“十四五”時期完善城鎮社區治理體制的思路與舉措

胡杰成 銀溫泉

摘 ? 要：現階段，我國城鎮社區治理存在社區服務缺口大、人居環境亟待改善、融合發展挑戰巨大等問題，其根源在于社區治理主體體系、運行機制、保障要素不健全。“十四五”時期城鎮社區治理面臨人口老齡化加深、生產生活方式“社區化”等新形勢新挑戰。為此，應圍繞建設新時代美好社區、和諧社區，推動社區切實成為國家和社會治理的基層單元，構建基層黨組織領導下政府治理和社會調節、居民自治良性互動的城鎮社區治理體制。要圍繞社區治理現代化，著力完善城鎮社區治理基本制度框架，打造城鎮社區分類治理新格局，擴大和優化社區服務供給，加強社區治理能力建設。

關鍵詞：城鎮社區治理;社區治理能力;社區服務供給

中圖分類號：C916 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）07-0055-12

基金項目：中國宏觀經濟研究院2019年度重點課題“‘十四五時期完善社區治理體制研究”。

作者簡介：胡杰成，中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所社會調查研究室主任、副研究員;銀溫泉，中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所所長、研究員。李紅娟、李曉琳、趙春飛、趙雷、張文明、劉凡熙、王皓田、石穎、蔣同明對此文亦有貢獻。

社區是國家和社會治理的基層單元，是人民生活的共同家園。完善城鎮社區治理體制，提高城鎮社區治理水平，共建新時代美好社區、和諧社區，對于全面建設社會主義現代化國家具有重要意義。

一、社區治理的內涵界定及其與國家治理體系的關聯

改革開放以來，我國基層管理體制發生了較大變化，從城市單位制和農村人民公社制轉變為城鄉社區制[1]。新時代完善社區治理體制是推進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活需要的必然要求。

（一）社區治理的內涵界定

社區既是空間區域邊界的地域共同體，又是以一定認同、信任為特征的微觀社會共同體。在操作層面，我國一般以居民委員會的轄區范圍作為一個城鎮社區。對社區概念的應用也存在一些情景差別。例如，社區服務中心一般是以街道（鄉鎮）為單位建立，服務下轄的多個社區，在每個社區設有一個社區服務站;有些方面的社區管理通常以小區為單位進行操作，如物業管理等。

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，其中的“治理”概念并不等于西方理論中作為最小國家的治理、作為新公共管理的治理等[2]。習近平總書記強調，推進國家治理體系現代化，就是要“為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系”;推進治理能力現代化，就是要增強“制度執行能力”[3]。當然，推進國家治理體系和治理能力現代化，有必要合理吸收西方治理理論中的多元參與、公開透明、發展社會組織等思想。

社區治理可以理解成治理理念在社區層面的應用，其內涵是，在一定的法制規范前提下，由社區黨組織、社區自治組織、社會組織、轄區單位以及居民等多元主體共同參與，整合資源、民主協商、互利合作，共同管理社區各類公共事務，在社區層面優化資源配置、協調經濟社會關系、激發活力和創造力、滿足居民美好生活需要的過程。社區治理大體包括五方面的內容。

一是社區治理核心問題：在社區層面處理好政府、市場、社會三者之間的關系。在社區層面要處理好政府與社會的關系，充分發揮社會力量在社區治理中的積極作用，促進政府治理與社會調節、居民自治的良性互動;要處理好政府與市場的關系，在社區資源配置和直接經濟活動中，發揮市場決定性作用，在公共服務領域要更好發揮政府再分配職能;要處理好市場與社會的關系，發揮社會組織、群眾性自治組織在維護市場秩序和彌補市場失靈、保護弱勢群體權益方面的作用。

二是社區治理體制：由社區治理的參與主體及其職能劃分、運行機制、保障要素等構成的有機體系。在參與主體方面，包括基層黨組織、基層政府、社區居民、基層群眾性自治組織、社會組織、駐區單位等。在運行機制方面，包括社區民主選舉機制、民主議事決策機制、民主管理機制、行政性工作準入機制、矛盾預防化解機制、社區服務參與機制等。各項機制應功能清晰、流程科學、運作順暢，通過復合協同，共同處理好社區公共事務。在保障要素方面，包括人才、資金、場地、設施、土地、信息等要素。只有加強要素供給、優化供給結構、提高配置效率，才能保障社區有效治理。

三是社區治理能力：發揮社區治理各項體制機制的作用，管理社區各類公共事務的能力。社區治理體制與社區治理能力是一個有機整體，兩者相輔相成。有了好的社區治理體制，才能提高社區治理能力;只有提高社區治理能力，才能充分發揮社區治理體制的效能。社區治理能力涉及對社區各類公共事務的治理過程，主要包括社區居民參與能力、社區服務供給能力、社區文化引領能力、社區依法辦事能力、社區矛盾治理能力等。

四是社區治理目標：城鄉社區的善治。國家治理的理想狀態是善治。善治是公共利益最大化的過程，其本質特征是國家與社會處于最佳狀態[4]。具體到社區治理，其目標就是實現社區良序善治，并以此鞏固國家治理的社區基礎。實現社區良序善治的基本前提是完善社區治理體制。

五是社區治理路徑：社區治理體系和治理能力現代化。當前，面對公共服務供給不足、矛盾糾紛頻發等焦點問題，我國亟須大力推進社區治理體系和治理能力現代化，加強社區治理制度創新，打造共建共治共享的社區治理基本格局，提升社區治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

（二）社區治理在國家治理體系中的地位和作用

社區是國家和社會治理的基層單元，社區治理關系著國家善治的實現。在我國國家和社會治理的制度設置中，社區居民委員會和村民委員會屬于最基層的治理層級和單元。

社區是人民生活的共同家園，社區治理關系著人民福祉的增進。社區不僅是滿足居民生活性服務需求的主要場域和國家基本公共服務的重要落實平臺，而且是居民認同感、歸屬感、安全感的重要載體[5]。社區民主是人民民主的重要體現和形式，社區環境是人居環境的直接構成。

社區是我們黨領導和執政的重要基石，社區治理關系著黨的領導地位的鞏固。基層社區黨組織是黨的基層組織的重要組成，是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、傾聽群眾訴求、團結動員群眾、推動改革開放的堅強戰斗堡壘。

“十四五”時期是我國新型城鎮化高質量推進的時期，完善城鎮社區治理體制、發展社區服務、釋放社區需求潛力、創造高品質城鎮社區生活，是保障和改善民生、擴大內需、打造強大國內市場、更好滿足人民美好生活需要的重要抓手。完善城鎮社區治理體制事關打通政府管理體制改革、落實黨和國家大政方針的“最后一公里”，事關有效預防和化解社會矛盾、維護社會大局和諧穩定。

二、城鎮社區治理體制機制存在的突出短板和不足

高效的治理體制機制是優化社區資源配置、協調社區經濟社會關系、激發社區活力和創造力、滿足居民美好生活需要的制度基礎和保證。近年來，我國城鎮社區治理體制改革取得明顯進展。2017年6月，《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》發布。黨的十九大報告提出“加強社區治理體系建設”，對新時代完善城鄉社區治理體制進行了頂層設計。另外，在社區治理黨建引領、社區減負增效、強化社區服務、推進社區協商民主、培育發展社會組織等方面推行了一系列改革。也應看到，城鎮社區治理體制機制仍然存在一些突出短板和不足，制約了一些焦點治理問題的有效應對和解決。

（一）社區治理主體體系方面的短板和不足

一是黨建引領社區治理有待加強和優化。雖然各地黨建引領社區治理的格局已初步形成，但工作推進中仍然存在不平衡不充分問題。有的地方基層黨組織軟弱渙散，領導作用發揮不充分;有的地方基層黨建理念和方式陳舊;有的體制機制不適應地方治理和發展需要，街道社區統籌協調能力弱，共建共治未形成常態;一些地方基層黨組織工作行政化、內卷化、務虛化傾向嚴重，并未找到一條真正融入、發力、引領社區發展治理的有效路徑。

二是基層政府治理與社區自治的職責分工有待規范化。盡管各級政府圍繞社區減負增效做了大量工作，甚至建立起了社區工作事項清單、社區工作事項準入制度等機制，但社區減負工作遠未到位，社區行政事務多、檢查評比多、會議臺賬多、不合理證明多等問題仍較突出，社區干部依然負擔沉重。其根源在于目前各地改革創新缺乏規范化、法制化、穩定化，國家層面對各地具體探索缺乏統一規范，在法律層面對社區依法自治事項、依法協助政府事項、政府可購買服務事項等缺乏明確細致的規定。

三是業主組織的治理功能急需加強法律保障。隨著城鎮房地產業的快速發展，商品房小區大量出現，業主委員會日益成為城鎮基層治理的重要主體。然而，在我國，業主委員會目前仍然缺乏法人主體資格，也缺乏專門的法律法規加以規范。現實中，大多數商品房小區面臨業主委員會缺位，業主委員會成立難、運作難、換屆難、監管難等成為普遍問題，影響了業主權益的有效維護[6]。

（二）社區治理運行機制方面的短板和不足

一是基層部門與街道社區條塊協同機制不健全。在基層治理問題日益復雜化的背景下，街道社區“看得見、管不著”與政府職能部門“管得著、看不見”的矛盾凸顯，條塊協同機制亟待健全。不少地方存在靠基層抓基層、以街道社區抓街道社區的情況，行業部門的參與度不夠，條塊協同不到位。在網格化管理中，許多訴求和問題上報到街道或區級指揮中心后，因為事權問題無法及時處置，而指揮中心又無法聯動相關業務部門，導致事件流轉不暢通、群眾不滿意。

二是基層政府部門之間協同治理不到位。在信息化建設方面，諸多專業部門都將自身信息平臺往社區延伸，各部門“相互分割、各自為政”問題嚴重，“信息孤島、數據打架”現象常有發生，難以充分發揮信息平臺的作用。即便發現問題，也會因為事權難以界定、部門難以聯動，難以快速響應。此外，每個部門自設一套信息系統，加重了基層工作者的負擔，造成了嚴重的資源浪費。在網格化管理方面，綜治、民政、城管等多個條線都推行網格，各種網格劃分標準不一、網格力量分散、平臺軟件多，既造成了資源浪費，又降低了治理效率。

三是社區參與的激勵和約束機制較為薄弱。社區治理中居民參與度較低，駐社區單位、其他社會力量和市場主體參與社區服務管理的積極性也未充分調動起來。其根源在于目前社區參與的激勵和約束機制建設不夠。

四是社區服務供需對接機制尚未有效建立。其一，社區服務供給的多元主體權責關系不清晰。社區服務的屬性和范圍尚未理清，導致政府、社會、市場之間，以及市、區縣、街道、社區等不同層級之間的權責關系模糊，從而出現了供給空白或混亂。其二，需求導向的社區服務供給理念和機制還未建立。在目前社區治理體制下，居民所能獲得的服務多為被動接受，而非主動提出需求。這導致多樣化、多層次的服務需求難以得到滿足，供給與實際需求矛盾突出。其三，社會化、市場化手段應用不足。在目前的社區服務供給模式中，從辦到管均由政府包攬和運作的模式依然居于主導，社會資源、市場力量參與社區服務供給不足，導致服務供給的效率不高。

五是公共衛生風險防控機制短板明顯。在疫情綜合應對中，社區應急管理能力欠缺較大，大多缺少重大風險應急管理預案，即使個別社區有應急管理文本，也存在針對性不夠、可操作性差、缺乏實操演練等問題。社區應急物資儲備短板突出，大多缺乏醫用口罩、防護服、護目鏡等應急儲備。另外，社區與大型醫院、生活必需品保障機構、上級政府部門等之間的協調配合、共同應對機制不健全。

（三）社區治理保障要素方面的短板和不足

一是社區治理的資金投入機制不完善。據中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所課題組對全國190個城鎮社區的治理現代化水平的評估，在社區治理組織體系、社區治理能力建設、社區治理配套設施、社區治理保障舉措四個一級指標中，得分最低的是社區治理保障舉措，其二級構成指標分別是資金投入力度、社區工作者隊伍建設。這反映了目前社區治理在資金、人才方面的保障乏力。資金問題的根源在于多元化投入機制不完善，政府對社區治理的財政支持總體不夠，尤其是一些經濟欠發達地區，財政本身較為困難，因而對基層社區的支持十分有限。費隨事轉的經費投入機制未有效建立，一些地區的基層政府仍然隨意向社區下派工作任務。在社會資金投入方面，由于相關支持政策不完善，目前社會力量參與提供社區服務嚴重不足。社區自身“造血”能力更是低下。

二是社區人才隊伍建設面臨瓶頸制約。一方面，繁重的基層治理任務對社區工作者綜合素質、專業能力的要求越來越高;另一方面，社區工作者的薪酬待遇、職業發展、晉升空間等仍然受限，社區工作崗位對高素質人才的吸引力不足。實地調研發現，社區骨干人才隊伍選、育、管、用“成長鏈”不健全，特別是社區黨組織書記人難選、人難留問題突出。在企業退休人員社區化管理服務方面，退休人員群體大，其健康體檢、檔案管理、資格認證、住院探望、活動開展等日常工作日益剛性化，但社區普遍面臨工作人員不足，很難抽出專人負責此事，大多是兼職，而且大多在此方面業務不夠專業，由此影響了管理服務質量。

三、“十四五”時期城鎮社區治理面臨的新形勢新挑戰

（一）全面建設社會主義現代化國家新征程對加強和創新城鎮社區治理提出了更高要求

2020年我國將全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。在發展方面，“十四五”時期我國將面臨轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力及新型城鎮化高質量推進的攻關挑戰，面臨中美之間競爭性共存常態化、國際環境復雜化的外部倒逼，面臨跨越“中等收入陷阱”的重大治理考驗，這些新情況新挑戰要求我國著力解決好社會不平等問題，滿足人民對平等參與和發展權利的渴求。為此，應充分發揮城鎮社區密切聯系群眾的功能，通過依法治理、多元參與、協商共治，加強社區服務、完善社區管理、預防和化解社會矛盾，增強居民獲得感、幸福感、安全感。在改革方面，2020年我國將在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，“十四五”時期我國將進入全面深化改革的新階段，要求各方面制度更加完善，進一步推進國家治理體系和治理能力現代化，為此特別要鞏固和提升國家治理基層單元的治理水平，加大力度完善基層社區治理體制。

（二）人口老齡化及低生育率的重大挑戰進一步凸顯社區治理的重要功能

人口老齡化已經成為我國經濟社會發展所面臨的嚴峻挑戰。截至2019年末，我國60周歲及以上老年人口達2.54億人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上老年人口1.76億人，占總人口的12.6%[7]。未來我國人口老齡化加劇趨勢不可逆轉。與此同時，低生育率問題已經顯現，新出生人口2017年較2016年下降63萬人，2018年較2017年下降200萬人①，缺少兒童照顧的資源是造成家庭生育意愿較低的重要原因。這迫切要求我國完善養老服務體系、加強托幼育幼服務。在具體操作層面，這兩個任務最佳的解決途徑就是加強社區服務，因為基層社區與居民之間有天然的就近性、便捷性優勢，是除家庭之外養老、托幼育幼的核心載體，社區服務也有助于提升家庭自我服務能力。因此，“十四五”時期急需深化體制機制改革，擴大和優化社區養老服務、托幼育幼服務的供給。

（三）破解農業轉移人口市民化“瓶頸”急需加強和創新城鎮社區治理

農業轉移人口市民化是新型城鎮化的關鍵。截至2019年底，農民工總量達29 077萬人，其中到鄉外就業的外出農民工有17 425萬人[8]。雖然進城農民工規模龐大，但我國長期面臨城鎮化“虛化”問題，2019年末我國常住人口城鎮化率達到60.60%，而戶籍人口城鎮化率僅為44.38%，兩者相差16.22個百分點。其原因包括戶籍制度城鄉分割仍未徹底打破、農民工落戶意愿不強等。社區是社會治理的基本單元，也是農民工融入城市的重要依托。充分發揮城鎮社區平等尊重農民工、精準服務農民工、有序管理農民工的積極作用，是促進農民工在城鎮就業生活穩定、歸屬感和認同感提升的有效途徑。

（四）未來生產生活方式“社區化”要求加強和創新城鎮社區治理

隨著新經濟、新業態的發展，電商、社區創業、家庭辦公、網絡直播等新的就業形態日益增多，就業方式更加靈活多樣，工作場所任意化、工作時間碎片化、雇用模式多樣化趨勢日增。這些新的就業形態和方式的共同特征在于，城鎮就業出現了一定程度的“社區化”趨向。在人口老齡化加快深化過程中，群眾生活將更依賴社區，因為相比年輕人，老年人的活動半徑較小。這就要求加強和創新城鎮社區治理。

（五）信息技術日新月異持續挑戰城鎮社區治理體系的創新適應能力

互聯網、大數據、人工智能等信息技術突飛猛進，既為加強和創新城鎮社區治理提供了更高效的技術手段，又將持續挑戰社區治理體系的適應能力。社交媒體、電子商務、共享經濟等新模式快速普及，劇烈沖擊著傳統的公眾參與、合作協商、行為約束、信用監管和矛盾協調模式。例如，自媒體時代的到來，使得互聯網信息傳播更加私人化、自主化和靈敏化，個別的、局部的事件可能被迅速傳播、擴大、變異與升級，一些違法犯罪活動可能借助互聯網組織和開展。互聯網技術對國家之間信息邊界的突破、國際人口流動的增加，還使得犯罪、恐怖主義等越來越具有國際化特征，因而需要不斷提升城鎮社區治理的創新適應能力。

四、“十四五”時期完善城鎮社區治理體制的思路和目標

“十四五”時期，應圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活需要，讓社區切實成為國家和社會治理的基層單元，大力完善城鎮社區治理體制、優化治理模式、提升治理水平，為國家長治久安、人民幸福生活奠定微觀基礎。

（一）“十四五”時期完善城鎮社區治理體制的基本思路

1.城鎮社區建設的理想類型：新時代美好社區、和諧社區

建設新時代美好社區、和諧社區是適應新時代社會主要矛盾變化、滿足人民日益增長的美好生活需要的社區方案。新時代美好社區、和諧社區對城鎮社區建設提出了符合新時代需要、更高層次的要求，其核心特征是安居樂業、創新包容、綠色文明、良序善治。

2.社區應切實成為國家和社會治理的基層單元

社區是國家和社會的微觀基礎，應避免將城鎮社區治理僅僅理解和局限為社區層面的社會治理，而要從社會、政治、文化、經濟、生態、黨建等多個方面全面治理、多維治理，最大程度激發社區層面的治理潛能、治理效應，最大程度發揮社區治理對國家和社會治理的基礎性作用。城鎮社區治理事務包括：在社會方面，保障和改善社區民生，激發社區參與活力，預防和化解社會矛盾，維護社區平安;在政治方面，落實基層自治組織的民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督;在文化方面，在社區培育和發展社會主義核心價值觀，繁榮發展基層文化事業;在生態方面，改善社區人居環境，培養居民節約資源、保護環境的習慣;在經濟方面，促進社區生活性服務業發展，滿足居民日益增長的生活性服務需求;在黨建方面，鞏固和加強黨在基層的領導。

3.構建基層黨組織領導下政府治理和社會調節、居民自治良性互動的城鎮社區治理體制

第一，明確社區治理的參與主體及其職能劃分。基層黨組織是社區治理的領導核心。基層政府是社區治理的主導力量，要從法規、政策、財力、人力、物力等方面加強對社區治理的支持和保障，依法對社區治理進行指導和規范。基層群眾性自治組織是社區治理的基礎支撐，負有依法組織社區居民自我管理、自我教育、自我服務的義務。社會組織、企業、駐區單位等社會力量是社區治理的協同力量，要充分發揮其在社區服務、社區管理、社區建設等方面的積極作用。

第二，建立符合國情的“強政府—強社區”治理模式。在這種模式下，政府介入水平和社區成長程度都較高，政府與社區在較為完善的法制框架內良性互動、協商合作，社區自治的缺位由政府來補充，政府的越位與錯位由社區來監督。這需要政府放權，賦予社會足夠的空間，實現社會自我管理，但政府要對涉及公共利益的社會領域進行規制;構建政府和社會的合作關系，即政府將一些公共事務委托給社區、社區組織進行管理;通過完善制度，發揮基層政府在社會管理、公共服務等方面的功能。

4.依據人口構成等因素進行城鎮社區分類，有針對性地解決治理難題

在統一完善城鎮社區治理基本制度框架的基礎上，深入把握不同社區在基礎條件、人文特色、現實問題等方面的差異，采取有針對性的治理措施，補充治理短板，強化關鍵機制，提高治理效能。從社區的構成來看，人是基礎性要素。依據人口構成特征，結合當前發展和改革需求、社區問題類型化特征，可以將城鎮社區劃分為商品房社區、老舊社區、城中村社區、產業型社區、外國人集中社區等不同類型[9]。

5.分類完善社區基本公共服務、非基本公共服務、非公共服務供給機制

社區服務是指以社區為基本單元，以各類社區服務設施為依托，以滿足社區居民生活需求、提高社區居民生活質量為目標的各類服務。根據服務的外部性程度、市場失靈程度的性質不同，可以將社區服務劃分為社區公共服務和社區非公共服務兩大類。根據國家對現階段基本公共服務的界定，可以將社區公共服務進一步細分為基本公共服務和非基本公共服務。針對不同性質的社區服務，政府扮演的角色不同，政府與市場的邊界不同，服務供給的出資人主體、生產主體也有所差異，這就必須厘清在社區服務體系中各級政府、社區、社會組織、企業等的角色定位。

（二）“十四五”時期完善城鎮社區治理體制的目標

“十四五”時期，完善城鎮社區治理體制的目標是：到2025年，城鎮社區治理主體發展較為充分、機制構建較為健全、要素保障較為到位，基層黨組織領導下政府治理和社會調節、居民自治良性互動的城鎮社區治理體制較為成熟，社區治理社會化、法治化、智能化、專業化水平明顯提升，新時代美好社區、和諧社區初步建成。到2030年，城鎮社區治理體制基本定型，同時能夠根據發展需要，基于新的條件，不斷自我調整，新時代美好社區、和諧社區基本建成，為滿足人民日益增長的美好生活需要提供重要保證，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。

五、“十四五”時期完善城鎮社區治理體制的重大舉措

“十四五”時期，既要針對城鎮社區治理體制機制存在的突出短板和不足，著力完善社區治理基本制度框架，提升社區治理能力，又要體現以人為本、突出問題導向，基于體制改革聚力解決一系列治理難題，滿足群眾迫切需求。

（一）圍繞治理現代化，完善社區治理基本制度框架

1.健全社區治理多元主體體系

一是提升基層黨組織引領社區治理的能力和水平。強化街道（鎮）、社區黨組織的統籌功能，深入拓展區域化黨建，健全區域資源共享機制，持續推進街道（鎮）、社區與駐社區單位共建互補，共同擔負加強黨的建設、創新社區治理、推動城市發展、服務轄區群眾的責任。統籌上級部門支持社區的政策，整合資金、資源、項目等，以社區黨組織為主渠道落實到位。強化街道（鎮）黨組織領導核心作用，推動職能部門力量在街道（鎮）聚合，讓資源下沉，從體制機制上為街道（鎮）黨組織領導基層治理、統籌各方、協同條塊創造條件。

二是以社區工作“四張清單”規范基層政府治理與社區自治的關系。總結各地改革經驗，統一規范社區依法自治事項、依法協助政府事項、政府可購買服務事項、禁止準入事項“四張清單”，在法律層面加以明確。突出街道（鎮）統籌社區發展、組織公共服務、實施綜合管理、優化營商環境、維護社區平安等職能，取消其招商引資職能。強化社區黨的建設、教育引導群眾、發展群眾自治、統籌社會服務、協助公共服務等職能。

三是完善居委會和業委會立法，健全居民自治組織。按照便于管理、便于群眾自治、便于功能發揮的原則，合理確定城鎮社區管轄范圍和規模。修改相關法律內容，原則上城市按2000—4000戶、城鎮按700—2000戶常住居民的規模設置1個社區。進一步增強居民委員會開展社區協商、服務社區居民的能力。加強相關立法，明確業主大會和業主委員會的法律地位，對召開業主大會的條件，業主委員會的責任、權利和義務，對業主委員會的監督等作出具體規定。推進業主委員會治理標準化、規范化建設。探索設立業主代表大會、業主監事會等制度形式，完善業主治理結構和效能。加強和改進社區黨組織和居民委員會對業主委員會的指導和監督。

四是培育發展社會企業新型主體。大力培育發展社會企業，即那些通過商業手法運作，賺取利潤用以貢獻社會的機構，其所得盈余用于扶助弱勢群體、促進社區發展及社會企業本身的投資。要研究制定社會企業培育發展規劃，出臺鼓勵支持社會企業發展的孵化、登記、認定、扶持、服務、監管等方面的一系列政策。優先發展社區生活性服務類、扶貧幫困類社會企業。

2.完善社區自治共治機制

一是以“積分制”健全居民社區參與激勵約束機制。以積分制等方式，建立健全居民參與社區治理和踐行自治、法治、德治的激勵約束機制。以居民家庭為積分評議單位，設置評分指標體系，以得分高低為基礎實行獎懲措施，鼓勵居民積極參與自治、維護法治、弘揚美德，同時積分可以兌換等值的志愿服務。評分指標覆蓋社區志愿服務、慈善救助、尊老愛幼、鄰里互助、矛盾化解、社區管理等方面。將居民參與社區治理、維護公共利益情況納入社會信用體系。

二是以“居民點菜、政府買單”形式完善社區公共服務供需對接機制。借鑒深圳等地改革經驗，堅持以基層民生需求為導向，以居民點菜、政府提供服務方式開展實施“民生微實事”項目，包括消除安全隱患、社區環境整治、文化體育娛樂、生活關愛等方面，快速解決社區居民關注度高、受益面廣的小事、急事、難事。建立完善“民生微實事”項目公開征集、民主確定、依規實施、民主評議等流程閉環。

三是以網格融合升級打造新一代網格化管理體系。將現代科技應用作為核心引擎，以綜治中心為平臺，統一建設網格化服務管理中心。針對各部門網格分散的問題，全面促進網格、職責、隊伍、平臺、工作流程、數據資源融合。構筑專職網格員職責清單制、網格化服務管理事項準入制、網格員服務購買制、專職網格員考核評價淘汰機制、群防群治工作激勵機制等網格運作閉環系統，推動網格化服務管理由粗放向精細轉變。

四是發揚新時代“楓橋經驗”，完善基層矛盾糾紛治理機制。強化社區法律服務，將人民調解、法律援助、法治宣傳、社區矯正、律師服務等法律服務延伸落實到社區。增強社區發現、排查、化解各種社會矛盾糾紛隱患的能力，建立健全網格、院落和社區自組織排查發現隱患問題，街道（鎮）會同職能部門解決隱患問題的機制，尤其要加強職能部門的聯動參與。提升社會組織、社會工作、志愿服務參與建設平安社區的合力。

五是平戰結合筑牢社區公共衛生風險防控機制。加強社區衛生服務中心建設，合理提升每千人床位配置水平，平時主要作為老年、康復、護理等床位，重大疫情暴發時則作為“社區應急醫院”。建設社區戰時發熱門診，平時作為全科醫生診室等，戰時迅速開辟為發熱門診。加強社區公共衛生人才隊伍建設，各地根據常住人口的增長、首診和下轉病人的增加等情況，合理核定并用足基層醫療衛生機構編制總量和用人數量。注重兜底與激勵相結合，提高基層醫療衛生工作者工資待遇。加強重大疫情社區應急預案建設和培訓演練，強化社區應急資源實物儲備和能力儲備，建立健全重大疫情社區信息監測、應急管控、應急服務、資源鏈接機制，健全社區高效對接醫院、生活物資供應機構、政府部門的運轉機制。

（二）突出問題導向，構建城鎮社區分類治理新格局

1.商品房社區：改革物業管理+保護業主權益

一是改革社區物業管理制度。進一步明確開發商、物業公司與業主三方的權責關系。完善物業管理市場化選用機制，破除開發商和物業公司建管合一體制，鼓勵和扶持更多的專業物業公司參與社區治理。完善物業市場的競爭機制，通過規范的招標流程選聘物業公司，營造良好的物業服務市場環境。

二是強化社區業主權益保護。以落實和保護業主共有物業產權為切入點，制止和糾正侵害業主共有資產資源的行為。明確業主依法享有的物業共用部位、共用設施設備的所有權或者使用權。創新物業費的收取機制，完善業主委員會監督機制。探索社區黨支部與業主委員會之間的交叉任職。

2.老舊社區：社區更新中的居民參與+“亂象”整治

一是健全老舊社區更新的居民參與機制。堅持先自治后整治、一院一策，充分尊重居民意愿，以建立院委會、住委會、家委會等自治組織作為啟動改造的前置條件，著力推進安防設施、公用設施設備、公共環境等硬件改造和水、電、氣、雨污分流等專項功能性改造，建立物業管理、維修資金管理長效機制。充分發揮社區規劃師在老舊社區更新規劃及實施中的作用。

二是加強老舊社區“亂象”整治。在政府部門主導下，鼓勵社區居民、駐區單位、社會組織等多元參與，推行“街長制”“巷長制”，重點整治老舊社區違規占道、車輛亂停、違法建設、工地亂象、架空線纜等問題。在無物業管理的老舊社區要依托社區居民委員會實行自治管理。

3.城中村社區：外來人口待遇均等化+社會治安治理

一是加快推進外來人口公共服務待遇均等化。根據城中村實際居住的人口規模配備相應的公共服務。政府通過加大財政投入、創新管理機制，促進教育、醫療、文化、住房等公共服務均等化，縮小城中村非戶籍常住人口與戶籍人口之間的差距。發揮政府主導作用，調動出租屋主、企業、社會組織等多元主體的積極性，讓外來人口享受“主動服務”“柔性治理”。

二是完善城中村社會治安治理。加大對城中村社區治安工作人防、物防、技防各環節的規范和投入力度。充分調動居民參與，讓居民自覺維護治安秩序、及時發現險情，從源頭上防止治安案件的發生。

4.產業型社區：“產城融合”治理導向+企業參與治理

一是加強以“產城融合”為導向的社區治理。加強產業型社區公共服務設施布局及建設，實現產業與服務契合。加快建設創業公寓、大型超市、品牌商場、電影院等生活配套設施，增加教育、醫療、體育、休閑等設施場所。深化人才體制機制改革創新，集聚創新人才，提升社區人口素質。

二是探索企業參與的多元化治理模式。以政府推動、企業參與、多元共治的方式，探索“政府+企業”“企業+物管”等治理模式。政府在產業型社區規劃、基礎設施建設、公共服務提供等方面發揮作用;通過向社會組織、企業等購買服務，為企業、員工、居民提供專業化社區服務。發揮企業聯盟或協會、企業服務中心、創業創新平臺等特色平臺的作用，推動產業型社區自治共治。

5.外國人集中社區：搭建專門服務平臺+發揮社會組織作用

一是搭建外國人社區綜合服務平臺。打造外國人綜合服務中心，服務內容包括宣傳中國文化、引導外國人認識和熟悉社區、法律宣傳與政策咨詢、協助安置和租房、教授中文、小孩上學資源鏈接、疾病預防宣傳與義診、組織文體活動、促進社區參與等，提高在華外國人的適應能力和遵紀守法、社區公共參與意識。建立專門的在華外國人社區管理服務信息平臺。

二是充分發揮社會組織及外國人自組織的作用。通過引入各類社會組織，為社區外國人提供在華生存、工作、適應等方面的專業化服務。為外國人提供來自社區組織的各類支持，促進中外居民鄰里互動，營造密切和諧的鄰里關系，通過鄰里守望、互助等防止外國人在社區的隱匿化，促進不同族裔的交流和融合。培育在華外國人自組織，依法發揮在華外國人自組織的管理服務功能。

（三）落實以人為本，擴大和優化社區服務供給

1.理清多元主體權責，構建社區服務分類供給機制

一是加快制定社區服務分類清單。社區基本公共服務應以國家基本公共服務清單為依據，由市一級政府按照國家、省一級的要求，結合本地財政能力，制定社區基本公共服務清單，提供標準不低于國家標準。社區非基本公共服務由區縣根據本地區實際制定相應清單和標準。社區非公共服務由社區以居民需求調查的形式加以確定。

二是分類厘清社區服務供給中政府和社會、市場職能邊界。根據社區公共服務和非公共服務的外部性特征，理清在社區服務體系中各級政府、社區、社會組織、企業的角色定位，明確區分供給責任主體和生產主體。基本公共服務出資責任主體在政府，非基本公共服務出資責任在政府和社區等多元主體，非公共服務出資責任主體為居民個人。社區服務生產主體可以是事業單位、社會組織、企業等多種形式的主體，從供給的效率和質量來看，應更好發揮社會組織和企業的作用。

三是分類理順社區服務供給中各級政府權責。社區基本公共服務的支出責任，按照基本公共服務財政事權與支出責任劃分的要求，由中央、省、市政府承擔。社區非基本公共服務的支出責任，由市、區縣政府出資扶持引導與社區通過多種方式自籌相結合。社區非公共服務支出責任在居民個人，但市、區縣政府和社區組織可以通過引進市場主體為更好滿足居民非公共服務需求創造條件。

四是加強不同部門民生政策在社區層面的橫向協同。加強養老、醫療、社會救助、扶貧、稅費優惠等政策協同，增強民生政策在社區層面的協同效應。加快完善分級診療制度，推行長期護理保險制度，為社區開展醫養結合養老服務提供條件。

2.創新社區服務提供模式，擴大社會和市場參與空間

一是培育多元化社區服務生產主體。按照“政府引導、社會協同、多元參與”原則，以政府購買服務為牽引、居民需求為導向，基于民生服務的多元性質，培育城鄉社區多元服務主體。鼓勵地方探索“社會企業”“共益企業”等多種形式的社區服務供給主體。

二是推行不同性質供給主體的公平準入。通過政府“購買服務”“合同包”“項目委托”等多種形式，將部分公共服務轉交給專業化社會組織或企業承擔，逐步實現社區服務專業化、社會化、市場化。支持各類主體公平參與競爭。購買主體應以扶強扶優為導向，根據服務項目的具體特點和實際需要，合理確定評審方法和評審標準。

3.突出重點，著力擴大社區托育、社區養老等服務供給

一是完善社區托育服務供給體系。將托育服務納入社區服務體系。鼓勵和支持社會組織、企業、事業單位、個人等多元力量創辦保育為主、教養融合的嬰幼兒照護全日制、半日制或計時制機構。鼓勵采取公辦民營、民辦公助等多種形式舉辦嬰幼兒照護服務機構。優化嬰幼兒照護服務機構注冊登記的審批流程。制定統一的托育機構設置標準，建立托育機構及從業人員誠信評價機制和誠信檔案，健全托育機構從業人員持證上崗、行業黑名單等制度。

二是完善社區養老服務供給體系。鼓勵發展嵌入式的社區養老，面向居家老年人提供日間照料、短期托管、長期照料等多層次、多樣化、有針對性、便捷可及的養老服務。通過政府購買服務形式滿足社區養老公共服務需求，明確各級政府支出責任;積極引入社會機構和市場主體滿足多樣化的非基本公共服務和非公共服務需求。推廣長期護理保險制度，暢通醫療保險、長期護理保險在社區層面的應用機制，推動社區醫養結合服務的發展。

（四）強化要素保障，推進社區治理能力建設

1.以“財政支持+社會挖潛”強化社區治理資金保障

加大財政保障力度，將基層組織活動和公共服務運行經費、社區工作者基本報酬、社區服務實施和信息化建設經費等納入財政預算。通過資金補助、購買服務、公益創投等方式支持社區發展治理。統籌使用各級各部門投入城鎮社區的符合條件的相關資金。積極發展根植社區的社會企業，直接回應社區服務需求，補充社區資金來源。支持發展社區銀行，滿足社區小微主體的融資需求。

2.以“四支隊伍”為重點加大社區人才隊伍建設力度

著力暢通社區工作人才來源渠道，提高薪酬待遇，拓寬發展空間。一是加強城鎮社區黨組織帶頭人隊伍建設，選優配強社區黨組織書記。二是加強社區后備干部培養孵化。三是加大從優秀社區工作者中定向公開招聘基層事業編制人員、公務員的力度。加強對社區工作者的教育培訓，支持其參加社會工作職業資格評價和學歷教育等。四是加快構建社區規劃師制度，充分發揮社區規劃專業人才作用。

3.以“科學規劃+創新方式”推進社區服務設施建設

科學編制社區規劃，加強與控制性詳細規劃銜接。從居民實際需求出發，依托社區綜合服務設施，整合服務項目和資源，避免重復建設、重復供給。通過國資劃撥、底商返租、區域共建、市場化購買等方式，完善社區服務配套設施。新建社區公共配套設施與住宅同步規劃、同步建設、同步交付使用。加大老舊社區改造力度，繼續推進棚戶區和城中村改造。健全社區服務設施運行管理制度。

4.以“強化互聯、豐富應用”為核心構建社區治理信息化體系

政府要做好社區治理信息化建設的統籌規劃，加強建設標準和評估體系制定，引導多方主體積極參與，并做好監督協調工作。打破部門和區域界限，構建統一高效、互聯互通、安全可靠的數據共享交換應用系統。豐富和完善社區智慧政務、智慧物業、智慧醫療、智慧養老、智慧商圈等應用場景。打造政務服務社區自助智慧終端，推進民政、人社、醫療、教育、公安等政務服務下沉社區，打造“最短距離政務服務圈”。

六、“十四五”時期完善城鎮社區治理體制的保障措施

（一）成立高層次的社區治理議事協調機構

我國以往社區事務由民政部門主導，側重推動基層政權建設、指導社區自治等，但目前社區治理任務已大大超過上述范疇，遠不是民政部門所能勝任的。建議成立專門的社區治理議事協調機構，作為協助黨中央領導全國社區治理的常設機構，下設辦公室作為辦事機構，負責制定和組織實施社區治理總體規劃和重大政策，統籌協調、監督落實黨中央部署的社區治理各項重大任務。

（二）出臺全國社區治理總體規劃

出臺全國性的社區治理總體規劃，作為全國創新社區治理體制、加強社區治理工作的發展藍圖和行動綱領。加強社區治理評估指標體系的研制，并開展實際評估與動態監測，對社區治理現代化水平進行科學、準確、及時的評價，為黨和國家加強和創新社區治理提供客觀依據。

（三）系統推進社區治理法制和標準體系建設

圍繞提高社區治理法治化水平，系統推進社區治理主體體系、運行機制、保障要素等方面的法制建設。鼓勵各地結合實際，出臺社區治理方面的地方性法規。圍繞提高社區治理科學化、精細化水平，探索建立社區服務、社區管理、社區安全等方面的標準體系，逐步讓標準嵌入社區治理的各個領域和環節。

（四）開展新時代美好社區、和諧社區示范創建活動

為鼓勵社區治理體制改革方面的先行先試、示范引領，建議在全國范圍內開展新時代美好社區、和諧社區示范創建活動，以社區建設帶動社區治理體制改革，以先行示范帶動各地普遍創新。及時總結、廣泛宣傳社區治理創新的做法和經驗，以及新時代美好社區、和諧社區的創建成效，大力表彰優秀，形成爭創一流的良好氛圍。

參考文獻

[1]盧漢龍.新中國社會管理體制研究[M].上海：上海人民出版社，2009：191-192.

[2]王紹光.治理研究：正本清源[J].開放時代，2018（2）：153-176.

[3]習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表重要講話[EB/OL].（2014-02-18）[2019-05-03].http：//pic.people.com.cn/n/2014/0218/c1016-24387045.html.

[4]俞可平.論國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：3.

[5]薩繆爾·伯勒斯，赫爾伯特·基提斯.社會資本與社區治理[M]//曹榮湘.走出囚徒困境.上海：上海三聯書店，2003：132-134.

[6]陳鵬.黨的十八大以來的社區治理改革創新[M]//龔維斌.中國社會體制改革報告（2018）.北京：社會科學文獻出版社，2018：59-73.

[7]國家統計局.中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].（2020-02-28）[2020-05-20].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.

[8]國家統計局.2019年農民工監測調查報告[EB/OL].（2020-04-30）[2020-05-07].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430-174272

4.html.

[9]李紅娟，胡杰成.中國社區分類治理問題研究[J].宏觀經濟研究，2019（11）：143-157.