傳統村落整體性保護的法治基礎
——寫在《文物保護法》修訂征集公眾意見之際

石 磊

（北京建筑大學 文法學院，北京 102616）

一、問題的提出

陳志華教授于21世紀初在《由<關于鄉土建筑遺產的憲章>引起的話》一文中用平實白描的手法對傳統村落建設性破壞的現狀進行了深刻的描述，“我們的鄉土建筑面臨著更加緊迫的危機，處處都在大拆大毀，有些地方幾天之內就可以消滅掉一座積累了幾百年文化的村落或小城鎮。”[1]已故學者何重義教授在其《古村探源—中國聚落文化與環境藝術》一書中也發出感慨“發展中的農村一切向城市看齊，受到城市文明的影響，對建筑和環境的價值觀也隨之而變，把城市的一切看成現代化文明的標志，建小樓已變成農村每戶追求向往的目標”。[2]這些學者的發聲距離現在將近二十年，傳統村落的發展現狀如何?

（一） 傳統村落的定義

2011年9月6日，中央文史研究館成立60周年座談會在北京人民大會堂舉行。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶出席座談會并講話。講話中提到“文化是一個民族的靈魂。文化對一個國家發展進程的影響，比經濟和政治的影響更深刻、更久遠。如果說，經濟發展改變的是一個國家的面貌，那么文化繁榮則可以化育一個民族的風骨。中華民族擁有五千年文明史，在漫長的歷史長河中，無論興衰成敗，歷史文化的根脈始終生生不息、綿延不絕。深厚的歷史文化底蘊，成為我們民族賴以生存和繁衍發展的精神沃土；豐富的歷史文化遺產，成為我們民族取之不盡的寶貴精神財富。中國的優秀文化傳統，對今天中國人的價值觀念、生活方式和中國的發展道路都具有深刻的影響。文化建設的滯后，必然對經濟發展、社會進步、生態保護乃至政治文明形成一定制約。只有當全世界都公認中華文化真正繁榮起來、在世界上具有重要影響力的時候，才是我們真正強大的時候。”

隨后在2012年4月16日發出的《住房城鄉建設部、文化部、國家文物局、財政部關于開展傳統村落調查的通知》中指出“為貫徹落實溫家寶總理在中央文史館成立60周年座談會關于‘古村落的保護就是工業化、城鎮化過程中對于物質遺產、非物質遺產以及傳統文化的保護’的講話精神和加強保護工作的指示，摸清我國傳統村落底數，加強傳統村落保護和改善，住房城鄉建設部、文化部、國家文物局、財政部決定開展傳統村落調查。”“傳統村落”這一概念第一次以“政策發布”的方式出現。該文指出“傳統村落是指村落形成較早，擁有較豐富的傳統資源，具有一定歷史、文化、科學、藝術、社會、經濟價值，應予以保護的村落。”同時該文中明確提到了“符合以下條件之一的村落列為調查對象”，這些條件主要包括三個方面：（1）傳統建筑風貌完整：歷史建筑、鄉土建筑、文物古跡等建筑集中連片分布或總量超過村莊建筑總量的1/3，較完整體現一定歷史時期的傳統風貌。（2）選址和格局保持傳統特色：村落選址具有傳統特色和地方代表性，利用自然環境條件，與維系生產生活密切相關，反映特定歷史文化背景。村落格局鮮明體現有代表性的傳統文化，鮮明體現有代表性的傳統生產和生活方式，且村落整體格局保存良好。（3）非物質文化遺產活態傳承：該傳統村落中擁有較為豐富的非物質文化遺產資源、民族或地域特色鮮明，或擁有省級以上非物質文化遺產代表性項目，傳承形式良好，至今仍以活態延續。

傳統村落具有五種功能，是傳統文化、傳統建筑、傳統格局的載體，是保持傳統農業循環經濟特征的有效載體，是發展農業和農民庭院經濟的基礎，是國家的一種社會資本。在快速城鎮化的進程中，不少傳統村落正在衰落和消失。開展傳統村落調查，推動傳統村落保護刻不容緩。

從2012年開啟的傳統村落調查并不是普查性的，而是有針對性的，主要建立在社會團體、學校院所、專家學者等社會各方面力量提供符合條件的村落信息基礎上，由住建部依據上述條件來確定哪些村落可以入選名錄名單。這次調查活動與歷史文化名村和特色景觀旅游名村的申報之間也具有一定的聯系。傳統村落更依賴政策的扶持，歷史文化名村是法律法規規定的法律概念。2018年12月住建部公示第五批“中國傳統村落”名單，全國共有2666個傳統村落入選，入選的傳統村落在建設、發展、保護方面均會獲得更為優惠的政策傾向。此前共有四批4153個傳統村落入選“中國傳統村落”，至2018年12月第五批傳統村落名單公布，我國現在共有6819個中國傳統村落。

現實中沒有入選國家級傳統村落的“古村落”數量巨大，很多具有保護價值的古村落還沒有進入政策保護的范疇，大量古村落不斷消失、被破壞，這是當下中國傳統村落保護過程中的主要現狀。亟需有效的保護發展措施對其進行有效的建設指導。為了彌補該項政策措施的登錄不足，每年均有“中央財政支持范圍中國傳統村落名單”的公布，該項措施是中華人民共和國住房和城鄉建設部、中華人民共和國文化和旅游部、國家文物局、中華人民共和國財政部、中華人民共和國自然資源部、中華人民共和國農業農村部共同推出，每項入選項目獲得300萬人民幣進行傳統村落的保護工作的政策措施。

（二） 傳統村落與相關概念之間的區別

古村落，是最早使用的概念，是文化意義上的概念，建立在“自然村”的基礎上。古村落是指由古代先民在農耕文明進程中，在群族部落的基礎模式上，因“聚族而居”的生產生活需求建造的具有相當規模、相對穩定的基本社會單元。在古村落這一概念中村落文化較為突出，這里的“古村落”與“鄉村聚落”是同一個范疇，與“城市聚落”相對應，共同構成“聚落”的語閾。2012年9月25日住房和城鄉建設部、文化部、國家文物局、財政部四部委聯合召開的傳統村落保護和發展專家委員會第一次全體會議上正式將“古村落”改為“傳統村落”。

歷史文化名村，是一個明確的法律概念，2008年4月2日國務院第三次常務會議通過《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，“歷史文化名村”是其中法律概念之一。在建村[2003]199號《關于公布中國歷史文化名鎮（村）（第一批）的通知》中指出：“為了更好地保護、繼承和發展我國優秀建筑歷史文化遺產，弘揚民族傳統和地方特色，建設部、國家文物局決定，從今年起在全國選擇一些保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或革命紀念意義，能較完整地反映一些歷史時期的傳統風貌和地方民族特色的鎮（村），分期分批公布為中國歷史文化名鎮和中國歷史文化名村，并制定《中國歷史文化名鎮（村）評選辦法》。”北京門頭溝區齋堂鎮爨底下村等12個村為第一批中國歷史文化名村。

古村落的概念外延最大，包括了大量的傳統聚落中“鄉村聚落”的數量，傳統村落的外延次之，筆者認為隨著行政性指令及政策的不斷出現，傳統村落概念外延均落入古村落外延中，而歷史文化名村的外延最小，由于是法律概念，因此入選登錄的標準較高，是三個概念中外延最小的。不可否認“古村落”“傳統村落”“歷史文化名村”三者重合的部分是存在的，比如北京門頭溝區齋堂鎮爨底下村既是古村落，又是國家級傳統村落（第一批），同時是中國歷史文化名村（第一批）。這樣就會產生出大量的古村落沒有進入歷史文化名村或是傳統村落的名錄范圍內，而這些村落依然具有較高的歷史文化藝術價值，不及時獲得法律的規范性保護受到破壞甚至消逝的速度會加快。

（三） 傳統村落是中華民族優秀傳統文化的延承與發展

傳統村落是中華民族優秀傳統文化的根基與源頭。大多數傳統村落的選址均依賴自然山水進行選址布局，形成獨特的天人合一的鄉村景觀，這種空間理念體現了農耕文化中長幼有序的村落家族文化意境。中國古代聚族而居的村落大都有著系統的規劃思想，特別強調“天人合一”的整體觀念。古代宗族禮制的觀念影響深遠，風水觀念和模式貫穿始終，并體現了較原始的防御意識。

主張自然主義的整體空間布局是傳統村落的主要特征，講究因地制宜，呈現出得體的整體感，與自然環境完美地和諧統一起來。在人居環境景觀的體系建構上古代村落更多地從生態觀出發，直接把田園山水裁剪到村落景觀空間中，形成了傳統村落的整體生態景觀。傳統村落的整體景觀的文化基礎就是以“宗族禮制”為依托的村落家族文化。遵循整體保護原則，堅持有機更新，保持傳統村落的歷史可讀性。[3]傳統村落保護應采取“突出重點、強化特色、以點帶面、輻射整體、凸顯差異”的整體保護策略。[4]

近年來快速工業化和城鎮化的進程中，自然毀損、人為拆建、村落的撤并及破壞性開發等原因導致了傳統村落的大面積消失、破敗毀損、空心化、商業化等現象，傳統村落的歷史、文化、藝術價值受到前所未有的沖擊和挑戰。隨著城鎮現代化的迅速擴展，傳統村落的完整性受到嚴重的破壞，其周圍的歷史環境更受到了幾近消失的邊緣，如果傳統村落失去了其賴以存在的歷史環境，那么傳統村落就失去了整體的歷史特點，保護傳統村落之鄉村景觀的完整性非常重要。

2018年9月中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，指出“鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間。”“鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰”。“鄉村是生態涵養的主體區，生態是鄉村最大的發展優勢。鄉村振興，生態宜居是關鍵。”“努力保持村莊的完整性、真實性和延續性。切實保護村莊的傳統選址、格局、風貌以及自然和田園景觀等整體空間形態和環境，全面保護文物古跡、歷史建筑、傳統民居等傳統建筑。”整體性保護傳統村落之鄉村景觀已成為鄉村振興中的重要課題。

二、《文物保護法》應加入“整體性保護傳統村落”條款

（一） 傳統村落保護性法律法規及政策現狀

近年來我國政府出臺了系列保護與發展傳統村落的政策文件，社會各界對傳統村落的重視日益高漲，特別是黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，明確要求將傳統村落的保護與發展作為實施鄉村振興戰略的重要內容，為解決“三農問題”、全面激活農村發展新活力做出了指引。我國目前關于傳統村落保護的法律法規主要以部門規章與政策的方式體現，具體來說主要表現在以中華人民共和國住房與建設保障部發布的關于傳統村落保護的一系列行政規章、政策為主。

從上述匯總分析（表1）可以看出，當下關于傳統村落的相關法律規定主要集中在部門規章及政策。在一國現有法律體系中，憲法作為基本法，之后法律是位階最高的法律形式，繼而有行政法規、部門規章、地方性法規、規章等。我國當下關于傳統村落的法律法規大多數以“通知”為主，屬于部門規章，關于傳統村落的保護仍無行政法規。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》屬于行政法規，但其中未涉及“傳統村落”的內容。

表1 關于傳統村落的法律法規、政策一覽表

現階段傳統村落保護過程中主要以地方為主體出臺大量的地方性行政法規，以“條例”為主，各省市、自治區紛紛通過、出臺、實施各地方傳統村落保護條例，見下表2。

表2 傳統村落保護的地方性法規

（二） 《文物保護法》應加入“整體性保護傳統村落”條款

《中華人民共和國文物保護法》第一章總則部分第二條以列舉的方式對我國法律規定的“文物”概念進行了界定，在這一概念中主要體現為“不可移動文物”和“可移動文物”兩大類，第十四條對“歷史文化名城、名鎮、名村”進行了概念界定。“第十四條之一保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者革命紀念意義的城市，由國務院核定公布為歷史文化名城。之二保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者革命紀念意義的城鎮、街道、村莊，由省、自治區、直轄市人民政府核定公布為歷史文化街區、村鎮，并報國務院備案。之三歷史文化名城和歷史文化街區、村鎮所在地的縣級以上地方人民政府應當組織編制專門的歷史文化名城和歷史文化街區、村鎮保護規劃，并納入城市總體規劃。之四歷史文化名城和歷史文化街區、村鎮的保護辦法，由國務院制定。”

1982年11月29日《文物保護法》通過時我國第一批歷史文化名城已經獲批，后在《文物保護法》中加入“歷史文化名城名鎮名村”符合當時國家的文物保護政策，雖然第二條中并沒有列出“城鎮”“鄉村”的法律概念地位，但在“不可移動文物”之第十四條對“歷史文化名城名鎮名村”進行了法律概念的界定，可以理解為歷史文化名城名鎮名村具有“不可移動文物的性質”，可以比照不可移動文物的保護原則進行保護工作的運行。

傳統村落是近年來文化遺產保護領域的熱門話題，隨著傳統村落的數量驟減，傳統村落所構成的“鄉村景觀”漸為稀缺，這種獨特的自然及歷史特征，以其鄉村景觀的完整性備受人關注。數量如此之多的傳統村落需要保護，其立法保護的必要性非常明顯。有多名專家學者曾撰文提到立法保護傳統村落的重要性，由于對“傳統村落”和“古村落”概念的泛化使用，最開始的建議多針對古村落這一上位概念。[5]

鑒于上述法理分析，筆者建議應在《文物保護法》中加入“保護傳統村落”的統括性條款，比照第十四條歷史文化名城名鎮名村的相關規定對傳統村落保護工作進行法律層面的界定。具體建議為：在《文物保護法》第十四條中加入第五款“傳統村落應整體保護，各級地方政府應在城市總體規劃中體現出對傳統村落鄉村整體景觀的保護措施。”同時在《文物保護法》“第六十九條之一歷史文化名城的布局、環境、歷史風貌等遭到嚴重破壞的，由國務院撤銷其歷史文化名城稱號；歷史文化城鎮、街道、村莊的布局、環境、歷史風貌等遭到嚴重破壞的，由省、自治區、直轄市人民政府撤銷其歷史文化街區、村鎮稱號；對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”后加入“之二傳統村落的布局、環境、歷史風貌等遭到嚴重破壞的，由國務院建設行政部們撤銷其傳統村落的稱號”。

（三） 加強“歷史文化名村”與“傳統村落”之間的法律銜接性

為了保證從法律、行政法規體系上具有保護“傳統村落”的基本條款的保障，除在《文物保護法》第十四條中加入第五款“傳統村落應整體保護，各級地方政府應在城市總體規劃中體現出對傳統村落鄉村整體景觀的保護措施。”同時在《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第三條加入第二款“傳統村落保護工作適用歷史文化名村保護的相關規定”。在《文物保護法》的“法律責任”章節對于保護傳統村落鄉村整體景觀不作為、怠于作為的地方政府及相關責任人員予以行政處分、行政處罰等法律措施，必要條件下應將傳統村落保護工作列入地方政府政績考核范疇內。同時鼓勵公眾通過公眾參與的方式建議地方檢察院通過“行政公益訴訟”的方式對保護傳統村落整體鄉村景觀不利的地方政府進行行政公益訴訟。

在《文物保護法》中“不動產文物”章節留有“歷史文化名城名鎮名村保護”的概括性條款，為《歷史文化名城名鎮名村保護條例》的出臺奠定了扎實的理論基礎。因此，在《文物保護法》中加入“傳統村落保護”的概括性條款也是為后期出臺相應的傳統村落保護條例起到法理支撐的作用。只有從法理上保證傳統村落保護的法律、行政法規、部門規章、地方性法規規章的脈絡關系，才能真正將“依法護村”理念得以貫徹實施。

三、傳統村落整體性保護的國際趨勢

（一） 1999年《關于鄉土建筑遺產的憲章》

1999年10月，國際古跡遺址理事會（ICOMOS）第十二屆全體大會在墨西哥召開，通過了《關于鄉村建筑遺產的憲章》，這部憲章是對《威尼斯憲章》的補充，一般被稱作《墨西哥憲章》。這是國際上第一次召開專門關于鄉土建筑遺產保護的會議，發表第一份關于鄉土建筑遺產保護的憲章。這份憲章第一次正式認識了農村環境中普通老百姓的建筑的價值—鄉土建筑的價值。首次引入“鄉土建筑遺產”的概念，建立相應的管理與保護原則。《憲章》中提到的“鄉土建筑遺產在人類的情感和自豪中占有重要的地位。它已經被公認為有特征和有魅力的社會產物；它看起來是不拘于形式的，但卻是有秩序的；它是功利的，同時又是美麗和有趣味的；它是那個時代生活的聚焦點，同時又是對社會史的記錄。它是人類的作品，也是時代的創造物。如果不重視保存這些組成人類自身生活核心的傳統和諧，將無法體現人類遺產的價值”等等。同時表明“鄉土建筑遺產是重要的，它是一個社會的文化的基本表現，是社會與它所處地區的基本表現，同時也是世界文化多樣性的表現”。

（二） 2017《鄉村景觀遺產準則》

2017年《國際古跡遺址理事會與國際景觀設計師聯盟關于鄉村景觀遺產的準則》中明確指出“鄉村景觀是人類遺產的重要要組成部分”；“鄉村景觀是指在人與自然之間的相互作用下形成的陸地及水生區域，通過農業、畜牧業、游牧業、漁業、水產業、林業、野生事物采集、狩獵和其他資源開采（如鹽），生產食物和其他可再生自然資源”；“一切鄉村地區皆是景觀”；“鄉村景觀是變化著的活態體系”；“鄉村景觀遺產指的是鄉村地區的物質及非物質遺產”；“保護鄉村遺產的完整性和真實性”。

傳統村落的完整性受到破壞，其周圍的歷史環境同樣受到破壞，如果傳統村落失去了其賴以存在的歷史環境，那么傳統村落就失去了整體的歷史特點。保護傳統村落的鄉土景觀完整性非常重要。

（三） 《傳統村落鄉村景觀保護條例》的設想

在《文物保護法》修訂過程中順利完成“傳統村落應整體保護鄉村整體景觀”這一概括性條款的修訂后，應考慮出臺《傳統村落鄉村景觀保護條例》。這項建議在建成遺產保護領域中也有專家提到—“以國家《鄉村景觀條例》作為法規依據，保護此類鄉遺的整體尺度、肌理和環境關系，防止以改造更新名義使其發生結構性、實質性改變和破壞”。[6]而筆者認為這里不宜使用“鄉村景觀”這個概念，應該直接使用“傳統村落”這個概念，這樣就會保證“傳統村落”作為一個可以受到“法律”保護的法定概念在國家現行法律體系之“法律—行政法規”中均有體現。

由于現階段各省市自治區均根據各自現實情況制定了“傳統村落保護條例”，因此在“法律、行政法規”后有“地方性行政法規”對于“傳統村落”這個法律概念的進一步深化、規范，從法律體系的完整性來看使用“傳統村落鄉村景觀保護條例”比“鄉村景觀條例”更符合現實意義，也更能體現傳統村落當下保護的亟待解決性。

四、結束語

2018年12月住建部公示的全國第五批入選傳統村落保護名錄名單，其中北京只有房山區佛子莊鄉黑龍關村入選，此前2018年3月北京市出臺《北京市人民政府關于加強傳統村落保護發展的指導意見》，首次公布北京首批44個市級傳統村落名錄。這44個北京傳統村落中只有14個傳統村落進入國家級傳統村落，與安徽省、浙江省、山西省、貴州省等地比較北京傳統村落這份珍貴的歷史文化遺產正在伴隨著高速度的經濟發展加快了消逝的速度。在走訪北京房山區佛子莊鄉黑龍關村的時候，黑龍關村在歷史上保留的物質文化遺產與非物質文化遺產都有較清晰的痕跡，非常珍貴。而相比較而言，第一批進入國家級傳統村落名錄的北京門頭溝齋堂鎮爨底下村的保護工作，盡管爨底下村的整體景觀保留非常完好，但后期的商業運營規劃、活化利用方案等因素大大影響了爨底下村的“原真性”歷史文化藝術價值，值得商榷。在這樣的個案中地方政府、基層機構、以及文物保護單位等都需要從中吸取經驗教訓。

傳統村落作為文化遺產保護的重要組成部分，不是實驗場地，應該是各盡其責的用心守護。在此過程中建立健全的相關法律保護機制及法律體系，才能從根本上解決保護傳統村落的法治基礎，更能有效地起到監督、懲罰的法律效力。