財務管理視角下行政事業單位內部控制建設的難點及解決對策

鮑瑜

摘要：內部控制制度是一項相互銜接的復雜體系，加之行政事業單位職能的復雜性，在加快建立完善的內部控制制度過程中總會遇到各種各樣的困難和問題，本文從財務管理的視角下，嘗試對行政事業單位內部控制建設的難點進行歸納，并探討解決對策。

關鍵詞：財務管理視角;行政事業單位;內部控制建設;難點;解決對策

引言

內部控制建設的基本目的是緩解由于代理問題引發的信息不對稱以及道德風險等問題，以此確保市場經營主體資產的安全完整。內部控制的這一基本目的合理引入到行政事業單位內部，同樣可以發揮確保行政事業單位資產的安全完整性、提高行政事業單位資產的使用效率的作用。特別是在進入新時期的背景下，對政府職能的轉變提出了更高的要求，表現之一就是進一步強化了對行政事業單位領導干部的離任審計以及國有企業管理層的經濟責任審計，這些舉措都對在行政事業單位內部加快建立完善的內部控制制度提出了要求。但內部控制制度是一項相互銜接的復雜體系，在推行中會遇到很多問題亟待解決。

一、在行政事業單位中推行內部控制建設的重要性

內部控制的理論與實務最初產生于兩權分離背景下的企業內部，企業所有者建立內部控制的最初目的是為了防止企業管理層的道德風險和逆向選擇等代理問題，隨著內部控制制度的日趨成熟，其重要的管控功能被其他主體廣泛認可并采用。新時期以來，黨和政府高度重視執政能力建設，不斷推動政府職能向服務型政府轉變。在此背景下，進一步建立健全行政事業單位內部控制制度，顯得十分迫切。一方面，需要從制度上進一步約束和規范行政事業單位經濟行為，杜絕腐敗、瀆職和濫用職權，防止國有資產流失;另一方面需要加大政務公開力度，強化人民群眾監督，從而維護政府的社會公信力。歸納起來，內部控制建設在行政事業單位經濟活動中的重要性主要有以下幾點。

（一）確保行政事業單位經濟活動走上規范化軌道

合理制約行政事業單位經濟活動，使之沿著在合法合規的軌道運行，這是實施內部控制最基本的目標。

（二）確保行政事業單位資產的安全完整和高效使用。

確保國有資產安全完整和高效使用是行政事業單位建立內部控制體系的基本目的之一，同時也為行政事業單位正常履行職能必要的物質保障條件。內部控制的建立與運行，全面涵蓋預算編制、收支、采購、資產管理、建設、合同等行政事業單位經濟活動的各個方面，并進行合理整合銜接，使之成為一個互相牽制、協調統一的有機整體，最終達到“窺一斑而觀全豹，牽一發而動全身”的管控效果，通過強化多層次的風險預警能力，提高對資產流失風險的敏感性，有效防范國有資產被挪用、貪污、盜竊的風險，確保其安全完整;同時，著力解決國有資產損失浪費、使用效率低下等問題。

（三）提高行政事業單位責任意識及服務效能

內部控制最終還是需要責任主體來執行，內部控制制度越完善，責任主體的責任意識就會越強，行政事業單位的各項工作就會更加有序推進。健全的內部控制體系，科學的評價與監督制度，有利于單位內部細化分工、明確權責、落實責任，有利于提高單位內部員工的責任意識。通過內部牽制和責任追究機制，保證單位財務信息真實完整，防范舞弊和預防腐敗，促進提高公共服務的效率和效果。

二、在行政事業單位內部建設內部控制制度的難點

無論在企業內部，還是在行政事業單位內部，內部控制體系的建設都存在諸多難點，原因在于內部控制制度的嚴密性和復雜性，造成了推行內部控制建設必然會遇到各種各樣的阻力。加之行政事業單位的活動相比企業而言更加復雜多樣，也進一步凸顯了內部控制建設的難度。這些困難主要有：

（一）如何使內部控制制度更加嚴密和合理

內部控制制度具有嚴密性是其管控功能得以有效發揮的必要前提，也是行政事業單位逐步引入內部控制體系的重要原因。而建設一個嚴密的內部控制體系，需要設計一套復雜完善的內部控制機制，使其控制框架內的監督與制衡機制發揮應有的作用，對單位經濟活動的全過程實施有效管控，實現制度建設的根本目標。這項工作涉及面廣、難度大、很復雜，是實施內部控制體系建設過程中很多行政事業單位都面臨的難題，其具體表現形式有：其一是受內部控制建設資源的制約。嚴密的內部控制體系涉及復雜的作用機制，在建設過程中對行政事業單位的人力資源、信息資源以及財務資源提出極高要求，但很多行政事業單位在這些資源方面存在一定的短板，比如相關人才隊伍建設不足、信息化程度有待提高、缺乏必要的經費等，都成為行政事業單位推進內控建設的阻礙因素。其二是如何權衡內部控制嚴密性與工作效率。內部控制嚴密性的提高固然有利于管控行政事業單位經濟活動的風險，但內部控制的嚴密程度如果超出合理區間，反而會制約控制主體的工作效率。具體到行政事業單位而言，更加嚴密的內部控制意味著更多的審批流程，這雖然有助于抑制風險，但也影響了工作效率。因此，如何確定內部控制嚴密度的合理區間，權衡內部控制嚴密度與工作效率的關系，同樣是行政事業單位內部控制建設的難點之一。

（二）如何使內部控制責任更加明確

內部控制體系作用的發揮，有一個必要條件是內部控制責任必須劃分清晰。內部控制責任的劃分，一方面有利于提高責任主體在實際工作中的責任意識，另一方面有助于責任追查與風險管控。但我國行政事業單位在推進內部控制建設的過程中，還存在一定的責任劃分不明的問題，第一，表現在內部控制責任意識方面。由于很多主觀和客觀原因，我國行政事業單位對內部控制的責任意識還存在一定不足，導致內部控制制度的落實會產生一定偏差，內部控制責任的劃分會存在一定的模糊，這些問題都不利于內部控制工作的實施。第二，內部控制責任主體還存在一定的界限模糊問題。我國行政事業單位工作內容的復雜性和多樣性是導致這一問題的客觀原因，我國政府服務意識的增強，加之新時期的國際國內形勢發生了新的變化，很多新的社會經濟現象不斷涌現，這也對行政事業的服務職能提出了更高要求，同時也賦予了行政事業單位更復雜的任務，在這個過程中不可避免地會產生部門、人員之間職能的交叉現象，從而對內部控制責任的明確劃分造成了一定的困難。在這樣的形勢下，在對行政事業單位的職能框架進行劃分的基礎上，如何盡量厘清行政事業單位的內控責任，將成為行政事業單位推進內部控制建設實施過程中的難點。

（三）如何強化內部控制監管

內部控制體系建設完成之后，如果沒有強有力的監管機制，也難以保證內部控制體系發揮其應用的作用。對內部控制運行過程及結果監管不嚴，很容易導致內部控制運行偏差，最終使得內部控制失去其原有的功能。行政事業單位在強化內部控制監管方面之所以會產生潛在難點，一方面在于行政事業單位對外披露信息的質量還有待提高，另一方面在于行政事業單位的內部監管機制還有待完善。就對外信息披露質量而言，人民群眾以及媒體對行政事業單位的監督在很大程度上依賴其對外披露信息的質量，但我國行政事業單位對外披露信息的質量還有待提高，行政事業單位的信息質量主要表現在及時性與準確性等方面，對外披露的信息質量的不足，制約了外部監督力量對內控體系的監督效果。就行政事業單位內部監督機制而言，由于對內控的重視程度還有所不足，導致了諸如內部控制監督人員配備不足，相關監督制度沒有及時修訂，內控監督部門的獨立性不足等方面的問題。上述這些問題使得強化內控監管成為行政事業單位推進內控建設的難點。

三、針對建設難點的解決對策

（一）強化內部控制資源配置

在前文中主要討論了內控建設在行政事業單位中的難點，這些難點基本都會涉及內控資源的配置問題，特別是其中的優化內部控制體系的嚴密性這一難點，更是與內部控制資源密切相關。對于強化內部控制資源的配置，提出如下政策建議，首先，提高財務資源配置的合理性。財務資源是推進內部控制建設的基本物質基礎，我國行政事業單位的財務資源主要來源于財政撥款，基于這一點，一方面，行政事業單位的領導層有必要將相對有限的財政撥款在適度范圍內向內部控制建設工作傾斜，使得內部控制的功能得到基本發揮，控制潛在風險。另一方面，在黨和政府不斷提高對行政事業單位內部控制建設的重視程度的情況下，單位領導層應當積極爭取財政經費，為內控建設努力創造物質條件。有盈利創收能力的事業單位，在經費安排上應該更加積極地向內部控制建設傾傾斜。其次，強化人力資源建設。內部控制的嚴密運行，對人力資源具有較高要求，一方面，內部控制需要具有較高專業素質的人才隊伍;另一方面，內部控制的嚴密性以及復雜性對人才隊伍的規模也提出了要求。因此，行政事業單位領導層要不斷加大對單位內部相關人員的培訓與考核力度，使其熟練掌握新形勢下內部控制的要求與具體工作，另一方面，單位領導層也可以考慮借助社會中介機構的力量，填補單位內部相關人才儲備的不足。最后，要著力完善內部控制相關的組織體系。行政事業單位領導層要提高對內部控制組織體系建設的重視度，不僅要具備合理的人員以及部門，還要對內部控制部門進行合理授權。

（二）進一步明確內控責任

為了進一步明確內部控制責任劃分，行政事業單位領導層可以重點關注以下幾個方面的工作。第一，提高內部控制的責任意識。樹立內部控制的責任意識是合理劃分內部控制責任的前提，我國很多行政事業單位人員的責任意識不夠，導致內部控制的責任制度停留在紙面，流于形式，最終對于內部控制建設產生了不利影響。第二，建立責任控制制度。責任控制制度是明確并落實內部控制責任的制度保障，行政事業單位領導層應結合具體的社會經濟環境的變化、上級部門的文件精神以及有關的法律法規，及時對單位內部的內控責任制度進行優化調整，使之能夠適應新形勢的變化，使責任主體在具體工作中有一個科學的參考，在此基礎上對內控責任進行劃分，將會更加科學合理。第三，完善內控責任評價機制。內控責任有大有小，共同服務于行政事業單位的能力建設，因此，有必要針對內部責任的具體情況完善內控責任評價機制，合理對內控責任進行評價，不僅有利于內控責任的合理劃分，同樣有利于提高內控責任的執行力度，這對于明確內控責任具有積極意義。

（三）進一步強化內控監管機制

內控監管機制包括內部監督和外部監督兩種途徑。對于行政事業單位而言，優化外部監督，可以通過鼓勵人民群眾監督、媒體監督以及中介機構的監督。為了更好地實現外部監督，行政事業單位應當在法律法規允許的情況下，提高對外信息披露的質量，因為對外披露的信息是外部監督主體對行政事業單位監督的重要媒介，行政事業單位可以通過提高信息編制質量，進一步強化外部監督機制。關于內部監督機制，一方面，行政事業單位要積極配合上級部門、紀檢監察部門的監督工作;另一方面，單位內部設立專門的部門、專業的人員對內控運行效果進行監督。同時要重視單位內部信息化水平的建設力度。對內部控制有效的監督需要順暢的信息流動，這樣才能及時識別并解決風險，這才是內部控制監督機制的功能所在。

參考文獻：

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