城市軌道交通PPP項目政府補貼模式研究

黃杰

（蕪湖市軌道交通有限公司，安徽 蕪湖 241000）

一、引言

城市軌道交通因其速度快、容量大、準點率高等特點成為多數城市解決城市交通擁堵問題的主要方式之一。據中國城市軌道交通協會統計，截至2019年12月31日，中國內地40個城市累計開通城市軌道交通運營線路6730.27km。

自2014年起，我國基礎設施投融資體制發生著深刻的變革，政府主導的融資模式面臨著嚴峻的挑戰，加上城市軌道交通投資規模大、回報周期長、建設運營標準高等特性，政府和社會資本合作（PPP）模式已成為我國城市軌道交通主要投融資模式之一。

二、城市軌道交通PPP項目政府補貼模式分類

城市軌道交通項目建設、運營和維護成本高，且收費水平較低，導致通過項目自身運營難以實現財務平衡，因此城市軌道交通PPP項目回報來源主要包括使用者付費（票務收入、非票務收入）和政府補貼，目前城市軌道PPP項目常用補貼模式有以下五種：

（一）客流量補貼模式

客流量補貼模式又稱為影子票價補貼模式，指政府在經過充分的前期論證，在滿足社會資本的最低投資回報的基礎上，基于運營期的客流量和約定的影子價格，計算補貼數額。當年政府補貼支出數額具體計算公式如下：

政府補貼額=(影子票價-實際票價)×實際客流量-非票務收入

其中：影子票價是根據項目財務凈現值（NPV）達到一定水平（≥0）計算的票價，通常高于實際票價。非票務收入指廣告、商鋪等經營收入等。

客流量補貼模式于國外應用較為廣泛，在2004年引入國內的北京地鐵4號線，隨后應用于杭州地鐵1號線、北京地鐵14號線等。該模式以客流量為基礎計算補貼數額，能夠激勵項目公司提升服務質量，積極引流；但由于項目運營后期的客流量難以被準確預測，使用該模式時需事先在合同中約定客流量偏差風險分擔機制，以防出現預測客流與實際客流偏差較大導致財政補貼波動較大或社會資本承擔較大虧損風險的情況。可見，該模式的應用對客流預測水平和風險分配機制的設計提出了較高的要求。

（二）車公里補貼模式

車公里補貼模式是以列車運營里程（車公里）作為計算指標，根據實際運營里程進行補貼的模式。“1車公里”指1輛車運營1公里，是城市軌道交通列車運營里程的計量單位。當年政府補貼支出數額具體計算公式如下：

政府補貼額=約定車公里×約定車公里服務價格-基準客運收入-基準非客運業務收益

其中：約定車公里指依據擬定的行車組織安排和計劃而確定車輛運營里程數。約定車公里服務價格指根據合同約定的單位車公里服務付費價格或經調整公式調整后得到的單位車公里服務付費價格，在社會資本進入環節予以確定。基準客運收入指約定當年需達到的一定數額的客票收入。基準非客運業務收益指約定當年需達到的一定數額的非客票收入。

車公里補貼模式首先應用于北京地鐵3、12、17號線，隨后被廣泛應用于其他城市的軌道交通項目。由于車公里數與行車計劃、發車間隔等因素有關，具有較為穩定的預測基礎，能夠有效降低預測的準確性風險。應用該模式時仍應事先明確車公里核定機制，避免風險分配不均的情況。

（三）21號文補貼模式

2015年，財政部發布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），提出政府補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定。當年政府補貼支出數額具體計算公式如下：

其中：n指折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。年度折現率應參照同期地方政府債券收益率合理確定。合理利潤率主要以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，結合現實因素確定。

呼和浩特1號線首次應用了該補貼模式。該模式下補貼額計算基于建設成本與年度運營成本，避免了對客流量與車公里預測存在偏差的問題。但該模式下的補貼現金流前低后高的特點與項目公司實際資金需求脫節，項目運營初期存在資金壓力較大、現金流短缺的問題。

（四）等額年金補貼模式

等額年金補貼模式即將建設投資按照等額資金回收系數折算為等額年金，再加上各年的經營成本，扣除經營性收入，作為政府的補貼。當年政府補貼支出數額具體計算公式如下：

政府補貼額=可用性服務費+運維績效服務費-使用者付費

其中：n代表補貼年數。

該模式在呼和浩特2號線中得以應用。該模式也是基于建設投資和運營成本計算補貼額，不同于21號文補貼模式下政府支出責任前低后高、總額高等特點，等額年金補貼模式各年財政支出額度相對穩定，整體支出相對較小。

（五）現金流補貼模式

現金流補貼模式不同于前四種模式，是以項目公司財務計劃現金流量表為基礎，通過項目公司每年現金余額測算現金流缺口，從而確定政府應支出的補貼數額。

該模式將政府補貼分為兩部分，第一部分是支付給項目公司的補貼，主要是當項目凈現金流出現負值時，政府對現金缺口進行一定數額補貼。第二部分是支付給社會資本的回報，當項目經營凈現金流為正值時給予社會資本合理回報。計算原則如下：

1．政府對項目可行性缺口補貼測算

當項目財務計劃現金流量表的當年累計盈余資金出現負值時，政府對項目公司補貼的金額是基于項目公司財務計劃現金流量表計算得出。第t年政府對項目可行性缺口補貼計算分兩種情況，當經營、投資、籌資三項累計凈現金流合計為時得出：負值時，政府補貼數額為累計凈現金流的絕對值；當經營、投資、籌資三項累計凈現金流合計為正值時，政府補貼數額為0。

2．政府對社會資本回報補貼測算

當項目經營凈現金流為正值的年份，社會資本可以獲得投資回報。在測算社會資本合理回報時，一般先測算其理論值，再結合績效考核情況，核算實際回報數額。

第t年政府對社會資本回報補貼的理論值計算公式如下：

當(經營現金總流入-經營現金總流出)＞0時，

政府補貼=(經營現金總流入-經營現金總流出)×回報調節系數；

當(經營現金總流入-經營現金總流出)≤0時，

政府補貼=0。

其中: 經營現金總流入指第t年項目經營現金總流入。經營現金總流出指第t年項目經營現金總流出。

回報調節系數是基于合作期內社會資本現金流出和基準收益率，計算社會資本每年的現金流入的系數，當下式成立

其中：n指PPP項目合作年限。凈現金流入指第t年投資方回收權益流動資產等凈現金流入。實繳資本指第t年社會資本實繳資本的投入。

三、各補貼模式特點及其適用性分析

城市軌道交通PPP項目支出數額巨大，如何合理對其進行補貼，是政府、社會資本等各利益相關方關注的重點內容，也是實踐中的難點。結合當地財政現狀和項目特點，以選擇合適的補貼模式。

（一）選擇客流量補貼模式

這種模式的優勢在于實施案例多，體系成熟；激勵項目公司提高運營效率和服務質量。但也有劣勢，如受客流量影響大，對客流風險分擔機制設計要求較高；實際客流量偏離預測客流量較多時，雙方承擔風險較大，易增加談判成本。政府補貼呈現“前多后少”的趨勢。政府支出責任與前期客流量預測的準確度相關。

（二）選擇車公里補貼模式

這種模式的優勢在于車公里數可以較為穩定預測，有利于政府補貼的預測和成本的管控。但劣勢在于影響車公里單價因素較多，車公里單價調整核定較為復雜；在設有運營成本調價的基礎上，可能存在不均衡報價而導致政府補貼責任增加。運營期初、近、遠期車公里差異較大，初期的政府補貼金額較大，財政支出不均衡。

（三）選擇21號文補貼模式

這種模式的優勢在于受預測數值影響較小；有利于緩解初期財政支出壓力。但劣勢在于補貼現金流前低后高的特點與項目公司實際資金需求脫節，項目運營初期存在資金壓力較大、現金流短缺的問題。政府支出責任特征總體呈現“前少后多”的趨勢，補貼總額較高。

（四）選擇等額年金補貼模式

這種模式優勢在于每年補貼額平穩，有利于項目公司穩定收入；有效降低補貼支付總額。但前期財政壓力較大的情況下，無法緩解財政支出壓力。各年補貼額度相對穩定，有利于平滑政府的財政支出責任。

（五）選擇現金流補貼模式

可以同時保障項目公司的生存能力和社會投資方的回報收益。但社會資本的回報率固定，不利于公司提升管理改善經營活動；計算較為復雜。擴大資金使用效率，一定程度上有效減少了財政支出。

綜上，客流量補貼模式受客流量影響較大，對客流預測水平、財政支出能力要求高，因此適用于地方財政前景好、未來客流較為穩定、便于預測客流量的軌道交通項目；車公里補貼模式受客流量影響較小，對前期財政支出要求高，因此適用于地方財政現狀好、未來客流量不穩定或難以預測的軌道交通項目；21號文補貼模式在前期補貼支出較少，后期補貼支出大，補貼總額多，因此適用于現下財政壓力大，但前景好的地區；等額年金補貼模式各年補貼額度相對穩定，因此適用于現下財政壓力小，地方財政相對穩定的地區。現金流補貼模式能保證項目公司和社會資本合理收益回報，適用于各類地區的項目，但由于模式復雜，對項目各參與方的業務能力要求較高。

四、結語

PPP項目具有公共物品屬性，通常需要政府補貼。根據實際情況選用合適的政府補貼模式，并通過PPP項目的實施提高公共交通服務的供給質量和效率，是PPP項目成功運行的關鍵之一。本文通過對比探析各種政府補貼模式的特征及適用性，以提高實操選擇補貼模式的合理性。