中國扶貧債市場現狀及展望

史英哲 吉余阿衣 陳梓安 孫小妹

摘要：扶貧債是金融市場服務國家脫貧攻堅事業的重要金融產品。本文分析了我國扶貧債市場現狀，總結其主要發行特點，并對促進我國扶貧債市場高質量發展提出了建議。

關鍵詞：債券市場 ?扶貧債 ?信息披露 ?增信

2016年12月，國務院印發了《“十三五”脫貧攻堅規劃》，明確我國到2020年要實現貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的目標。發展扶貧債市場，可有效拓寬貧困地區融資渠道，促進經濟發展，助力當地脫貧。自2016年4月首只扶貧債發行以來，在一系列政策的推動下，我國扶貧債市場發展迅速，但仍然存在諸多問題。如何推動扶貧債市場高質量發展，促進扶貧債成為我國扶貧事業長效支持手段，具有重要的研究意義。

發展扶貧債市場的政策背景

扶貧債通常指募集資金主要投向精準扶貧項目的債券，或是注冊地在貧困地區（國家扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區或深度貧困地區）的企業發行的債券。1扶貧債的主要特點是定向針對貧困地區項目或企業，利用債券融資方式為其發展籌集資金。

我國扶貧債市場的發展與我國對扶貧事業的重點關注密不可分。2012年，黨的十八大將扶貧工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。2016年，中國證監會發布了《關于發揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰略的意見》（證監會公告〔2016〕19號），強調在扶貧工作中要充分發揮資本市場作用，支持貧困地區企業多層次融資。同年，證監會對扶貧債發行開通綠色通道，采用“即報即審”政策，并實行會費優惠政策，簡化了扶貧債的發行程序并降低了發行成本。2016年，上海證券交易所（以下簡稱“上交所”）、深圳證券交易所（以下簡稱“深交所”）分別發布了《關于進一步完善上市公司扶貧工作信息披露的通知》和《關于做好上市公司扶貧工作信息披露的通知》，全面細化了上市公司扶貧相關社會責任工作的信息披露要求，有助于提高扶貧債的信息披露透明度。2018年，上交所、深交所明確了扶貧專項公司債的認定范圍及其申報發行的支持措施，為扶貧債開辟了審核綠色通道，切實推進資本市場服務好精準脫貧攻堅戰的工作。

中國扶貧債市場現狀及特點

（一）扶貧債發行只數與規?？焖僭鲩L

在政策推動下，我國扶貧債市場開始迅速發展。2016年4月，中國農業發展銀行通過銀行間市場成功發行我國首只扶貧專項金融債，此后我國逐漸出現金融債、公司債、企業債、短期融資券、中期票據、地方政府債等扶貧債品種，以及扶貧資產支持證券。扶貧債發行數量與規模不斷增長，2018年發行規模達到高點2144.38億元，相比2016年的1035億元增長了107.2%（見圖1）。截至2019年末，全國共發行扶貧債113只，發行金額達4259.65億元;共發行扶貧資產支持證券9單，發行金額共130.10億元（見圖2）。

2019年，我國共發行44只扶貧債（不含資產支持證券），發行總額331.89億元，規模較2018年大幅下降1812.49億元。出現這種情況的主要原因是2019年沒有發行扶貧金融債，而2018年扶貧金融債發行規模達1957.38億元。目前，扶貧金融債100%用于易地扶貧搬遷，據筆者判斷，應該是我國易地搬遷項目存量大幅消化導致了扶貧金融債發行規模的大幅變化。2019年，扶貧資產證券大幅增加。

（二）各地區扶貧債發行規模與其貧困情況基本匹配

截至2019年末，全國共有21個省份發行過扶貧債。其中，北京市扶貧債發行規模最大，為3642.76億元，這主要是因為總部位于北京的中國農業發展銀行和國家開發銀行發行了市場上全部29只扶貧金融債，共計3601.76億元。剔除這部分之后，北京市發行扶貧債規模變為41.0億元。

以2019年全國各省份貧困發生率（低于貧困線的人口占全部人口的比例）作為貧困情況的衡量指標，本文研究全國各省份扶貧債發行規模與當地貧困程度的匹配情況。

根據國家統計局全國農村貧困監測調查結果，筆者將全部省份按照2019年貧困發生率分為兩個梯度：大于1%為第一梯度，小于等于1%為第二梯度。2016—2019年，在發行過扶貧債的省份中，第一梯度有12個，第二梯度有9個，分別占各自省份總數的85.7%和52.9%;在各發行省份中，第一梯度和第二梯度平均每省發行規模分別為35.5億元和 25.8億元?？梢?，貧困程度較高的地區發行扶貧債的省份數量占比更高，扶貧債平均發行規模相對更大，故全國各省份扶貧債發行規模與當地貧困程度基本相匹配。

此外，第一梯度中有約70%的省份扶貧債發行規模超20億元，但新疆、青海和寧夏發行扶貧債規模仍較小;第二梯度的省份盡管貧困程度相對較低，但仍有部分省份扶貧債發行量相當可觀，例如湖北、重慶和北京，扶貧債發行規模均超過40億元。筆者認為，該現象或與各省份扶貧政策力度及金融基礎設施建設水平有關。相較而言，發達地區金融基礎設施建設水平較高，更有能力推動扶貧政策的執行，助力市場發行扶貧債。

（三）金融債發行規模最大，公司債發行只數最多

從發行品種和規模來看，2016—2019年，全國扶貧債市場金融債發行規模最高，為3601.76億元，占比84.56%;其次是中期票據和公司債，分別為300.7億元和218.7億元，占比分別為7.06%和5.13%（見圖3）;短期融資券、企業債和地方政府專項債的占比均低于5%，發行規模分別為111.5億元、20億元和6.99億元。在發行只數方面，公司債、金融債和中期票據仍居前三位，分別為36只、29只和27只，占比32%、26%和24%。

（四）發行主體類型豐富，國有企業為重要力量

扶貧債發行主體多樣，其中國有企業是發行扶貧債的絕對主力。截至2019年末，共有58個發行主體發行過扶貧債券，包括1家公眾企業2、2家民營企業、1家地方政府機構、5家中央國有企業和49家地方國有企業。國有企業在扶貧債發行規模方面，占據主導地位。截至2019年末，國有企業共發行105只扶貧債，其中中央國有企業發行32只，地方國有企業發行73只。國有企業發行規模達4236.66億元（見圖4）。

此外，扶貧債發行主體中也存在優質的民營企業、公眾企業以及地方政府，表明扶貧債發行主體正向多樣化趨勢發展。2019年，扶貧債發行市場中還首次出現了公眾企業。四川省人民政府則是唯一公募發行過扶貧債的地方政府機構，在2018年和2019年共發行4只扶貧債，發行總額為6.99億元。

（五）募集資金用途多樣，但高度集中于易地搬遷

所有公募發行的扶貧債與扶貧資產支持證券的金額按照募集資金用途分為七大類：易地搬遷、扶貧項目³、扶貧專項貸款、償還一般借款、償還金融機構借款、補充營運資金及“未披露”⁴（見圖5）。扶貧債資金主要用于易地搬遷，其次是用于扶貧項目，其他類型募集資金用途的發行金額均低于100億元。由此可見，當前扶貧債中扶貧相關項目的投向多元化程度不足，過度集中于易地搬遷。

數據來源：Wind

（編輯注：去掉圖中逗號及前面的數據;圖例“異地搬遷”改為“易地搬遷”）

在“扶貧項目”類別中，資金投向則相對集中于交通扶貧，共有162.84億元用于償還交通扶貧項目借款，占“扶貧項目”資金總額的78.53%（見圖6）。未來，扶貧債的發行應當向產業扶貧項目傾斜，豐富扶貧項目類別，將扶貧效益發揮到最大。

（六）信息披露機制有待完善

明確扶貧債投向項目的資金用途，披露募集資金使用情況并跟進項目進展，以及量化評估扶貧效果，對于推動扶貧債市場透明化、高質量發展具有重要意義。2018年5月，上交所、深交所分別發布《上海證券交易所公司債券融資監管問答——扶貧專項公司債券》《深圳證券交易所扶貧專項公司債券相關問題解答》，2019年6月，中國銀行間市場交易商協會發布《非金融企業扶貧票據業務指引》，對各具體扶貧債品種的信息披露進行了規定。近年來，扶貧債市場信息披露工作逐步推進，但預期扶貧效果等信息披露要求尚未量化，信息披露機制仍有待完善。

建議與展望

（一）應多舉措推動長效支持扶貧

2020年是脫貧攻堅收官之年，但我國扶貧事業遠未達終點。深度貧困地區仍然可能存在貧困人口創造收入能力弱、扶貧成果不穩固甚至返貧等問題。因此，隨著脫貧攻堅的收官，扶貧債市場不應是走向終點，而是應當成為未來扶貧事業的長效支持手段。

第一，扶貧債應與貧困地區特色產業與資源優勢相結合，豐富產業內容，延長產業鏈條，從貧困地區特色產業鏈構建及勞務用工兩方面實現扶貧的長效機制。

第二，扶貧債可助力搭建對口扶貧渠道，通過合作扶貧項目使幫扶資源向貧困地區滲透。

第三，應關注貧困地區基礎設施建設與居民綜合素質提升，通過發行扶貧債推動貧困地區基礎設施和科研教育水平發展，達成可持續扶貧效果。

（二）出臺配套優惠政策

第一，應鼓勵非國有企業參與扶貧債發行，適當放寬債券發行條件，改變當前以國有企業為主的發行主體結構，豐富發行主體類型。

第二，當前仍有部分貧困省份發行扶貧債規模較小，提高企業發行扶貧債的意愿十分必要，如可通過財政支持或稅收優惠等方式為其提供一定的補貼，降低其發行成本，提高發行意愿;在扶貧債的投資方面，對于購買扶貧債的金融機構，可為其在央行再貸款、質押融資等方面提供優惠便利等。通過在投融資兩方面提供優惠政策，吸引更多市場主體參與扶貧債市場，推動扶貧債市場發展壯大。

（三）豐富募集資金用途種類

如前所述，目前我國扶貧債募集資金用途較窄，整體集中于易地搬遷，在扶貧項目中又集中于交通扶貧。然而，只有帶動貧困地區產業發展，將扶貧資金更多用于當地產業發展，才能真正促進貧困地區提升自身經濟造血能力，真正實現脫貧。實際上，各貧困地區往往擁有光伏、文化旅游等特色產業和資源優勢，因此，扶貧債的發行應當充分考慮當地特色產業資源，豐富募集資金用途，培育貧困地區經濟造血能力。當地政府還可根據貧困地區特色產業項目鼓勵發行特色扶貧債或概念扶貧債，讓貧困地區特色產業以更鮮明的形象走進投資者視野，吸引更多資本助力貧困地區產業發展。

（四）完善信息披露機制

一是應完善扶貧項目信息披露機制，細化募集資金使用情況披露頻率和要求，對扶貧效果實行量化考核制度。二是加強扶貧項目庫建設，對扶貧項目的發行前基本信息、發行后項目進展以及扶貧效果進行跟蹤，確保扶貧專項資金真正落實到扶貧項目上。三是鼓勵信用評級機構參與扶貧債評級，并積極培育扶貧債信用評級制度和方法，促進扶貧債合理定價，進而促進扶貧債市場健康規范發展。

（五）加強增信，提高扶貧債吸引力

扶貧債發行人或募集資金投向往往為經濟效益較差的貧困地區，投資者在投資時通常偏謹慎。可通過增信來提高投資者對扶貧債的信心，增加扶貧債的吸引力。一方面，當地政府可通過鼓勵當地國有企業或其他第三方合規機構為扶貧債提供擔保增信;另一方面，各地方政府可以設立專項基金作為償債基金，為扶貧債提供增信，降低債券違約風險，助力扶貧債的發行與流通。

注：

1.參見《上海證券交易所公司債券融資監管問答——扶貧專項公司債券》，2018-05-11

2.公眾企業指向不特定對象公開發行股票，或者股東人數超過200人的股份有限公司。

3.募集資金用途中的“扶貧項目”包括直接用于扶貧項目的資金，以及償還具體扶貧項目借款的資金。

4.由于私募債券募集說明書等材料難以獲取，本文在此對扶貧債募集資金用途的分析僅限于公募扶貧債券。

作者單位：中央財經大學

責任編輯：廖雯雯? 劉穎