經濟合作區建設目標存在偏差?？缇辰洕献鲄^從一開始就被地方政府視為一種特殊的經濟開發區，是地方政府主導的謀求單一地方經濟發展的產物。地方政府考慮的是局部利益和短期目標，提出的一些政策和制度設計有明顯的地方性特色，如在東興-芒街跨合區如何在“前店后廠”實現核心區內的優惠政策，如果沒有中央政府參與很難達到預期設想。中央層面對跨境經濟合作區是否劃歸經濟開發區目前沒有做出明確界定。中央政府則視中越跨境經濟合作區為一個整體，需綜合考量中越關系和全局情況，中越跨境經濟合作區范圍涉及兩省四市，從長遠利益出發，對各個跨境經濟合作區分配資源、支持力度和優先權，更注重合作的質量，期望能夠以點帶面實現區域一體化，加深兩國關系。

（四）跨境經濟合作項目沒有關注民生和文化領域，社會參與較少

現階段跨境合作項目以基礎設施建設為主，沒有涉及扶貧、教育、醫療等民生方面的項目，規劃中的項目也是圍繞經濟建設，沒有覆蓋民生領域，也不關注越南一側的社會反應?？缇澈献鞯闹贫劝才拍軌蛉〉贸晒?，需要政府和社會共同發揮作用，不僅依靠兩國政府間建立聯系，還需要社會力量的支持。政府間協商陷入僵局時，社會力量的介入往往能起到意想不到的效果。社會組織參與能夠形成利益聚集，并對政府政策效果及時反饋，避免出現“用腳投票”的情況。對于跨境經濟合作區建設，學術界關注不高，邊境地區人才流動頻繁，長期持續對這方面研究的學者也較少。兩國研究機構、專家學者的溝通能夠形成“共同認知”，從而引導輿論，鼓動社會參與。

二、中越跨境經濟合作區制度環境建設研究

從國際上成熟的跨境合作區管理經驗看，能夠建立完善的聯合管理機制需要有兩方面條件，一是具有一定權威的國際組織推動，二是國家間高度互信，政治制度相近。在歐洲，第二次世界大戰后，德國在反思歷史和獲得鄰國諒解基礎上，與法國、瑞士探討邊境地區聯合開發合作。在國際組織層面，有歐盟框架下的歐洲邊境地區合作協會和歐盟區域基金指導該地區經濟合作。在政府層面，三國政府除了組建三國大會，還委派主要官員成立上萊茵合作委員會。在民間，以協會的形式吸納該地區的市場主體、社區代表參與合作。非政府團體組成項目參與方。德國與波蘭、捷克的跨境合作區建設則沒那么順利，互信不足是主要原因。在北美，美國和加拿大早在1817年就簽署了《拉什—巴格特協定》，兩國在邊境不設防，有效防范了兩國可能出現的民族主義情緒和邊境爭議。二戰后，為促進五大湖區域的合作發展，兩國在政治上建立了一系列聯合管理機構，如五大湖國際管理委員會，五大湖漁業委員會，五大湖州長委員會等。

中國與鄰國建立的雙邊合作機制中較為成熟的方案是中巴經濟走廊的聯合合作委員會機制。2013年，時任巴基斯坦總理謝里夫訪華期間，中巴雙方簽署了《中巴經濟走廊合作備忘錄》，同意成立中巴經濟走廊遠景規劃聯合合作委員會研究制定經濟走廊規劃并確定雙方牽頭部門。中巴經濟走廊遠景規劃聯合合作委員會是中巴經濟走廊建設的最高決策機構，中方牽頭部門為中國國家發改委，巴方牽頭部門為巴基斯坦規劃發展和改革部。聯委會在中巴兩部門分別設立秘書處，負責正式會議本國各部門、單位的組織工作。聯委會中方主席為國家發展改革委副主任，巴方主席為巴基斯坦規劃發展和改革部長。聯合委員會根據不同時期的情況和需求設置聯合工作組，常設聯合工作組有：規劃聯合工作組、能源聯合工作組、交通基礎設施聯合工作組、瓜達爾港聯合工作組以及經濟特區聯合工作組。此外，聯委會正式會議前巴方會組織召開各省代表、專家咨詢會議;正式會議前一日，雙方舉行高官會議，敲定會議議題。邀請參會的代表不僅限于來自中央政府部門，大型國有企業、政策性銀行和地方政府代表均多次受邀參加。

（二）將中越跨境經濟合作區建設提升至新時期國家對外開放戰略地位，納入“一帶一路”國際合作機制軌道

跨境經濟合作區是地方政府自發的未經授權實施的制度創新安排，一度在宣傳上占據對“跨境經濟合作區”的話語解釋權。領導人正式的場合表態是對“跨境經濟合作區”的一種非正式保護形式，中央政府實則處在被動接受的地位。中央應重新掌握中越跨境經濟合作區建設的主動權，統籌規劃，合理布局，將中越跨境經濟合作區提升至新時期改革開放戰略地位。

先有地方政府提出中越跨境經濟合作區的設想，后有中央政府提出“一帶一路”倡議，中越跨境經濟合作區是打通“一帶一路”南向通道的“試金石”，是真正實現道路聯通、貿易暢通、資金融通、政策溝通、民心相通的開放合作平臺。中越跨境經濟合作區可以和中緬、中老跨境經濟合作區一道產生輻射效應，對中南半島產生重大影響。

中央政府要在國內明確管理部門，建立有效的垂直管理體系和跨部門協調機制，確定跨境經濟合作區的范圍、合作方式、重點領域和原則;解決國內地方政府間的內部分歧，抑制惡性競爭，促進沿邊地區對內對外區域經濟一體化水平。同時中央政府要與鄰國就跨境合作建立常態化協商機制，推進跨境合作協商機制實體化制度化，簽訂雙邊投資協定、司法協助協定確保國家間發展戰略的有效對接，通過跨境經濟合作實現互利共贏。

沿邊地方政府在加強與中央政府溝通的同時，要重視與其他沿邊地方政府都協調。中越跨境經濟合作區要利用粵港澳大灣區的輻射力，增強沿邊地區與沿海經濟中心的有機聯動，形成產業分工的良好布局。中越跨境經濟合作區所在地地方政府要與對象國地方政府建立制度化協商機制，形成邊境地區孿生城市同步發展良好格局。通過邊境地區城市化實現跨境區域發展一體化，將跨境經濟合作區打造成新時期改革開放試驗區。

（三）推進跨境經濟合作區由開發區/產業園模式向區域協同發展模式轉變

中越跨境經濟合作區總的發展目標是向中越邊境地區區域協同發展模式轉變，使邊疆少數民族聚居區貧困地區成為新的經濟增長點。要實現這個目標可以分三步走：

（1）首先在有條件的口岸建立跨境經濟合作區（產業園）。在跨境經濟合作區內，兩國人民可以自由往來雙方園區，不僅可以購物、觀光，還可以在園區企業擇業務工，但不能走去對方海關國門。園區內實行稅費優惠，給予保稅區待遇，實行24小時通關便利。由于各跨境經濟合作區、各口岸所處的發展階段和條件有差異，中越兩國中央政府達成的協議應當包含可供地方政府選擇的優惠政策、制度框架組合，由地方政府依據自身條件選擇適宜的政策建設跨境經濟合作區。

（2）建立邊境城市跨國整合發展模式

在建立建立跨境經濟合作區（產業園）基礎上，將兩國對應邊境城市向一體化發展模式轉變。目前，東興市提出了將跨境合作區與東興市“區市統籌”和“區市一體化發展”的發展思路。東興與芒街兩市還可以在公共服務和公共物品供給上進一步整合;對于人員流動的限制進一步放松，兩國人民可在兩市自由流動，車輛在兩市范圍內自由進出;跨境務工人員身份條件的限制進一步放寬，允許其定居置業。中越邊境城市的跨國整合發展將進一步促進兩國人民的交流和文化的融合，從而提高雙方的文化認同和政治互信。

（3）最終形成中越跨境合作區域協調發展格局

由具備相對優越條件的東興-芒街作為龍頭推進跨境經濟合作區建設，在邊境沿海發展較快地區首先形成有輻射力的“雙子城”，作為樣板通過擴散效應帶動周邊和中越邊境沿線地區的發展;整合中越邊境各口岸縣市省發展，避免各自為政、惡性競爭，逐步形成跨境經濟合作組織或區域共同市場。

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作者簡介：黃小峻（1986—），男，漢族，廣西南寧，碩士研究生，暨南大學國際關系學院，研究方向：中外政治制度。