折疊式關系：社會組織參與城市基層治理的現實空間與實踐路徑
——以G市政府購買社會工作服務為例

朱媛媛

（廣東工業大學政法學院，廣東 廣州，510520）

一、問題提出

隨著中國宏觀治國理念和政治語境的轉變，各級政府的工作重心也從“以經濟建設為中心”轉向“和諧社會建設”主題，在“小政府—大社會” “政社分開” “政社分工” “政府職能轉移”“政府購買服務”等一系列社會管理體制改革的宏大背景下，社會組織應勢興起和發展起來。長久以來，社會組織都被賦予了“社會自主性的孵化器” “社會治理創新的推進器” 等多重身份象征。政界、學術界對其寄予厚望，并認為，隨著政府購買社會組織服務的推行，大量社會組織將參與到基層治理的實踐當中，應打破政府是當前基層治理體系唯一主體的格局，打造出一個多元主體參與的新型基層治理結構，構建政府和社會組織的合作伙伴關系。

然而現有經驗研究表明，政府治理創新的過程并非一蹴而就，傳統社會治理格局所形成的治理困境依舊阻礙著基層社會治理體制的創新。如何平衡政府與社會組織、個人的治理關系成為社會治理創新的一道難題。因而作為既有治理結構中單一主體的政府，不論是出于政治控制還是社會邏輯，都會按照自身目標，形塑社會組織生長和發育的制度環境，引導社會組織朝著政府預期的方向發展，從而造成組織的“形同異質”。[1]質言之，社會組織的發展與政府治理轉型之間并不存在必然的線性因果關系，通過大力發展社會組織就能助推社會治理轉型的論斷未免過于簡單和理想化。也有學者指出，社會組織并不是被動的受控方，也不是毫無能動性的社會力量，盡管處在政府的“分類控制”[2]體制下，社會組織的行為取向卻表現出策略性、多樣化的復雜特征，在一定程度上能夠影響政府的治理行為和治理方式。這意味著，在社會急劇轉型的中國，社會組織與政府之間的關系不是靜止不變的，也不是線性發展的，而是動態演進的。因而對關系的生成、發展和變化，研究者不能僅僅停留在概念層面上去探究其結構性特征，而是要綜合考量各種流動性因素，把動態的關系演繹放到一個具體的互動實踐過程中加以考察，以便更真切地觀察關系的走勢并對其進行近距離的深度剖析。本文試圖通過梳理G市政府推進購買社會工作服務進程，去觀察社會組織進入既有的基層治理空間后與其他治理主體發生了何種互動關系，基層治理空間發生了何種意義的變化，這種變化將會對主體的行動選擇產生何種影響。同時，通過G市政府購買社會工作服務這一情境，能夠折射出當前G市多元共治的城市基層治理體系的實踐過程和實踐結果，這也正是本文試圖尋找的答案所在。

二、研究對象與研究方法

在政府職能轉變、國家向社會賦權增能的過程中，政府購買社會組織服務已然成為我國城市基層多元共治中的一項重要創新舉措，源于實踐并用于指導實踐。正是在這個背景下，G市秉承“先行先試”的理念，在社會管理改革和社會治理創新上走出了一條漸進式發展之路。從2008年開始G市經歷了從小專項購買向綜合服務購買再到大專項購買的過程，其服務內容逐步形成符合居民需求的多元化體系。從最初的青少年服務、老人服務、社區服務、殘疾人服務、外來務工人員服務等多領域多形式的探索，到2010年學習中國香港和新加坡的社會管理經驗，在街道層面以“家庭綜合服務中心”(2018年后統一更名為社會工作服務站)的項目形式全面推行政府購買社會工作服務，再到2015年在全市推出15個大專項社會工作服務項目，每個項目都專注于一個領域，為有特殊需求的群體提供個性化的專業服務。其服務對象包括空巢老人、逆境的青少年、外來務工人員、失獨家庭、在穗外國人、社區矯正和安置幫教人員、流浪乞討人員等。作為經濟社會較為發達的東部沿海城市，G市社會治理創新再次走在前列，不管是在量還是質上，G市政府購買社會工作服務都有顯著的成效。由此，隨著綜合類服務在G市的全面鋪開和專項類服務在G市的縱深發展，G市以社區為平臺、居委會為樞紐、社會組織為載體、專業社會工作人才為骨干，實現社會工作與社區、社會組織一體化聯動發展，將社會工作的發展融入到社會治理的總體設計中去。這一獨具本地特色的新型社會治理服務模式在G市已經初步成形，并在實踐中經歷著不斷試錯、不斷調整的過程，而這一過程也恰恰成為本文的研究對象。

總體而言，G市社會工作發展的10年，無論在實務、教育還是理論層面均取得了較為豐碩的成果。從小專項探索到綜合服務發展再到大專項推進、從零到有再到精、從點到面再到深、從實踐到制度再到創新、從摸著石頭過河到反復本土化實踐再到“G模式”①的成形、從行政社會工作到專業社會工作再到“全專”通才，我們可以觀察到G市社會工作參與社會治理創新的過程體現、G市社群對社會工作需求和認可的過程自覺以及G市社會工作專業水平不斷提升和發揮作用的過程和影響。但同時我們也發現，歷經數十年的“投石問路”，“G模式”雖然取得了一定成效，但也存在一些明顯的問題與不足。在人才隊伍建設方面，社工薪酬普遍不高且人才晉升通道狹窄；在專業素養方面，社工專業價值觀內化明顯不足且缺乏本土化技巧方法；在項目資金支持方面，社工服務站經費屢屢遭遇“天花板危機”，一定程度上阻礙了社工服務定位的精準化與精細化，G市社會工作遭遇發展性瓶頸。隨著近幾年越來越多的學者參與到政府購買社會組織服務內部運作過程的深度分析、近距離觀察各級政府及其政府官員的實際行為以及實地研究社會組織購買過程的應對策略之中，政府購買社會組織服務過程中各層級政府與社會組織之間復雜多變而又微妙的互動關系被逐一揭示。本文所使用的資料是筆者于2009—2019年間通過訪談法、觀察法和文獻法收集得到的，主要包括四個部分：一是對G市承接綜合類購買服務的社會組織負責人及骨干成員的訪談資料；二是對社會組織項目運作所在區域的政府相關工作人員的訪談資料；三是實地觀察資料；四是相關文獻檔案及網絡可證實資料。

三、分析框架的構建

空間的社會學研究成為近幾年來研究社會治理創新的一個新穎視角。黃曉星將列斐伏爾的空間生產視角引入社區治理研究中，提出了“上下分合軌跡”的社區空間動態生產過程，聚焦于空間中不同主體話語之間的表達及博弈；一類是政府自上而下的權力話語，另一類是社區居民自下而上的策略運用，兩者在間隙之間斡旋生產出一種“準制度化”的社區空間。[3]桂勇則對充斥著各種政治、社會因素的特定鄰里空間進行分析，提出了行動者取向分析框架，即在鄰里空間中存在著各具利益和目標的不同行動者，這些行動者采取不同的策略來達到各自的目標。這一分析框架在進行宏觀和微觀之間的關聯上提供了一個新的解釋范式。[4]質言之，空間不再只是自然屬性上傳統意義的物理性場所存在，更具有社會屬性，成為各種社會力量成長的切入點和各種利益集團博弈、社會權力對抗的載體。從這一視角理解轉型期中國的國家與社會治理實踐，或許將有助于凸顯出一類新的、特殊的、有別于西方的中國經驗。

當今中國，無論是經濟社會改革或者是政治社會改革，大都是在基層推行的實踐中獲得經驗和依據的。有學者指出，中國許多有生命力的改革都是在基層社會先出現的，這是中國改革的特色。[5]地方改革的先行先試貴在成則推廣、敗亦無損體制。這也是中央一統制和地方執政靈活性的雙重體現，因中央政策的需要而被容許，因官員的政績需求而被鼓勵。基層的試驗性實踐因此便在具有較大選擇權和靈活度的自主裁量空間里得以推展開來。任何頂層設計都不能脫離基層社會的經驗事實而烏托邦式地存在。若將基層治理實踐視為國家治理的試驗空間，那么對基層治理實踐的體驗就類似于列斐伏爾社會空間理論中的核心“空間的實踐”[6]。這里的空間不僅指代物質的空間，同時也是社會的空間和行動的空間；既是政府與社會組織各自目標實現和行為延續的場所，又是對現有政社關系和社會結構進行維系、強化或重構的社會實踐的領域。綜上所述，本文的分析框架涉及三個核心分析概念，即空間、關系和行動主體。基層治理的空間實踐不能僅僅被視為某個行動者的行動偏好，而是多元行動主體共同面臨的空間改造和重組。從這個意義上看，基層治理實踐空間成為有著不同利益目標的行動者之間相互博弈的“新場域”[7]，是一種既代表著政府政治利益，又夾雜著復雜部門經濟利益的“政府”行動主體，以及代表社會利益的“社會組織”行動主體之間共同進行的空間生產實踐。

依據這一分析理路，筆者發現，在行動者與空間生產之間存在著一系列動態機制。其中的核心是社會關系的生產和實踐，結合本文研究，即基層城市治理空間過程中政社關系的生產和實踐。如前所述，基層治理空間是各種行動者互動的角斗場，在利益驅動下，各種力量彼此斗爭、博弈，使得原本清晰可見的政社關系變得模糊不清。而新的政社關系的建立過程，往往是行動主體為支配某種局面或是資源而進行“協商”或“交易”的過程，離不開行動者的參與和實踐。從這個意義上看，政社關系作為行動者與空間之間的實踐結果，更多指涉的是行動者之間的互動，由此揭示了當前基層治理空間中政社關系的多元性、多層面性、復雜性、豐富性、生動性以及多變性，看到了各行動主體在互動過程中與空間環境諸如制度安排、社會結構等交互影響和互相建構的過程。[8]制度安排在制約行動者的同時，能動的、活躍的行動者也在重構著既有的制度安排乃至整個空間結構，進而推動制度的創新和結構的重組。從空間環境特別是制度安排和社會結構上理解治理空間中關系的變化，毫無疑問是對日常生活互動的具體情境進行的研究。因為我們不能超越具體的人和事、過程與邏輯對這一動態關系進行靜態理解，否則將會造成一種認識論的誤區，使得政社關系與卷入其中的社會實踐相脫節。因此，政社關系的研究就需要回到具體的日常生活邏輯之間的張力，[9]回到空間與行動主體互動機制的關系上來，深入思考基層治理空間中政社關系衍變的實踐和經驗過程。

四、折疊式關系的空間生產路徑

沿襲列斐伏爾的社會空間理論，德賽圖(De Certeau)用“戰略”(Strategies)與“戰術”(Tactics)的概念分別比喻強者與弱者的操作方式與空間位置形態。他認為，“戰略”與“戰術”分別代表著擁有權力的強者與機會主義的弱者，其中強者運用“戰略”，即自上而下的宰制力量與意識形態，實現對權力關系的操縱；而“戰術”與之相反，是弱者在日常生活中采取的種種行為和機智手段，目的是把握時機，迂回滲入權力領域之中，具有流動性的特征，因此，德賽圖特別指出“戰術”是弱者的藝術(the art of the weak)。[10]借用該組概念，依據基層治理中各行動主體的空間位置形態，亦能夠推演出政府與社會組織之間采用的不同操作方式：政府對社會組織多是自上而下的“吸納”戰略；與此相對應的，自下而上的“迂回”戰術則是基層社會組織對政府空間干預的回應；此外，政府與社會組織之間還存在著空間規劃下彼此黏連的“協商”一面。因此，筆者將重點討論在基層治理空間中政府與社會組織分別采取何種“戰略”、“戰術”與“規劃”生產出何種彈性關系樣態，這一關系具有何種特性，產生何種作用。

(一) 自上而下的空間戰略：選擇性折展

根據米格代爾“社會中的國家”關于國家的詮釋，國家具體來說就是作為實體的中央政府，即各種制度安排的生產者。隨著政府購買服務的全面普及，G市社會組織的數量和規模都在急劇倍增，社會空間在國家的布局下不斷“展”開。王漢生等認為，在基層社會治理過程中，國家其實從未出場，只是根據自己的意向選擇“在場”與“不在場”，與單位制時期的全面控制不同，國家現在是一種“隱性”的在場。[11]這意味著國家依舊徘徊在基層互動的框架之中，作為治理的行動者，作為制度的生產者，作為頂層的設計者而存在，國家并沒有從基層的視野中消失。G市政府購買服務的過程實際上是國家(制度設計者)擁有目標設置權，制定總體計劃和政策綱領，然后由G市政府(監督管理者)逐級分解，最后下達至基層政府(政策執行者)予以落實。

中央一直在提“搞這個政府購買服務，不同于以往傳統模式下的‘政府包攬’，實質上是一種政府‘瘦身’，把政府不應該做的，做不好的工作委托給專業的服務機構做，是進行職能轉變的一大進步”。既然中央有要求，我們也不得不動起來。(訪談記錄2010-03-16)

確實很大排斥，所以我們壓力也大，不知道怎么搞比較合適，只能一起摸著石頭過河。下面也有很多怨言，只能在開會的時候不斷和他們提，這是響應基層社會管理體制改革的創新舉措，要尊重專業，要優先培育有資質的(社會工作機構)，該支持支持，該監督監督，做到既不隨意放任，也不過多限制，要不完不成任務，我們也不好交代。(訪談記錄2012-01-10)

在政府購買服務的過程中G市政府往往扮演的是承上啟下的雙重角色，既要繞開沒有實質性物質利益誘導的弊端，對基層政府曉以大義，將基層治理創新的政治文化植入基層官員的心理，取代和替換舊有的傳統行政管理理念，又要相機處理來自基層的各種反彈，通過各種形式的意識形態宣傳因勢利導。因而在空間戰略部署上，與國家試圖選擇社會空間較大幅度地“展開”不同，G市政府更傾向于有針對性、有選擇地對部分符合資質的社會組織“展開”，以規避風險，方便規制與管理。

按照國家的整體布局，政府購買服務是實現基層治理創新的一項制度增量，是國家推進政府職能轉移的一種預先設計；同時也是解決政府失靈的一項選擇，更是國家重新控制社會的一種嘗試。但國家意志是否能夠實現，在多大程度上得以實現，還要看作為其最終執行和購買方的基層政府②與服務承接方社會組織之間的具體運作情況。作為國家意志是否能夠真正實現的關鍵因素，基層政府一直是一個核心的主體。以G市的實踐來看，在社會工作服務站的具體運作過程中，基層政府的行動邏輯往往是由其代理人基層官員的動機所決定，政府行為的關鍵是由主要負責的領導人所左右。

這個我也不好多說，領導們有自己的想法。這不是先來后到的問題，也不是你們資質好不好、專不專業或者有沒有經驗可以決定的。上面領導多，想法也多，那么作為上面來說，也需要平衡考慮……(訪談記錄2012-04-15)

一個項目200萬元，不是小數目，你們(社會工作者)都是一群小年輕在搞，我們也不放心，到時候上面來檢查搞得不好責任算誰的，還不是我們兜著，所以還是穩妥些，萬一有個閃失，我們心里也有數。(訪談記錄2012-02-23)

質言之，基層政府將“政府購買社會組織服務，創新基層治理”這一國家意志僅僅用于服務自身意志的實現，導致其在空間部署上，往往采用自上而下選擇性折展的方式以滿足個人職務升遷、權力穩固和部門利益最大化的目標；而“折展”的過程往往基于基層政府組織集體層面、小團體層面以及個體層面的不同利益訴求，呈現出層層分化的態勢，導致基層政府對社會組織的“折展”樣態具有復雜性和多元化的特點。從基層政府的集體層面上看，為滿足部門利益最大化，基層政府也是有針對性、有選擇地對部分社會組織進行“展開”，而對其他社會組織則采取“閉合”；從基層政府的小團體層面來看，這種“展開”的幅度更小，只對小部分有本地背景且有利益關聯的社會組織“展開”；從基層官員的個體層面上看，基本選擇“閉合”，或只對某一社會組織“展開”，并與之共同應對來自上級的任務與檢查。

你們的任務就是幫我們做好形式，搞活氣氛，讓老百姓感覺熱熱鬧鬧的，感覺政府為他們花錢提供好服務，就天下太平了。不是要你們搞什么獨立空間，搞所謂的勞務關系平等。我們請你們來解決問題，不是制造問題，更不是說起搞服務老百姓就只記得社工，而不記得我們了，你們心里要清楚，你們是我們花錢請來的。(訪談記錄2017-02-20)

綜上所述，國家對基層的控制、G市政府有選擇的支持、基層官員的另有所圖都在不斷壓縮這一空間的“展開”幅度。當社會組織與G市政府的目標一致時，“展開”的幅度較大；當社會組織無法契合G市政府的目標時，空間則向內“折合”。盡管從G市社會組織積極參與城市基層治理的實踐中，我們似乎可以看到社會組織有限的行動空間，但顯而易見的是，這一空間展開的角度、方向以及大小都被政府掌握。這意味著，無論從空間整個權力運作機制上看，還是從空間中各個行動主體的位置而言，政府仍舊占主導地位，時而控制收緊，時而安撫放松，在“展開”和“折合”中實現對社會組織的管理與規制。而作為空間的底層，社會組織盡管具備一定的能動性，也只能游離在社會“展開”的有限空間中，利用那些可能轉瞬即逝的機會，爭取自身生存和發展的資源。整體而言，在現階段的基層治理空間中，治理的主導權始終掌握在政府手里，社會組織只能依賴政府的邏輯行動，即不論“折”與“展”，主動權都掌握在政府手中。

(二) 自下而上的空間戰術：迂回性交疊

王名認為，中國的社會組織不僅普遍存在資源缺乏、規模有限、能力不足、專業化程度低下等問題，而且社會公益性不強，合法性和公信度不高，法律環境和社會經濟環境都不利于其健康發展，彼此之間也缺乏交流、學習和互動的機制。[12]社會工作機構作為一個外來新生事物空降到基層，不論是人力資源還是物質資源都極其匱乏，經驗明顯不足。如果想要在基層站穩腳跟，其就不得不被動接受本地的權威支持，而基層原有的治理結構恰恰能夠提供此種便利：一方面，行政命令型的控制方式仍然是管理的主要手段，政府仍舊是管理的主要主體；另一方面，對基層政府來說，既然社會組織承接政府轉移職能是一種新型的管理方式，那么如何利用好這一新意裝點自己的門面就顯得格外重要。

我們(機構)承認現在還是發展初期，肯定需要依附政府，你想要生存，想要有更大的作為，就必須選擇和政府合作。我們的策略是先靠攏政府發展自己，等自己足夠強大，有一定自主性了，咱們再來講獨立，再來談合作伙伴，要不都是空談。自己都生存不了，無法立足，還和人家談什么條件呢？(訪談記錄2013-08-03)

結合G市的實踐，我們觀察到，社會組織作為依附于政府資源得以生存和發展的新興事物，在其承接政府購買服務項目并具體實施的過程中呈現出一種“行政性和制度性資源”③雙向依賴式特征，伴隨而來的是社會組織從一種被動依附到主動依附的路徑轉換。[13]這也在一定程度上折射出社會組織在基層發展舉步維艱，面臨要么“被動行政化”，要么“被動邊緣化”的兩難困境。④列斐伏爾提出空間既是政治性的又是社會性的。當G市政府購買服務的制度推進涉及社會組織自身生存與發展的權利時，后者從默默無聞的被動接受轉向更為靈活的主動依附，使得空間中社會組織與政府的關系處于一種主動“疊合”的狀態。

堅守專業底線是正確的，但也要會采用“迂回”戰術。怎么說呢，就是先順著他們的意思來，畢竟人家是主導力量。然后慢慢融入他們(政府)，從他們最需要的方面入手，改變他們。最后你儂我儂，無法割舍就是最好的關系(訪談記錄2014-02-24)

其實說白了，咱們中國的情況不同于西方，不能用西方那套把自己套死了，不然還談什么專業發展。咱們不是硬要照搬照抄西方的那一套，而是希望通過域外經驗不斷促進本土化。先生存下來，在合法的情況壯大和發展，這樣才能更有話語權。(訪談記錄2019-03-22)

同時我們還應該看到，在“交疊”的過程中，社會組織并不是完全被動的。其作為一種社會力量正在某些領域、某些職能方面替代政府發揮作用。盡管其力量有限，但是我們仍然能夠觀察到這種力量正在從無到有、從微到弱的發展過程。其實質也是一種新的社會利益集團形成的過程，隨著未來社會組織的進一步成長，勢必成為治理創新的助推器。誠如歐博文(Kevin O’fenBrien)在研究制度的“交織”策略過程中曾經指出的：“新的社會利益可能確實尋求與現有權力中心的親近(比如交織)而不是疏離，因為他們認識到在這一點上不依從就意味著不相干，而其將來發展需要對現有權力保持敏感。”[14]基于此視角，社會組織的這種迂回“交織”就絕不是偶發性的意外，而是其在參與治理過程中主動和被動融入而促成的結果。

(三) 左右自如的空間規劃：關系性伸縮

如前所述，政社關系的生產路徑同時處于上下兩個面向的“折展”和“交疊”狀態中，由此G市基層治理被建構成為一個權力和權利博弈的空間。隨著G市政府購買服務的進一步推進，我們觀察到，除了被動接受和主動親近之外，G市社會組織還會通過“非正式關系”的運作為自身爭取更多生存空間、獲得更多發展機會，以改變或規避制度化帶來的正式結果。社會組織往往通過“中間人”的人脈關系與某些政府官員建立非正式的庇護關系，又或是直接與官員稱兄道弟，形成工具性的友誼關系。這也意味著，在自上而下的選擇性“折展”與自下而上的迂回性“交疊”之外，政府和社會組織還存在著關系性共謀的一面。由此政府和社會組織不再是兩個獨立的平面，也有相互黏連的交界面(線)。這樣才能構成三維的立體關系，而這亦是一種空間規劃下的關系生產路徑。

初來乍到，又沒有經驗，人家憑什么信任你、給你機會呢？在中國，不靠一點人情關系，辦什么事都難。現在這種情況，也只能多管齊下了。人家(中間人)直接跟我說：“純粹是看你面子，要是換一個人，我理都不會理。那邊(街道)讓不讓你們進去，我不敢保證，我只能說盡力而為。聽說你們機構資質還可以，那還算有點把握的。畢竟我和他們(街道領導)有點交情，大家以前低頭不見抬頭見，怎么樣也得給幾份薄面。”(訪談記錄2012-02-22)

社會學家早已認識到在政策執行過程中非正式關系所起的重要作用。科爾奈(Kornai)指出，在一些經濟形態中上下級之間不是單純的正式權力關系，而是類似于家長制下的庇護關系。[15]斯科特(Scott)則認為，所謂庇護關系是一種包含了工具性友誼的特殊雙邊聯系。[16]在中國本土語境中，庇護關系已然成為社會約定俗成的常態現象，甚至關系的外延不再局限于個體之間的庇護，而是擴展到群體或組織之間的庇護，形成“圈內” “圈外”的新型特殊多邊關系。作為一種非正式的關系，庇護關系的形成和維系不僅在于關系雙方基于信任、忠誠的情感交換，還在于互惠互利原則下的利益交換。作為一個理性“經濟人”，成本是任何一種理性行為必須考量的重要因素，“非正式”關系的運作也需要成本，特別是需要特殊社會關系構成的社會資本。在互動中，行動者偏好選擇一種行為而不是另一種行為，其中一個主要原因就是成本比較后的理性選擇。哪種行為成本更低就會被更多的行動者所運用；亦或是在無法計算成本孰高孰低的特殊情況下，不論成本高低，哪種行為成功的幾率更大，也會被更多的行動者所選擇。

聽街道下面的人說的，那家機構一直和街道有合作，也不止這一個項目，說明人家早就熟絡得很，所以我們沒中標也難怪。我們前期為街道做的服務方案、調研報告數據，聽說對方都拿到了，他們怎么會有？還不是上頭的意思。(訪談記錄2018-05-04)

基于此，行動者可以在社會關系的互動過程中進行更具伸縮性和靈活度的空間規劃。當某種“非正式”關系的運作需要花費大量的時間、精力和物資進行投資，并且其代價遠遠高于項目所產生的回報時，社會組織往往選擇交易成本更低的制度化路徑。此時社會組織與基層政府及其代理人的互動僅限于正式的科層關系，空間的交界面(線)呈現疏離、模糊樣態。當非正式關系演變成一個與正式制度規則并列的解決問題的工具，并且被視為一個經濟、有效和慣常的工具時，互動雙方工作中的正式關系消弭，非正式交往、信息交流及資源共享占據主導地位，空間的交界面(線)呈現貼合樣態，社會組織與基層政府及其代理人的互動在空間上延伸到各種非正式的社交場合，例如私人聚會、朋友聚餐及親友來往等。部分社會組織負責人更是在與基層政府干部的非正式、高頻率互動過程中成為朋友，甚至稱兄道弟。此時社會組織能夠利用非正式關系解決正式制度規則下解決不了的問題，能夠擁有制度性渠道下沒法擁有的資源，能夠獲得正式規則下獲取不了的信息。

不論是自上而下的“戰略”，還是自下而上的“戰術”，都意味著將政府和社會組織視為兩極關系，割裂地置于基層治理空間之中。在城市規劃中，最直接的途徑即是將空間分而治之。空間擺脫了原有單純作為容器的角色，被當做商品本身進行生產，空間規劃呈現出紛繁復雜的權力互動關系，成為不同社會主體間互動的目的和結果，成為外部社會控制結構的權力安排。作為一種政治工具，空間規劃為抽象的權力空間所支配，成為國家對于社會單元空間的安排。顯而易見，這種互動與安排進一步推動了基層治理空間的生產與再生產。自此，非正式的關系運作使得政府與社會組織在彼此黏合的交界面(線)上得以交融，并呈現出左右自如的“伸縮”樣態，從而構成了一種表面上的共治、實質上的目標各異形態并最終實現了政社關系多面向的三維立體呈現。G市基層治理的種種實踐證明，在中國無論是國家還是社會都很難自成一體，而是一個個有著獨立利益訴求和行動取向的不同行動主體，共同卷入到基層治理空間的生產與再生產中。

綜上所述，在各層級政府與社會組織基于各自利益需要而進行的持續博弈過程中，我們進一步發現，政社之間的互動關系不盡相同，他們可能是單一或多重的委托代理關系，也可能是被裹挾的合作關系，也可能是鑲嵌式的依附關系，還有可能形成非正式的共謀關系。以下以社會工作服務站項目為例進行說明。第一，G市政府與社會工作機構之間主要是委托代理關系，但同時存在著選擇性支持關系，也可能產生監管不力的庇護關系；第二，基層政府與社會工作機構之間主要是契約合作關系，但又存在著控制、庇護、吸納和被裹挾的合作等多重交織關系，而每一種關系都因為角色、時間和情境不同而呈現出不同樣態；第三，社會工作服務機構作為能動的行動主體，與各層級政府之間主要表現出嵌入式的依附關系，但同時也可能與基層政府及其代理官員形成多種非正式的共謀關系。這意味著對于政府與社會組織之間關系的研究不應只是停留在單一、靜態的線性關系上，或是停留在非此即彼、靜態的二元關系上，也不應止步于多元類型學劃分下的動態關系的平面研究上，而應該看到政府與社會組織的關系具有層次性、遞進性、過程性、多樣性和動態性等的復雜特性，應該跳出以往對政社關系的平面研究，拓展出一種新型的、情境式的、跨越二維平面的三維立體式關系樣態研究，以凸顯政社關系在中國目前研究視閾中的復雜性、動態性和特殊性。與西方既有現象和研究結果截然不同，中國政社關系的建立存在著時序、情境、不同層級主體之間的差異，使得這一關系樣態存在各種轉換的可能性。對其進行長期過程性的立體式分析可以幫助我們進一步推演出政府與社會組織之間持續性動態衍化的脈絡，而不再局限于碎片化、片段式的類型描述上。結合前文的分析，筆者嘗試將這種在多重不一致甚至相互沖突的利益目標之間變動不居、依情境不斷變化、微妙而又復雜多樣的關系樣態用“折疊”式關系來加以描述和理解。

五、折疊式關系的空間形態呈現

按照吉爾·德勒茲的“褶皺”理論，“物質的結構是由其被折疊的方式構成的，折疊無處不在”，“褶皺猶如進行種種彎曲運動的一片紙，其中的每一部分都會受控于周圍與之相協調或協同的環境”，“它只有在變化中，在分叉中，在變形中才站得住腳”。[17]正是基于“褶皺”理論的動態原理，發揮社會學的想象力，筆者提出了“折疊式”關系這一概念。單從語言學意義上看，“折疊”指的是通過外力作用，把物體的一部分折轉或翻轉和另一部分疊合的過程。它具有分層性、多樣性、過程性、伸展性、創生性和立體性的特點，能夠將不同層級政府與社會組織之間那種在多重不一致甚至相互沖突的利益目標之間變動不居、微妙、復雜、依情境不斷變化的關系樣態在基層治理空間中立體、直觀、動態地加以呈現。

結合前文對G市政社關系的真實動態演繹，筆者認為政府與社會組織之間恰恰是一種“折疊”式的關系樣態(具體參見圖1)。這一折疊的過程是通過行動者在空間中的策略運用得以生產和發展出來的。G市推進的基層治理創新舉措是一種特殊的制度環境，并通過G市政府購買社會組織服務將城市基層中的各級政府和社會組織關聯起來。不論是政府還是社會組織都是“組織化的行動者”，發揮自身的能動性與身處其中的基層治理空間發生互動，而這種互動的過程恰恰就是“折疊”產生的過程。也正是政府購買服務這一基層治理創新的制度設置引發了G市政社關系的動態演進，政社關系的樣態變化又反過來影響著G市基層治理的創新實踐及體系變革。

圖 1 折疊式關系的三種空間生產路徑⑤

具體而言，自上而下的“折”與“展”是基于“折疊”這一動態過程演繹出的兩種狀態，“折”指代向內閉合的狀態，“展”指代向外打開的狀態。在社會力量的產生與發育均與國家主動讓渡的空間密切相關的生發邏輯下，中國政府與社會組織的關系決定了其作用發揮的空間和力度。即在目前的中國基層社會，不論“折”與“展”都是由政府來主導的，“折”與“展”的幅度又因不同層級的政府而表現各異，這意味著“折展”具有動態性、分層性的特點。而自下而上的“交疊”主要指的是社會組織作為空間的底層和弱者，為應對政府“折”與“展”的空間部署所采取的主動依附、嵌入甚至貼合以及迂回的策略性行動。“交織”或“疊合”是這一空間形態的呈現方式，具有多樣性、過程性的主要特征。左與右和自上而下、自下而上的空間形態不同，其更強調空間規劃。國家制度設計的初衷是將社會組織視為與政府同等重要的治理主體，共同參與推動基層治理的創新和改革。然而現實卻是社會組織參與基層治理的空間隨著“非正式”關系對“正式”約制的運作，而呈現出松緊收放、伸縮自如的彈性態勢，富有伸展性、立體性和創生性特征。由此一左一右不同空間主體之間的交融、緊張和轉化通過“非正式關系”形成了一種微妙的平衡關系。

以G市的基層治理為例，其空間內的不同行動主體會依循具體的場景不斷變換策略。為更直觀、更清晰地剖析出政府與社會組織之間“折疊式”關系的生產路徑，結合G市政府與社會組織之間的互動實踐，我們將折疊分解成“折展”、“交疊”和“伸縮”三種不同的空間形態(見圖1)，亦代表政府和社會組織在空間中采取的不同行動。第一，“折展”將政府視為動態的一面，而社會組織則是靜止的另一面。政府可以根據自身的需要，隨時控制折疊過程“展開”和“閉合”的幅度，并且能夠隨意改變“靜止”一面的大小，這意味著政府掌握了空間的主導權。第二，“交疊”則反過來將社會組織視為動態的一面，政府視為靜止的另一面。通過“交疊”的行動，社會組織能夠控制向政府貼合的幅度和程度。但和“折展”的情況不一樣，“交疊”的前提是必須具備一定“折展”的空間。這意味著如果沒有政府主動讓渡的空間，社會組織便無法完成“交疊”的過程，“交疊”的空間大小受到“折展”空間大小的限制。此外，還有一種特殊的情況是，一旦社會組織運用策略朝相反方向“交疊”，則能夠實現其在空間的翻轉。第三，“伸縮”指的是政府與社會組織的黏連形態，在空間中政府和社會組織并不是割裂的存在。不論他們在空間中的位置如何，他們都有彼此黏連的部分，即政府與社會組織之間的交界線或交界面，兩者能夠在此達成一定的共識。

總體而言，“折展”是在政府主導下進行的，賦予了社會一定限度的發展空間。而“交疊”強調社會組織較為能動的選擇，在政府賦予的有限空間中，社會組織通過自下而上的空間戰術有可能主動親近政府，以求發展；也有可能主動依附，成為“二政府”；甚至有可能對政府采用迂回策略，在“嵌入”后再“脫嵌”，“交疊”的幅度也隨之發生變化。“伸縮”意味著政府與社會組織都不是獨立的空間存在，彼此黏連在可左右伸縮的交界線(面)處，目的是形成非正式關系下的共謀。

結合G市治理機制變革的實踐，我們發現，在“折疊關系”的生產過程中，有兩個事實是不容忽視的。一是“國家”制度化行政管理網絡內部并非是鐵板一塊，而是存在著利益分化；特別是在具體“過程—事件”中，不同層級、不同部門的政府組織及其官員，在既定情境和既定制度約束下有著各自不同的層級、部門利益分化，甚至是不同的派系和私人利益訴求。這無疑增加了基層治理的難度，同時也使得看似整體性的政府，實則在行動選擇上各不一致。二是“社會”之間也并非是完全團結的，相互之間也存在著利益分化，甚至會發生無法調和的利益沖突。在基層治理空間中，國家、G市政府、基層及其代理官員、社會工作機構代表著不同的利益主體。他們在競逐空間生產的話語權的同時，也在競逐空間實踐的主導權。G市政府的公利性、基層政府的自利性、社工機構的私利性共同構成了社會工作服務站項目的分利規則，使得整個基層治理空間中充斥著公共利益和私人利益的沖突，政治利益和部門利益的抗衡，派系利益和私人利益的結盟，不同機構間利益的爭奪。因此，不同行動主體間的利益分化是影響轉型期城市基層空間生產的結構性變量，剖析基層空間中各個利益分化主體的行動選擇有利于我們尋找新的契合當前基層治理實際的面向。這意味著，中國城市基層治理空間的生產是國家、地方政府、基層政府與社會組織策略性互動的過程。國家與社會之間的關系在空間中得以表達，進而把自身投射到空間中，在空間中固化。在此過程中生產出空間本身，并伴隨著自上而下的空間戰略與自下而上的空間戰術之間的交織疊加。一個可伸縮、可折疊的基層彈性治理空間得以在動態變化的過程中被形塑。這種“折疊關系”下所產生的治理空間并非制度化的治理空間，而是權宜性、策略性和充滿彈性的，但卻相對穩定，并且在很長一段時間都將存在。

注釋

①G市政府出臺的報告顯示，G市基本形成了“政府主導、社會協同、項目運作、專業服務”的社會工作本土化的“G模式”。

②根據本文的研究邏輯，基層政府主要指的是鎮街級政府及相關部門，包括其派出機構“居委會”。

③本文的制度性資源依賴是指社會組織依據制度設計，獲得事先安排并約定好的資金、場地等的資源；行政性資源是指社會組織依托政府行政力量支持，獲得提供服務的便利性平臺和合法性環境。

④結合張蘇輝在“社區居委會行政化的社會學微觀視角”(載于求索2006年第5期)中的界定，本文所指的社會組織“被動行政化”源于社會組織出于生存和發展的需要而被迫進行的行政化，以朱健剛在描述專業社會工作嵌入社區治理時提出的外部服務行政化、內部治理官僚化和專業建制化為例；本文所指的社會組織“被動邊緣化”是指由于自身的資源和話語權稀缺，社會組織既沒有官方的權威，又無法擁有群眾基礎，而無法真正參與到基層治理的過程之中。

⑤結合本文的研究，此處地方政府具體指代的是G市政府。