流域生態(tài)修復與保護立法：現(xiàn)實困境與對策選擇

李冰強

摘 要：流域是以水為核心和紐帶形成的自然地理區(qū)域，流域生態(tài)修復與保護是以水資源保護、水環(huán)境治理、水污染防治和水生態(tài)修復為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境保護事務(wù)。流域生態(tài)修復與保護事務(wù)的復雜性決定了其并非單一主體能夠完成，而需要包括政府、企業(yè)、社會組織和公眾在內(nèi)的多元主體共同努力。流域生態(tài)修復與保護法的環(huán)境法屬性決定了其不應(yīng)以促進經(jīng)濟發(fā)展為目的，而應(yīng)在尊重生態(tài)系統(tǒng)運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，嚴格政府環(huán)保目標責任，強化企業(yè)的生態(tài)修復與保護責任，激勵公眾參與生態(tài)環(huán)境保護，建立多元化的投融資保障制度。

關(guān)鍵詞：流域立法;生態(tài)修復;生態(tài)保護

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）05-0061-05

黨的十八屆四中全會提出，要科學立法、民主立法，發(fā)揮立法在改革中的引領(lǐng)推動作用。在此背景下，各地紛紛將立法作為推進流域生態(tài)修復與保護的主要手段。目前，我國對流域生態(tài)修復與保護并沒有專門的法律，相關(guān)法律主要有《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水法》《森林法》《草原法》《野生動物保護法》《礦產(chǎn)資源法》等。另外，國務(wù)院針對特定流域的生態(tài)保護和污染防治出臺了《太湖流域管理條例》《淮河流域水污染防治暫行條例》等行政法規(guī);地方層面的流域生態(tài)修復與保護立法較多，如《貴州省赤水河流域保護條例》《山西省汾河流域生態(tài)修復與保護條例》《忻州市滹沱河流域生態(tài)修復與保護條例》《運城市涑水河流域生態(tài)修復與保護條例》《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)。上述立法對于推動流域生態(tài)修復與保護工作發(fā)揮了較大作用，但在立法目的、責任主體、修復手段、保障措施等方面還存在諸多問題，理論界對相關(guān)問題還存在諸多爭議。因此，闡明流域生態(tài)修復與保護的基本內(nèi)涵，分析各參與主體的權(quán)利、義務(wù)和責任，對于強化流域生態(tài)修復與保護立法的科學性，依法推進流域生態(tài)修復與保護具有重要意義。

一、流域生態(tài)修復與保護的界定

1.流域與行政區(qū)域的異同

流域是以分水嶺為界限，由分水線包圍形成的一個由河流、湖泊、海洋等水系構(gòu)成的集水區(qū)域以及該水系覆蓋的陸地區(qū)域。流域是一種典型的自然地理區(qū)域。以河流流域為例，該流域包括河流干流及其支流匯水面積內(nèi)的水域和陸域。每個流域都有其特性，在形狀、面積、高度、方向、河網(wǎng)密度等方面各不相同。雖然流域和行政區(qū)域都是包含一定國土面積的特定區(qū)域，但二者在很多方面存在極大差異。流域是以水為核心和紐帶形成的自然地理區(qū)域，流域內(nèi)各生態(tài)環(huán)境要素在水的作用下形成相互聯(lián)系、相互依存的有機體。流域內(nèi)林、草等自然資源覆蓋率的高低與水資源供給量的增減之間有極大的相關(guān)性，流域水資源的豐裕程度也對林、草等自然資源的賦存產(chǎn)生重要影響。流域內(nèi)水資源、水環(huán)境和水生態(tài)之間的關(guān)系也非常密切：水資源總量增加有利于水環(huán)境好轉(zhuǎn);水環(huán)境好轉(zhuǎn)對水生態(tài)恢復和水功能發(fā)揮具有促進作用。以流域為基本單元的自然地理區(qū)域強調(diào)生態(tài)環(huán)境要素的統(tǒng)一性、整體性，這是流域與基于人為因素形成的行政區(qū)域的最大區(qū)別。

2.流域生態(tài)修復與保護的基本內(nèi)容

流域生態(tài)修復，是指在遵循自然規(guī)律的前提下，利用流域生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)、自我組織和自我恢復能力并輔以物理、化學、生物等方面的技術(shù)手段和措施，對遭受破壞的流域生態(tài)系統(tǒng)進行修復與重建，恢復其原有的結(jié)構(gòu)和功能。流域生態(tài)保護，是指采取各種手段和措施保護流域生態(tài)環(huán)境，維持流域生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡，促進流域生態(tài)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。進行流域生態(tài)修復與保護立法，必須明確流域生態(tài)修復與保護的內(nèi)容。盡管從概念上講，流域是一個以水為核心的生態(tài)環(huán)境單元，從而流域生態(tài)修復與保護應(yīng)當圍繞水資源保護、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復展開，但流域生態(tài)環(huán)境的整體性決定了流域生態(tài)環(huán)境保護事務(wù)的整體性，要求人們重視流域內(nèi)自然資源和環(huán)境要素之間的有機聯(lián)系，用系統(tǒng)思維應(yīng)對流域生態(tài)環(huán)境問題。因此，流域生態(tài)修復與保護應(yīng)當以水生態(tài)修復與保護為核心進行科學規(guī)劃、統(tǒng)一布局，合理統(tǒng)籌資源利用、環(huán)境保護、污染防治、生態(tài)修復等事務(wù)。

具體而言，流域生態(tài)修復與保護涉及上下游、左右岸的不同行政區(qū)域，不僅要考慮水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的保護與修復，而且要考慮森林、草原、土壤、動植物等生態(tài)環(huán)境要素的保護。在水資源保護方面，要嚴守水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)納污限制三條紅線，在整個流域內(nèi)合理配置水資源，嚴格控制用水總量和用水強度，全面提高用水效率，對流域內(nèi)水源涵養(yǎng)和保護起重要作用的林地和草地實施特別保護。在水環(huán)境治理方面，要確定流域內(nèi)各個水功能區(qū)的水質(zhì)保護目標，加強河湖水環(huán)境綜合整治，加大黑臭水體治理力度，保障飲用水水源安全。在水污染防治方面，要統(tǒng)籌水上及岸上的污染治理，加強入水排污的管控，治理工礦企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染、船舶港口污染等涉水污染。在水生態(tài)修復方面，要在流域生態(tài)修復與保護總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步實施退田還湖還濕、退漁還湖，恢復河湖水系的自然連通，不斷改善流域內(nèi)野生動植物生存環(huán)境和棲息繁衍場所，采取有效措施對野生動植物種群及其棲息地進行監(jiān)測并對種群瀕危的野生動植物的棲息環(huán)境予以恢復。

二、現(xiàn)行流域生態(tài)修復與保護立法存在的問題

1.立法“碎片化”

受行政區(qū)劃和管理體制制約，現(xiàn)行流域生態(tài)修復與保護立法的“碎片化”問題比較突出。一是現(xiàn)行流域生態(tài)修復與保護立法一般屬于地方性立法，其效力范圍限于與立法主體的層級相對應(yīng)的行政區(qū)域，而流域在邊界范圍上與該行政區(qū)域往往不完全一致，由此導致原本需要統(tǒng)籌安排的流域生態(tài)修復與保護事務(wù)被以行政區(qū)域為單元人為割裂。二是作為地方性立法的流域生態(tài)修復與保護法的文本起草和制度設(shè)計在多數(shù)情況下是由水利部門牽頭的，由此出現(xiàn)該法對流域生態(tài)修復與保護事務(wù)的安排通常只考慮或者主要考慮涉水事務(wù)，對與水生態(tài)保護不直接相關(guān)或者關(guān)系不明顯，但從生態(tài)系統(tǒng)保護的角度考慮應(yīng)當予以重視的事務(wù)不予關(guān)注或者較少考慮。從行政區(qū)域和部門視角出發(fā)進行流域生態(tài)修復與保護立法，是一種區(qū)塊分割、事務(wù)分立、功能分化的“碎片化”立法模式，不可能取得理想的生態(tài)環(huán)境保護效果。

2.合理選擇事務(wù)主體

由于流域生態(tài)修復與保護事務(wù)具有較強的公共性和公益性，所以對流域內(nèi)的地方政府而言，無論是基于政府設(shè)置的目的，還是根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境保護法律規(guī)定，抑或是滿足社會公眾對政府的期待，其在流域生態(tài)修復與保護中都是重要的責任主體。對流域內(nèi)的企事業(yè)單位和社會團體而言，其作為自然資源和生態(tài)環(huán)境的主要利用者及潛在的污染者、破壞者，依據(jù)我國《環(huán)境保護法》確立的“誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，應(yīng)當是流域生態(tài)修復與保護的主要責任主體。對于在流域內(nèi)生產(chǎn)生活的公民而言，由于流域生態(tài)修復與保護事務(wù)的開展在結(jié)果上具有較強的正外部性，根據(jù)受益者付費及生態(tài)補償?shù)囊话阍恚蛄饔蛏鷳B(tài)修復與保護活動而獲益的公民應(yīng)當為此類活動付費或者給予相應(yīng)的補償。流域內(nèi)公民在一定程度上也是流域生態(tài)環(huán)境的污染者和破壞者，將其作為流域生態(tài)修復與保護的責任主體符合權(quán)責一致的法律原則。

需要注意的是，雖然流域生態(tài)修復與保護是流域內(nèi)所有主體的共同責任，但共同責任并不意味著責任平等、內(nèi)容相同，而只是在法律上表明流域內(nèi)的每個主體都應(yīng)基于自己的角色定位以及對流域生態(tài)環(huán)境的影響而履行相應(yīng)的義務(wù)、承擔相應(yīng)的責任。如果在流域生態(tài)修復與保護問題上泛泛地談共同責任、人人有責，實際結(jié)果可能是法不責眾、人人無責。因此，在流域生態(tài)修復與保護責任主體的選擇上，應(yīng)當堅持共同但有區(qū)別的責任原則，即流域內(nèi)所有主體都承擔責任，同時不同主體承擔責任的內(nèi)容和程度有所區(qū)別。具體而言，流域內(nèi)的地方政府有不可替代的責任，發(fā)展和改革、自然資源、住建、水利、林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、公安、文化和旅游、教育等部門之間以及流域內(nèi)不同行政區(qū)域的地方政府之間應(yīng)當就流域生態(tài)修復與保護事務(wù)展開合作。流域內(nèi)的企事業(yè)單位尤其是對生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞的企業(yè)是流域生態(tài)修復與保護的主要責任主體，要通過制度設(shè)計將企業(yè)生態(tài)修復與保護責任落到實處。社會公眾在流域生態(tài)修復與保護中有積極作用，相關(guān)立法要激發(fā)社會公眾參與流域生態(tài)修復與保護的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

3.理性設(shè)計事務(wù)手段和措施

選擇什么樣的手段和措施進行流域生態(tài)修復與保護，不僅受制于科學技術(shù)和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，還在很大程度上受制于作為修復與保護對象的流域生態(tài)系統(tǒng)的特性。流域是一個以水為核心的大生態(tài)系統(tǒng)，其中包含水域、森林、草原等生態(tài)子系統(tǒng)，它們之間通過物質(zhì)循環(huán)、能量流動和信息傳遞形成流域生態(tài)功能單元。每一個流域生態(tài)功能單元都包含諸多生態(tài)環(huán)境要素和生物種群結(jié)構(gòu)，生物類型越多、數(shù)量越大、種群結(jié)構(gòu)越復雜，流域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及抵御外界干擾的能力就越強。從生態(tài)學上講，生態(tài)系統(tǒng)具有自我調(diào)節(jié)、自我恢復的能力，外界對生態(tài)系統(tǒng)的介入和干擾只要在一定范圍內(nèi)，不超出生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我恢復的能力極限——生態(tài)閾值，就不會使生態(tài)系統(tǒng)失去平衡和穩(wěn)定。如果外界的介入和干擾超出生態(tài)閾值，就會損害生態(tài)系統(tǒng)且使其難以自我修復甚至永遠恢復不到原來的狀態(tài)。此時就需要采取人工措施進行生態(tài)修復，這種生態(tài)修復實際上是生態(tài)重建。在流域生態(tài)修復與保護中，首先要尊重和發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復功能，在流域生態(tài)損害十分嚴重的情況下再考慮生態(tài)重建。

需要注意的是，采取人工措施進行生態(tài)修復與對文物古跡的修復不同，后者想方設(shè)法恢復文物古跡原有的樣態(tài)，前者則重視生態(tài)系統(tǒng)的功能恢復。對生態(tài)系統(tǒng)的人工修復既不是完全復原生態(tài)系統(tǒng)被破壞之前的樣態(tài)，也不是打造一個新的生態(tài)系統(tǒng)，而是修復生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。以河流生態(tài)重建為例，建造河道護坡工程要采用透水性材料，避免河床被渠道化;要保護沿河的瀕危、珍稀野生動植物棲息地，防止外來物種入侵。總之，采取措施恢復受污染河流的生態(tài)功能，就達到了對河流進行生態(tài)重建的目的。20世紀70年代以來，一些發(fā)達國家在河流治理和保護方面進行了創(chuàng)造性的嘗試。比如，德國和瑞士在全國范圍內(nèi)拆除被混凝土渠道化了的河道，讓河流重新自然化。⑤實踐證明，這一治理措施對于河流生態(tài)修復與保護具有重要作用。我國流域生態(tài)修復與保護立法在修復措施的選擇上，要更加尊重流域生態(tài)系統(tǒng)運行規(guī)律，在充分發(fā)揮流域生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我恢復能力的基礎(chǔ)上，合理安排工程性措施和非工程性措施。

4.強化保障制度

首先要完善流域內(nèi)政府的生態(tài)修復與保護目標責任制。根據(jù)流域生態(tài)修復與保護的整體規(guī)劃，合理確定流域內(nèi)各地各級政府在流域生態(tài)修復與保護中的目標任務(wù);對于未完成目標任務(wù)的地方政府及其主要領(lǐng)導人，嚴格按照我國《環(huán)境保護法》關(guān)于環(huán)境保護目標責任制的規(guī)定以及《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》進行問責，促使地方政府切實為流域生態(tài)修復與保護盡職盡責。其次要建立多元化的生態(tài)修復與保護資金籌集制度。注重發(fā)揮市場機制的作用，尤其是尊重資本追求利潤的天性，通過科學的制度設(shè)計，使民間投資有合理的市場回報，引導社會資本進入流域生態(tài)修復與保護領(lǐng)域并發(fā)揮作用。最后要強化對流域生態(tài)環(huán)境污染者、破壞者的法律責任追究。在地方性的流域生態(tài)修復與保護立法中明確、細化我國《環(huán)境保護法》規(guī)定的按日連續(xù)計罰制度的實施條件，使相關(guān)法律規(guī)范更具有可操作性，也使流域內(nèi)的企業(yè)等經(jīng)濟主體因違法成本遠高于違法所得收益而不敢無視生態(tài)環(huán)境保護。

注釋

①如《山西省汾河流域生態(tài)修復與保護條例》第16條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當堅持自然修復與人工修復相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，實行山、水、林、田、湖綜合治理，提高汾河流域生態(tài)環(huán)境承載能力。”《運城市涑水河流域生態(tài)修復與保護條例》第11條規(guī)定：“涑水河流域生態(tài)修復應(yīng)當堅持自然修復與人工修復相結(jié)合，實行山、水、林、田、湖、草綜合治理，提高流域生態(tài)環(huán)境承載能力。”《忻州市滹沱河流域生態(tài)修復與保護條例》第15條規(guī)定：“流域生態(tài)修復應(yīng)當堅持節(jié)水優(yōu)先、自然修復與人工修復相結(jié)合，提高流域生態(tài)環(huán)境承載能力。”

②參見陳立烽、曾昭師：《無證砍伐自家承包林犯法 明知濫伐林木仍收購獲刑》，《中國綠色時報》2013年12月23日;唐維：《砍伐自有林木怎么就犯罪了？》，《民主與法制時報》2016年5月12日。

③參見張式軍：《環(huán)境立法目的的批判、解析與重構(gòu)》，《浙江學刊》2011年第5期。

④參見陳文鉑：《試論可持續(xù)發(fā)展理念下的環(huán)境法立法目的》，《蘭州學刊》2008年第6期;呂凱：《可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法立法目的及其發(fā)展》，《天津大學學報》（社會科學版）2013年第1期。

⑤參見衛(wèi)明：《城市水環(huán)境建設(shè)中若干問題的探討》，《北京水利》2003年第1期。

責任編輯：鄧 林

Abstract：River basin is a natural geographical area with water as the core and link. The ecological restoration and protection of river basin is an ecological environment protection affair with water resource protection， water environment treatment， water pollution prevention and water ecological restoration as the main contents. The complexity of watershed ecological restoration and protection determines that it can not be completed by a single subject， but by the joint efforts of multiple subjects including the government， enterprises， social organizations and the public. The environmental law attribute of the river basin ecological restoration and protection law determines that it should not aim at promoting economic development， but on the basis of respecting the operation law of the ecosystem， it should strictly enforce the government′s environmental protection responsibility， strengthen the enterprise′s ecological restoration and protection responsibility， encourage the public to participate in the ecological environment protection， and establish a diversified investment and financing guarantee system.

Key words：legislation of river basin; ecological restoration; ecological protection