從“區”的定位看如何營造開放的小環境

白 明

推進對外開放首先要創造適宜的開放環境，而要形成這種開放環境則需要在體制機制上出現重大調整與改變。全面改變的確需要循序漸進，但不妨礙先營造個小環境。這種小環境不僅有“吃小灶”帶來的便利條件，更要肩負起“試驗田”的重任。具體來看，這種小環境的載體有多種多樣，既包括經濟特區，也包括國家級新區，還包括自由貿易試驗區與自由貿易港，當然更少不了為數眾多的經濟技術開發區、高新技術產業開發區、綜合保稅區等其他園區。總之，對于這種小環境的承載幾乎離不開個“區”字。

說起對外開放的“區”，最先讓人忘不了的就是經濟特區。建立經濟特區的想法最初是由鄧小平同志在上世紀70 年代末提出的，一開始叫出口特區，1980 年5 月，中共中央和國務院決定將深圳、珠海、汕頭和廈門這四個出口特區改稱為經濟特區。1988 年4 月13 日，海南省的建立，海南經濟特區也應運而生。后來，2010 年5 月，中央新疆工作會議上中央正式批準在新疆的喀什和霍爾果斯設立經濟特區。

改革開放以來，中國創辦的園區很多，但能夠叫“經濟特區”的地方還真沒幾個。不過，國家選擇什么地方作為經濟特區還是比較講究的，并不是因為那個地方富得流油就選哪個地方，而是要定位于實施國家的重大開放戰略的特殊區域。經濟特區實行特殊的經濟政策，靈活的經濟措施和特殊的經濟管理體制，并堅持以外向型經濟為發展目標。深圳經濟特區雖然最有名，但當初也只不過是個小漁村，珠海當年的經濟實力恐怕連深圳都趕不上，但正是因為毗鄰港澳地區，選擇深圳和珠海作為首批經濟特區才凸顯獨特的戰略眼光。至于汕頭，珠三角地區幾乎每一個城市都比她發達，但也正是因為潮汕地區是中國最大的僑鄉，而要想利用好僑資，在汕頭實施一些特殊政策再好不過。想當年，廈門還是福建前線，廈門與大小金門之間還少不了靠開大喇叭、飄氣球進行宣傳戰，而選擇在廈門建立經濟特區也為日后開展海峽兩岸經貿合作提供了一個很好的平臺。至于海南島這個當年蘇東坡被外貶之地，被稱為天涯海角也不足為奇。然而，海南島是一個相對獨立的地理單元，許多在內地長時間一直再“研究研究”的政策在海南島倒是可以先行先試。原來以為“經濟特區”絕版了，沒想到時隔22年后中央又決定在喀什和霍爾果斯建立經濟特區。其實，聯想到西部大開發與向西開放的大手筆，在不大起眼的喀什和霍爾果斯設立經濟特區還真可以說是不可或缺的“工筆畫”。

經濟特區的一大特點就是：只給政策不給錢。雖然國家不再像計劃經濟模式那樣撥款，但只要擺脫某些條條框框的束縛，將對外開放的政策用好用活，經濟特區對國內外企業來說依然具有吸引力。按照深圳特區創辦之初的政策，設在經濟特區的外商投資企業，在經濟特區設立機構、場所從事生產經營的外國企業，減按15%的稅率征收企業所得稅。這些政策在今天看來或許并不陌生，但上世紀70 年代末，中國人的思想普遍還沒有那么解放，嘗試這些政策還真要有些第一個“吃螃蟹”的精神。現如今，深圳已經成為世界級著名的創新都市，擁有華為、中興、華大、大疆等具世界影響力的企業，深圳的經濟總量也已經超過了毗鄰的香港特別行政區。深圳的成功實踐充分說明這樣的大視野，這就是對外開放是有中國特色社會主義的強國之路。

深圳經濟特區的發展模式雖然是只給政策不給錢，但在當年能夠“給政策”也不是很容易的，要靠解放思想。以至于當時有人講怪話“給我政策我也能賺錢”。講這種怪話固然不客觀，忽視了特區人的“墾荒牛”精神，但隨著對外開放的范圍逐漸擴大，這種怪話也越來越沒有市場了，人們從深圳精神中更多學到的是一種敢闖敢干的創新精神，而這一點則與今天的自由貿易試驗區建設過程中所遵循的“大膽闖、大膽試、自主改”的口號有些異曲同工的意思。

眾所周知，自從1992 年鄧小平同志視察南方講話發表之后，中國進入到社會主義市場經濟體制時代，對外開放的“小環境”也出現更多新版本。1992 年中國加快改革開放后經濟特區模式移到國家級新區，上海浦東等國家級新區擴大改革等發展起來，成為中國新一輪改革重要標志。國家級新區雖然也要國務院批準設立，但相比經濟特區之“特”，國家級新區更可以被看作是承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。

從國家級新區發展格局來看，國家級新區的發展也有一個“摸石頭過河”的循序漸進過程。國家級新區始于1992 年10 月的上海浦東新區成立，此后很長時間未再有新區設立。一直到2006 年，天津濱海新區才升格為國家級新區。此后，重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣州南沙新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區、四川天府新區、湖南湘江新區、南京江北新區、福建福州新區、云南滇中新區、哈爾濱新區、長春新區、江西贛江新區、河北雄安新區等許多國家級新區也陸續掛牌成立。迄今為止，國家級新區分布均衡，并且已經形成一個體系，對于中國積極推進高水平對外開放起到以點帶面的重要輻射作用。對于每一個國家級新區而言，在營造高水平對外開放小環境過程中所對應的輻射坐標與輻射半徑各有不同，如甘肅蘭州新區要建成“西北地區重要的經濟增長極”，貴州貴安新區要建成“西部地區重要的經濟增長極”，陜西西咸新區要建成“西部大開發的新引擎”，重慶兩江新區要建成“內陸重要的先進制造業和現代服務業基地、長江上游地區的金融中心和創新中心”等。

營造高水平對外開放的小環境并不是搞可看不可學的微型盆景，也不僅限于立足于以點帶面凸顯輻射力，而是要立足于制度創新基礎上大膽探索，不斷推廣復制成功經驗。作為高水平對外開放的試驗田，2013 年9 月上海自由貿易試驗區掛牌成立。2013 年9 月至2019 年8 月，中國已經分多批次批準了18 個自貿試驗區，形成了東西南北中協調、陸海統籌的開放態勢，推動形成了我國新一輪全面開放格局。許多人的看法是，現如今中國的自貿試驗區已經初步形成了“1+3+7+1+6”的基本格局，但我認為中國的自貿試驗區格局不能僅僅是一個不同批次的簡單相加體系，而是要通過制度創新，進一步帶動高水平對外開放的全面推進。如果說自貿試驗區是中國高水平對外開放的另一種小環境，那么，這種小環境有助于形成高水平對外開放的大格局。

迄今為止，許多擴大開放的新舉措都是在自貿試驗區內“試”的基礎上逐漸推廣的，如在市場準入上的負面清單管理模式，在貿易便利化上的“單一窗口”模式，在商事制度改革上的證照分離做法，在政府職能轉變上由事前審批為主轉向事中事后監管為主等等。一開始，這些內容都是只能夠在自貿試驗區內看得到，但現在已經在全國范圍內基本普及了。就拿市場準入負面清單管理模式來說，不僅自貿試驗區內負面清單長度已由最初的190 項縮減至現在的37 項，而且整個利用外資與國內的市場準入也都采取了負面清單管理模式。

習近平總書記在中共十九大報告中強調要賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，同時也提出要探索建設自由貿易港。按照習近平總書記2018 年4 月13 日在海南發表的重要講話精神，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。不難看出，在省級行政區域內建設全域自由貿易試驗區，海南在全國可以說是頭一個，而在探索建設自由貿易港上更可以說是充當了“領跑者”的角色。

現在看來，海南自貿試驗區在營造對外開放的小環境上做得有聲有色，為成為中國第一個自由貿易港奠定了基礎。回首過去的兩年，海南在抓緊建設自由貿易試驗區過程中，積極貫徹中央12 號文件精神，圍繞著“三區一中心”戰略定位，努力建設全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心、國家重大戰略服務保障區，聚焦旅游業、現代服務業、高新技術產業三大領域，優先打造12 個重點產業。然而，這一切也都是在為自由貿易港早日“上馬”而積極“備鞍”。一方面，海南的“備鞍”體現在軟件之上。迄今為止，海南以先后發布六批制度創新案例，如簡化簡易商事主體注銷公告程序、公共資源交易紅黑名單再分類監管、推行商事登記“全省通辦”制度、全國首單知識產權證券化等方面的積極探索。這些制度創新具有二重性，既可以成為海南自貿試驗區可推廣可復制的經驗，又可以為海南積極探索建立自由貿易港進行必要的準備。另一方面，海南的“備鞍”也體現在硬件之上。2018 年以來，海南自由貿易試驗區建設項目已先后舉行了七批集中開工和簽約活動，累計開工項目793 個，總投資4352 億元；累計簽約項目393 個，總投資3744 億元。

毋庸置疑，海南探索自由貿易港要比建設自貿試驗區難度更大，要求更高，內容更多。一般看來，海南要建設自由貿易港必須對標國際最高開放標準，而所對之“標”也無外乎是中國香港、新加坡、迪拜、鹿特丹等世界上著名的自由貿易港。對此，我十分贊同。作為當今世界第二大經濟體、第一大貿易國、第二大投資國，在中國探索建設自由貿易港，要么不搞，要搞就要搞出個高水平的樣子來。不過，我認為海南在探索建設自由貿易港過程中對標國際最高標準要從自身實際出發。在一些高水平開放的“規定動作”上，我們一定要達標；在一些可以體現出自身特色的方面，我們也不妨“超標”。也就是說，人家做到的我們一定要做到，而人家做不到的我們也可以爭取做到。當然，對于一些不符合中國國情的“標”，我們可以借鑒，但也沒必要“抄作業”。

除了經濟特區、國家級新區、自貿試驗區以及自由貿易港在營造對外開放小環境過程中的標志性意義之外，改革開放40 余年來，也有許多其他類型的園區也都在不同程度上支撐起中國對外開放的四梁八柱。迄今為止，已經有219 個國家級經濟技術開發區，省級、地市級甚至縣一級的經濟技術開發區更是不計其數，而“七通一平”也正是開發區營商環境的比較硬核的部分。正如鄧小平同志當年題詞說期待的“開發區大有希望”那樣，各地的經濟技術開發區已經成為各地推進高水平對外開放前沿。在對外開放、體制創新、產業集聚、科技創新、集約用地、城市建設等方面積累了重要經驗，發揮了窗口、示范、輻射和帶動作用，各地的經濟技術開發區已成為中國經濟最有活力、最具潛力的經濟增長點，成為中國最具吸引力的投資熱土。

至于高新技術開發區、綜合保稅區、服務貿易創新示范區、電子商務綜合試驗區等其他各種各樣的園區，也是中國推進高水平對外開放不可或缺的小環境，而從參與經濟全球化的角度來看，也同樣體現出大格局、大視野、大手筆。