治理現代化目標下統一戰線的傳統優勢和創新空間

崔 玨

從十八屆三中全會提出全面深化改革、推進國家治理現代化，到十九屆四中全會專題研究制度建設和國家治理，強調要把我國制度優勢轉化為國家治理效能，表明黨中央對共產黨執政規律、社會主義國家建設規律的認識和把握達到了一個新高度。新中國成立尤其是改革開放以來我國取得輝煌成就，從根本上是因為國家制度的優勢和人民群眾的創造性。在歷史發展的緊要之處、民族復興的關鍵時期，黨提出堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，彰顯了對“中國之治”的高度自信和自覺。統一戰線是中國共產黨治國理政的重要法寶，長期持續地服務于黨和國家中心工作，是我國獨特的政治優勢。在治理現代化目標下，統一戰線繼續發揮鞏固黨的執政基礎、有效整合社會、促進人民民主、完善科學決策的作用的同時，作為國家制度體系的有機組成部分，統一戰線在工作體系化、社會化、制度化趨勢中，其治理功能的拓展具有極大創新空間。

一、統一戰線：從革命策略到發展戰略

統一戰線，就其廣義而言，是指不同的社會政治力量（包括階級、階層、集團、黨派乃至民族、國家等），在一定歷史條件下，基于共同的利益，為了共同的目標而組成政治聯盟，進行聯合行動。當下語境中所討論的統一戰線，專指以馬克思主義思想為指導的共產黨領導的統一戰線。

中國共產黨統一戰線理論是馬克思主義中國化的重要成果。馬克思與恩格斯在《共產黨宣言》中提出的聯合思想即無產階級內部的團結和聯合同盟軍問題的思想，以及列寧關于殖民地半殖民地民族解放運動中統一戰線重要意義的思想，是中國共產黨統一戰線思想最直接的理論來源。對統一戰線的探索和運用，貫穿于中共百年歷史和中國革命、建設、改革全進程。在不同歷史時期，中國共產黨堅持以馬克思主義基本原理以及馬克思主義中國化所形成的理論成果——毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系為指導，使統一戰線這一“重要法寶”在中國新民主主義革命和社會主義革命、建設、改革中得到了獨創性的發展。中國化是科學理論與中國實際的結合，具體運用于中國革命、建設、改革實踐；中國化還包含政治與文化的融通，精神意蘊上包含中華文化、中華智慧對統戰工作方法和統戰思維方式的支撐。統一戰線在大團結大聯合的主題下，強調和而不同、求同存異，堅持一致性與多樣性相結合原則，與中華文化精神相契合。中國傳統和合文化尊重萬物不齊的事實，承認不同事物之間的差異自有其價值和意義，如春秋時期晏嬰所說：“若以水濟水，誰能食之？若琴瑟之專一，誰能聽之？同之不可也如是。”（《左傳·昭公二十年》）中華傳統文化崇尚“鼓瑟鼓琴，和樂且湛”。（《詩經·鹿鳴》）馬克思主義統一戰線理論與中國實際相結合、與中華文化相融通，才有了中國統一戰線的根深葉茂。

統一戰線首先是作為革命的策略被認識、接受并運用的。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中基于“到目前為止的一切社會的歷史都是階級斗爭的歷史”的結論，提出的聯合主要是策略性的。“在德國，只要資產階級采取革命的行動，共產黨就同它一起去反對君主專制、封建土地所有制和小市民的反動性。”“但是，共產黨一分鐘也不忽略基于工人盡可能明確地意識到資產階級和無產階級的敵對和對立，以便德國工人能夠立刻利用資產階級統治所必然帶來的社會的政治的條件作為反對資產階級的武器，以便在推翻德國的反動階級之后立即開始反對資產階級本身的斗爭。”[1]中國共產黨早期以及革命戰爭時期的統一戰線實踐，也主要是策略性的。1935年12月瓦窯堡會議上，毛澤東分析了抗戰的形勢并指出：“黨的基本的策略任務是什么？不是別的，就是建立廣泛的民族革命統一戰線。”[2]1940年進一步提出：“抗日戰爭勝利的基本條件，是抗日統一戰線的擴大和鞏固。而要達此目的，必須采取發展進步勢力、爭取中間勢力、反對頑固勢力的策略，這是不可分離的三個環節，而以斗爭為達到團結一切抗日勢力的手段。”[3]作為策略的統一戰線重視靈活性，強調實現目標的方式方法。

新中國成立后，統一戰線在國家建設中的戰略意義被提出來，其重要性被定位到一個新高度。1950年第一次全國統戰工作會議召開，研究確定了新中國成立初期統戰工作的方針政策。1951年3月鄧小平在中共中央西南局第一次統戰工作會議上明確提出：“固然，統戰工作有其策略性，但更主要的是它的戰略性，就是要廣泛地團結工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級和社會各階層人民。”[4]1954年全國人大一屆一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，序言中對過渡時期統一戰線的重要性和政治基礎作了明確闡述：我國人民在建立中華人民共和國的偉大斗爭中已經結成以中國共產黨為領導的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統一戰線。進入改革開放新時期，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線作為黨的戰略方針，是黨的總路線、總政策的組成部分，中央更加強調各級干部“要從戰略的高度充分認識統一戰線的地位和作用，更加自覺地支持和做好當前的統戰工作”[5]。在2015中央統戰工作會議上，習近平總書記首次將統一戰線提到治國理政的高度：人心向背、力量對比是決定黨和人民事業成敗的關鍵，是最大的政治。統戰工作的本質要求是大團結大聯合，解決的就是人心和力量問題，這是我們黨治國理政必須花大心思、下大氣力解決好的重大戰略問題。

統一戰線從革命策略上升為發展戰略，不僅關系到統一戰線內部團結合作的長期性，而且能夠更加有效地圍繞共同目標實現政治動員和社會整合，鞏固中國共產黨的執政地位。統戰工作長期積累的政治經驗和政治資源，成為創造中國新型民主、新型政治制度的基礎。考察改革開放40多年來愛國統一戰線的發展，中國共產黨正是立足戰略高度，堅持問題導向，適應經濟社會發展、所有制構成和社會階層結構的變化，創新統一戰線理論，調整方針政策，擴大團結范圍，豐富工作方法，有效實現了凝心聚力，使新形勢下的政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧發展，畫出了最大同心圓。在統一戰線實踐發展中，形成了獨具中國特色的偉大政治創造，如“多黨合作”“人民政協”“協商民主”“一國兩制”等，統一戰線領域的各種相關政策和制度也不斷推陳出新。在中國的政治架構中，統一戰線是執政黨凝心聚力、引領多樣性的重要方式，是執政黨治國理政的重要戰略，是國家制度體系的有機組成部分。

二、統一戰線提升國家治理能力的傳統優勢

完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是我國全面深化改革的總目標，可以說，治理現代化首先是中國特色的政治現代化，正如有學者所提出的：“衡量國家治理能力至少包含政治認知力、體制吸納力、制度整合力和政策執行力四項指標。”[6]在政治社會領域為壯大力量而建立的統一戰線，在革命進程中是對敵斗爭的策略，邏輯是爭取同盟軍，克敵制勝。在執政的條件下尤其是改革環境中，經歷了政治思維的轉換，統一戰線工作的邏輯是鞏固認同，凝聚社會。統一戰線在不斷變化中適應社會發展，但團結一切可以團結的力量、服務黨和國家的中心工作和任務的本質沒有變。統一戰線持續發展中形成的原則、渠道、方式，是提升治理能力，推進國家治理現代化的優勢和資源。

（一）統一戰線以加強黨的領導、鞏固黨的執政基礎為基本出發點，有助于增強執政黨對社會政治領域的有效領導

堅持無產階級及其政黨在革命統一戰線中的領導權，既是馬克思主義統一戰線理論的基本原理，也是中國革命統一戰線的基本經驗和特點。毛澤東同志曾強調：“中國新民主主義的革命要勝利，沒有一個包括全民族絕大多數人口的最廣泛的統一戰線，是不可能的。不但如此，這個統一戰線還必須是在中國共產黨的堅強的領導之下。沒有中國共產黨的堅強的領導，任何革命統一戰線也是不能勝利的。”[7]這段話簡明地闡述了統一戰線與黨的領導之間的邏輯關系。統一戰線的基本出發點是加強黨的領導，鞏固黨的群眾基礎，增強執政黨對不斷變化的社會的有效領導，團結統一戰線廣大成員為實現共同目標而奮斗。這種領導所產生的實際效應，關系黨的領導和執政，也關系到國家的整體建設和發展。

中共領導決定中國治理現代化的方向，黨的領導制度在國家制度和國家治理體系中具有統領性地位。習近平總書記在十九屆四中全會上強調：“我國治國理政的根本，就是中國共產黨領導和社會主義制度。”統一戰線中中國共產黨以其政治綱領、方針政策、工作措施，代表和實現廣大社會階層和社會群體的利益和要求，使社會各階層各群體凝聚和團結在執政黨的周圍，在社會各個黨派、階層、團體、界別等廣泛領域形成對于執政黨和社會主義道路的高度認同，積極參與中國特色社會主義事業，這本身就是執政黨提高治理能力的重要基礎。

（二）統一戰線堅持一致性與多樣性相統一的基本原則，有助于提升國家制度體系的政治吸納能力和社會整合能力

在當今中國，建設中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的中國夢，是愛國統一戰線的共同思想政治基礎，是最大公約數。在此基礎上建立的愛國統一戰線涵蓋各種政治主體和利益主體，具有廣泛的包容性和豐富的多樣性。從改革開放后統戰工作會議確定的統戰工作范圍和對象的變化，我們可以看到統一戰線因時而變，隨社會結構變化以及統一戰線內部變化，對各界代表性人士實現了廣泛團結和吸納。（見表一，資料來自中央統戰部編著《中國共產黨統一戰線史》，華文出版社2017年版）

表一 改革開放后幾次重要統戰工作會議確定的統戰工作范圍和對象

中國共產黨作為領導國家和社會的執政黨，國家治理體系最重要的主體，有效整合社會是其基本職責。目前中國共產黨整合社會有兩大體系：黨的組織整合體系和黨的統戰整合體系。[8]統一戰線尊重和包容多樣性，不僅有助于了解民情、傾聽民意、集中民智，促進決策的民主化科學化，還通過多樣化的組織網絡和政策實現對不同政黨、民族、宗教信仰、階層、界別人士的有效整合，在一致性引領下發展多樣性，推動社會政治領域達到更高層次的、有機的團結與和諧。統一戰線注重對發展中的多樣性的吸納，為不同意見、訴求提供制度化的表達渠道，將留學人員、新經濟組織和新社會組織的從業人員、網絡新媒體代表人士等團結在統一戰線的大格局下，協調各方的政治訴求，兼顧各方具體利益，以民主協商擴大共識、以求同存異彌合分歧，最大限度地凝聚共識，不斷鞏固因統戰優勢而形成的利益共同體、事業共同體、命運共同體。可見，統一戰線對于創造和諧共生社會獨具優勢。

（三）統一戰線基于大團結、大聯合目標形成的制度化參與渠道和民主形式，有助于促進人民民主，推動多元共治

歷史上統一戰線與中國式民主有著密切的關聯性，“三三制”政權模式既有統戰性又有民主性，新政協會議協商建國亦是如此。我國統一戰線圍繞大團結大聯合展開，在協調關系、溝通對話、落實政策中建立的各種組織、平臺和形式，在發展中逐步實現制度化、程序化，成為各界代表人士參與國家政治生活的重要渠道，進而發展為中國特有的民主形式。最具代表性的是人民政協中豐富的協商平臺，體現了眾人的事情由眾人商量的特點和優勢。統一戰線的組織眾多，人民政協之外還有各民主黨派、工商聯、僑聯、臺聯以及黨外知識分子聯誼會、新的社會階層人士聯誼會、歐美同學會等不同階層和界別的組織，為公民有序政治參與提供了不同的渠道和平臺。統一戰線所具有的合作型、協調性、包容性，使不同政黨、階層、界別的代表性人士通過制度化渠道廣泛參與國家政治生活，為公共利益發聲，表達和實現自身利益，既是大團結的方式，也體現了人民當家作主。

統一戰線對人民民主的推動，集中體現在協商民主的形成和發展上。政黨之間和政協之中豐富的政治協商形式，在國家建設中發揮了重要作用。改革開放后政治制度層面行之有效的協商形式開始由上層向基層拓展，由政治領域擴大到社會治理和基層領域，成為中國特色社會主義民主的獨有形式。協商既能減少社會分化、增進社會共識，又適度滿足了發揚民主、擴大參與的需要，有助于推動社會多元共治。十九屆四中全會第一次明確統一戰線是人民當家作主制度體系的組成部分，由此，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，不僅是執政黨凝心聚力、引領多樣性的需要，也成為國家制度建設的內在要求。

三、統一戰線治理功能拓展的創新空間

執政興國的宏偉目標要求中國共產黨從戰略高度重視統一戰線，由此也帶來統一戰線發展的新格局。1981年底中央召開第15次全國統戰工作會議，強調要解決對新時期統一戰線工作長期性和重要性的認識不足問題，明確統一戰線工作是全黨的工作，是黨委工作的一個重要組成部分。這在統戰工作的歷史上是空前的，影響著改革開放后的統戰工作。2015年中央統戰工作會議進一步提出構建大統戰工作格局。2018年十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革作出全面部署，明確中央統戰部統一領導國家民族事務委員會，統一管理宗教工作，統一管理僑務工作，統一領導海外統戰工作。這既是黨加強對統戰工作集中統一領導的重要舉措，也是對構建大統戰工作格局提出的更高要求。2019年召開的十九屆四中全會，統一戰線明確作為中國特色社會主義制度體系的組成部分，成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。

新時代統一戰線在保持自身政治性的同時，成為調整國家政治關系、保持整個國家有機平衡的政治制度和工作機制。當下統戰工作的體系化、社會化、制度化以及協商民主廣泛多層制度化的發展，推動著統一戰線融入國家治理的各個層面，成為中央、地方和基層治理中不可或缺的政治要素，也為統一戰線治理功能的拓展提供了創新空間。

（一）從統戰工作體系化看

在大統戰工作格局中，統戰工作不局限于統戰部門，統一戰線由中國共產黨動員黨的組織和各種有效資源形成。具體來說，是構建和完善黨委統一領導、統戰部門牽頭協調、各部門配合支持、全社會共同參與的系統化統戰格局。大統戰格局更強調統一戰線的協調性、包容性、公共性，統戰工作的開展既要依托黨委和政府部門，還要依托延伸到社會各個層面、各個領域的基層黨組織以及青年團、婦聯、工商聯等團體，擴大工作覆蓋面。大統戰工作格局不僅是全黨重視統戰工作，運用體制內資源實現社會整合，在整合社會資源中發揮統戰的優勢，在服務社會中體現統戰的價值，還需要突破固有的思維模式，跨越體制和區域的限制，在新經濟組織、新社會組織和新興群體中開展統戰工作，不斷尋找統戰工作新的著力點。由此形成的統戰格局和網絡，涵蓋體制內外，包容精英代表人士和各界民眾，既發揮中上層人士的影響力，又立足基層、社區、社團、企業，不斷拓展統戰空間，團結更多各階層人士致力于中國特色社會主義事業。這種系統化的統一戰線新格局，必然為國家治理、社會治理、基層治理有效開展提供有力支持。

（二）從統戰工作社會化看

改革開放以來社會結構的變化，新的社會組織、新興社會力量的出現，使執政黨面臨如何重新組織社會、整合社會、培育和鞏固社會基礎的問題。新的社會階層是分布廣泛、比較松散的社會群體，但具有比較相近的社會地位和文化心理結構，存在程度不同的群體性和群體行為特征。將新的社會階層人士納入統戰工作視野，統戰工作向社會延伸、向基層拓展，把不同社會階層、社會團體的人士聯系和組織起來，調動社會資源做好統戰工作，建立執政黨與社會的良性互動，這正是統戰工作的意義所在。

工作運行方式社會化標志著統戰工作開始超越傳統的統戰思維和統戰模式，要利用社會資源、借助社會力量將統一戰線領域的成員尤其是新興群體有效組織起來，納入團結的范疇，發揮積極作用。統戰部門依舊是開展統戰工作的主導力量，但統戰部門不可能延伸到社會每個領域，不足以完全承擔日益擴展的工作職責，把部分工作委托、下放給社會組織成為必然。這一現象在新的社會階層人士統戰工作領域表現突出。各地借助新經濟組織和新社會組織，建立新的社會階層人士統戰工作實踐創新基地，通過專業的、經濟的、服務的方式形成對新的社會階層人士的有效整合，實現統戰工作的自運行，成效顯著。實踐基地建設的活動場所和展示窗口，使統戰工作以可視化、實體化的方式呈現出來，產生了全新的傳播效應。統戰工作的社會化，加速了統戰工作對象與統戰工作力量的融合，為統一戰線思維、概念的創新提出了新的課題。總體上看，統戰工作方式的推陳出新，推動著統一戰線在更大范圍不斷發展。國家治理現代化目標要求政府實現從傳統的垂直管理到多方參與的治理方式的轉變，統戰工作社會化是與中國社會階層變化和國家治理現代化實踐相適應的一種新的統戰范式。

（三）從統戰工作制度化看

統一戰線在長期持續發展中蘊含著豐富的制度資源，對新中國政治制度構建產生了重要影響。統一戰線的合作性塑造了基本政治制度——多黨合作的新型政黨制度。統一戰線工作機制創造了獨具中國特色的民主形式——政治協商，是社會主義協商民主制度發展的重要源頭。統一戰線與民族區域自治制度、基本經濟制度、“一國兩制”等基本制度和重要制度的形成密不可分。就統戰工作本身來看，目前已形成統一戰線的組織體系、制度體系、政策體系。2015年《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》的頒布具有標志性意義，作為第一部關于統戰工作的黨內法規，有力推進了統戰工作的制度化科學化規范化。中國共產黨的執政地位以及領導國家和社會的職責，使中共中央制定的政策性文件具有廣泛的適用面，當然某些黨內法規行使邊界外溢的情況也值得重視，在全面依法治國背景下，政策、法律、法規的邊界需要進一步厘清。

推進國家治理現代化，要靠制度發揮根本性、全局性、長期性作用。統一戰線是國家制度體系的有機組成部分，是推進治理能力現代化的重要力量，是實現黨的領導政治優勢的重要體現。統一戰線相關制度在調節政治關系、建立政治秩序、推動國家發展、維護國家穩定等方面具有獨特優勢，在治理目標下進一步加強制度建設是統戰工作發展的趨勢，也是發揮統一戰線治理功能的新要求。