疫情防控背景下農村垃圾處理研究綜述：生成機理、處理體系及治理模式

□蘇培添 尹國俊 石小偉

[1.浙江農林大學 杭州 311300；2.東北農業大學 哈爾濱 150030]

引言

新中國成立以來，農村建設一直是社會主義現代化建設的重要組成部分。農村的生態和環境問題隨之而來，特別是農村垃圾問題，長期以來一直是農村改革與發展的強大障礙和阻力，始終是農村建設的心頭大患。2015年2月1日，中央1號文件首次提出開展“農村垃圾專項整治”。黨的十九大報告提出“強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動”。并在2018年的中央1號文件中，還專門提出了一項改善農村人居環境的三年行動計劃，重點主攻村容村貌提升、農村垃圾、污水治理等方向。2020年1月，新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情席卷全國，不僅造成重大人員傷亡，更造成重大的環境污染。而在農村由此產生大量垃圾（含有害醫療垃圾），其妥善處理問題迫在眉睫。農村疫情防控基礎薄弱，難點多，農村垃圾對人的健康的危害力越來越明顯，對于農村經濟的阻礙作用很大。疫情防控背景下農村垃圾是否處理得好，對于整個防控大局而言顯得特別重要。

農村垃圾問題目前已成為學界的一個重要關注點，眾多學者從概念、現象、成因、價值和解決路徑等各個角度進行考察，研究成果頗豐。主要集聚在以下四個方面：（1）關于農村垃圾在法制建設層面的聚焦研究。田海軍在其相關著作中指出，目前，農村的垃圾治理工作存在治理能力短板、經費不足、制度不健全、法律落實不到位、農民意識淡薄等問題[1]。（2）關于疫情防控背景下農村垃圾治理觀念角度的研究。占世良認為要建立長期有效的農村垃圾治理和清理體系，確保日常垃圾清理和疫情防控長久不怠[2]。（3）關于農村垃圾在公共價值視角的聚焦研究。駱玉慶著重研究了目前我國農村垃圾治理過程中所存在的缺陷，認真探究了公共價值和利益的沖突在農村垃圾治理中的表現，并在此基礎上提出了自身的思考[3]。（4）關于農村垃圾的協同治理理論聚焦研究。學者從我國治理轉型的背景出發，結合中國實際對治理的內涵進行深入研究。姜莉利用目前的全新的公眾服務論題對農村的垃圾處理問題進行了深刻的探索研究，以期尋找到相關的問題解決辦法[4]。雖然我國目前重視農村垃圾治理中心廣泛化的治理思維，但從西方社會所發展而來的多元化的管理思想能否切實適應我國的國情，還需要進一步的研究考量。

疫情對于農村地區垃圾的生產和處理產生了較大的影響，在農村垃圾的生產方面，疫情限制了農村地區各類垃圾的產出數量，有利于垃圾減量化的目標。同時，在疫情背景下農村垃圾的收集、運輸、處理等，對現有的農村垃圾處理機制具有挑戰性。當垃圾生產者可能攜帶疾病時，垃圾的收集、運輸、處理等環節可能會蘊含農村公共衛生危機，即垃圾的接觸者可能成為疫情傳播的渠道之一。因此，本文主要立足于疫情防控背景的農村垃圾處理現狀，從生成機理、處理體系及治理模式三個角度展開述評，歸納農村垃圾處理過程中問題和有效經驗，從而為農村生態環境建設提供參考，使農村垃圾處理的相關環節更加科學。

一、農村垃圾問題的生成機理

面對疫情防控背景下的農村垃圾問題，我們必須深入分析農村垃圾的生成邏輯和機制，了解農村垃圾是如何一步步發展到如今這樣的局面，以期從中找到它的根源，為垃圾處理找到根本性對策。因此，充分認識和把握農村垃圾問題的形成機制，是解決農村垃圾問題的重要基礎。

（一）疫情防控背景下農村垃圾概念明晰化

尋找農村垃圾的處理方法，需要澄清的基本問題之一是農村垃圾的概念。我們必須準確地把握對象的界定，這樣才能做到有的放矢。學界關于農村垃圾的概念界定，作了相關的論述：王維平和馬俊偉認為農村垃圾是指在農村生活和農業生產過程中產生的固體廢物（不包括農村工業的廢物），以農村家庭垃圾，農業廢物，牛糞和鳥糞等禽糞為主[1]。關東興和彭建飛等人特別關注農村家庭垃圾，并認為農村家庭垃圾是指在農村地區日常生活中產生的固體廢物或為農村居民提供服務而產生的固體廢物，以及法律、行政法規規定為生活垃圾的固體廢物[2]。從中可以看出，學界關于農村垃圾和工業垃圾是嚴格區分開來的，并且關于概念的把握是比較準確的，并且對于農村垃圾的概念進行了細致分析。對于農村垃圾概念的梳理，有利于幫助我們去探究農村垃圾的產生和發展。

農村垃圾隨著排放量的增大以及處理乏力，所造成的危害日益顯著。學術界還對農村垃圾問題的危害進行了相關分析，包括以下幾個方面：（1）在經濟方面，嚴重浪費資源，不利于循環經濟的發展[3～5]；（2）在自然環境方面，影響土壤環境、水環境、大氣環境等[6～7]；（3）在農村居民方面，長期堆積的垃圾容易滋生細菌，危害農民健康[8]。農村垃圾問題若是不能及時有效處理，長期擱置，這不僅影響著農村經濟的發展，阻礙了新農村的建設，另一方面，它也極大地破壞了人與自然的和諧關系，破壞了生態平衡并危及人類的生存。

在疫情防控背景下，常規的農村垃圾的分類之外，將會增加一項新的垃圾分類，即農村的疫病可能感染者在居家隔離期間所產出的垃圾，以及隨之而來的垃圾處理問題。疫情隔離人員，并非是確定狀態的感染者，但是正因為無法排除感染與否，更應該在析出他們所產生的生活垃圾，做到專門甄別與專業處理。因此，將涉及疫情的垃圾單獨列出與單獨處理，成為疫情防控背景下農村垃圾概念明晰化的第一步。

（二）農村垃圾問題的生成因素

在過去的農村，垃圾很少會對人類和自然產生什么危害，他們大多數都是可自然降解回歸到生態系統中去的，所以很少會成為問題從而引起人們的關注。現如今，農村垃圾一改過去的無害狀態，問題嚴重、形勢嚴峻。學界關于農村垃圾問題形成的原因，進行了較為深入地分析研究。

內生性因素：（1）傳統思想認識與發展變化的脫節。在過去的農村中，村民習慣將生活垃圾堆積成肥，而且一些普通的生活垃圾會隨意丟棄，基于當時的生活需求和垃圾的生產降解情況，產生的垃圾可以自然進入農村生態系統循環中去。隨著社會的發展，這一習慣仍然保留著，慢慢地使得問題凸顯出來。農村垃圾的傳統循環途徑越來越受到農村居民生產和消費方式的變化以及舊習慣的長期存在的限制，這一自然處理模式難以應付數量日益上漲并且多以無機物垃圾為主的生活垃圾。（2）環境保護意識淡薄。目前農民的收入與教育水平還比較低，他們更多的是關心經濟收入，沒有意識到垃圾帶來的危害。農民過去一直是靠山吃山、靠水吃水，這種骨子里的認知讓他對于環境保護意識的培育形成了很大的阻礙，除了受教育程度較低外，環境保護的重要性也被大大忽略。（3）公共空間意識不強。狹義的農村公共空間是指用于居民日常使用和社會生活的室外空間，它包括寺廟、菜市場、生活廣場、居住區的室外區域、村委會等。廣義上農村公共空間是指進入空間的居民，以及展現在空間之上的廣泛參與交流與互動及其制度化的組織和制度化的活動。傳統的農民總是以血緣關系為紐帶生活在一起的小團體，使得他們自身的行為邏輯總是從自身出發，對于公共空間的事物參與性不高或者較多地隨大流。因此對于公共空間的垃圾問題沒有予以足夠的重視，潛意識里認為這是大家的事，很少把自己納入到這個公共系統里去。

外生性因素：（1）城市化的發展。垃圾是一種現代化的產物，在大量消耗無機物產品的情況下，才產生不可降解的垃圾[8]。農村地區的城市化進程基本上是隱性進行的[9]。雖然地帶上與城鎮連為一體，但是其他的城鎮規劃和設施沒有及時跟進，缺乏對大量農村垃圾的系統處理，導致隨機排放和嚴重污染。同時，鄉村里的年輕勞動力在城市化浪潮的推動下，紛紛外出打工，使得原本按傳統耕種方式的農耕被拋棄。為了方便省事，農民更傾向于用現代化的產品如化肥等輔助農耕，使得農耕垃圾越來越多，難以自然降解。城市化的發展，使得整個社會盲目地追求經濟的進步，對于環境的破壞視若無睹，尤其像農村垃圾這種“小患”，更處于忽視狀態。（2）在農村垃圾分類和農村垃圾資源化的管理上，政府的行政管理和服務存在某種程度的缺失。作為公共服務的提供者和法律體系的創建者，政府在企業無法提供服務的部門和領域中沒有充分發揮作用[10]。首先是資金扶持上，國家對農村地區環境保護的投資力度較低，尤其在垃圾處理領域，農村地區沒有充足資金引入先進技術處理垃圾。其次，垃圾處理基礎設施滯后，很多農村都還沒有形成一整套的垃圾處理系統，導致垃圾處理難。再者，政府宣傳不到位，使得很多農民認識不到自己在處理垃圾工作中的重要地位，仍然一如既往地隨意丟扔垃圾。最后，關于農村垃圾的處理，政府沒有出臺相應的法律法規，也沒有為專門的垃圾回收企業或工廠設置完善的優惠政策，在實際操作過程中相關部門和群體沒有執行準繩，難以有效開展。

疫情的防控，必然造成農村居民生活物資與常態下的減量化。農村地區因為受到疫情的影響，限制人員外出的同時，也限制了大宗家庭物資采購的渠道。鄉鎮政府僅能提供有限的滿足鎮域范圍內居民的物資需求，即使居民能夠來到縣城或市區購物，疫情的防治也會限制超市的總人數。物資采購渠道的收緊，導致農村居民采購物資上的不全面、不充分化，由此為疫情防控背景下的農村垃圾處理帶來壓力減少的客觀影響。但是涉及農村隔離人員的生活物資采購、垃圾生產與處理等環節，導致農村垃圾的處理超過平常時期的難度。

通過對相關文獻的梳理，總結了造成農村垃圾的因素，如圖1所示。農村垃圾問題發展到如今地步，它是內外因素共同作用的結果，盡管將這些因素作了區分，但是在實際過程中，它們相互交叉，共同發生著作用。農村垃圾問題想要得到妥善地解決，必須綜合把握這些因素，各個擊破。疫情的防治背景下，基層政府工作人員和農村干部被最大程度地動員起來，為農村垃圾更合理、更有效的治理提供了充足的動員基礎。

二、疫情防控背景下的農村垃圾問題的處理體系研究

疫情防控背景下的農村地區的垃圾盡管總量減少，但是垃圾危害的問題日益嚴重，逐漸阻礙了新農村建設。國家和政府應該越來越重視這一問題的處理，通過多種力量去加以解決。此前政府的農村垃圾治理取得了不同程度上的效果，但是也仍然存在不足。在此基礎上，筆者首先探討學者們對農村垃圾處理問題的相關研究和分析，然后再對疫情防控背景下的農村垃圾問題的處理體系進行論述。

（一）對標國的農村垃圾處理體系

國外關于農村垃圾問題的處理比較重視，比如美國聯邦政府早在20世紀70年代，就出臺了有關農村垃圾處理的法律，各州政府根據自身的情況設立相關的法律法規，為有效的垃圾處理提供了法律保障；政府承擔著固體廢物處理職能；關于資金方面，以政府支出和居民自籌相結合的方式融資[11]。美國通過系統有效的整合，使得農村垃圾問題得到有效處理，真正做到廢物利用，提高了資源利用率，也保護了環境。日本的經驗也值得借鑒。在管理體系上，自上而下并以地方都道府縣為主，并且地方制定的環境標準更為嚴格，對于垃圾回收也制定了有針對性的法律法規[12]。日本主要依賴于完善的法律法規和政府主導的外在方式實施農村垃圾問題的處理工作，發揮了一定的成效和作用。德國已經形成了嚴格而有效的垃圾管理系統，并擁有完善的法規體系和市場運作能力。同時還十分注重垃圾處理綠色技術的研發，并且與高校結合，開設相關課程，為環保人才培養做儲備[13]。

（二）我國的農村垃圾處理體系

我國關于農村垃圾問題的處理起步較晚，關注度較之于對標國要稍微弱一些。目前學術界關于農村垃圾處理的研究包括以下幾方面：（1）管理體系：采取的是自上而下的管理體系，借助政府資源來收集、運輸并由垃圾場進行處理[14]。（2）政策和制度標準：關于預防和控制農村家庭生活垃圾污染，國內尚無專門立法，仍以基本環保法《環境保護法》為基礎法律；關于污染防治的單行法，現存的法規有《農村污染性固體廢物處理法則》，該法案第10條，涉及生活垃圾處理的分工和責任；其他行政法規、地方性法規等，例如《廣東省農村小康環保行動計劃實施方案的通知》等[15]。（3）農村環保基礎設施薄弱：只有部分地區設置了垃圾樓、垃圾房等[16]。（4）農村垃圾及農戶基本狀況：農村垃圾數量不斷增加，其構成變得越來越復雜，農村生態環境受到了前所未有的威脅[17]。同時，農村中大量垃圾仍是處于隨便亂扔的狀態，農民集中分類處理行為少見[18]。（5）技術和手段滯后：農村垃圾的處理率低，處理方法手段單一、簡單粗放、落后。

（三）國內外的對比分析

通過對國內外農村垃圾問題的處理體系的文獻梳理來看，對標國的農村垃圾處理體系相當完善，我國還遠遠不及他們。二者的差異主要表現在：（1）在法律體系保障方面，對標國從中央到地方形成了上下互通的法律體系，他們以國家制定的環境法為基本依據，根據當地情況制定了嚴格的農村垃圾處理法律法規，且法律適用嚴格公正；但是，我國除了環境保護法這個基本法外，許多地方還沒有根據當地情況制定或實施相應的農村垃圾處理法律法規，農村垃圾處理沒有法律保障。（2）在管理體系上，對標國以中央政府和地方政府為主導，并且將權力下放給地方縣鎮，這種自上而下但又充分體現基層組織權力主體地位的管理體系，使得地方縣鎮權責相匹配，能夠以相應的權力保障來處理農村垃圾問題。（3）在資金問題上，對標國主要是依托于政府支出和農民自籌相結合的方式。對標國對于環境問題重視使其在資金投入上比較充足，在政府的帶動下，村民自籌的積極性也相應地提高，從而有效地解決了資金的問題。但是，我國很多人不愿意為農村垃圾買單，最終導致資金不足而使得農村垃圾處理停滯不前。（4）在技術方面，對標國在農村垃圾處理中引進了許多先進技術，并且還和高校合作，追求不斷的研發和創新。我國在垃圾處理方面技術總體上還是十分薄弱的，對于農村垃圾的處理很多時候采用簡單填埋焚燒，因此浪費了資源也加劇了農村垃圾問題的嚴重性。

綜上所述，對標國的農村垃圾處理在法律體系保障、管理體系、資金、技術等主要方面均優于我國。因此，我國在疫情防控的背景下，農村地區垃圾的處理改革的方向也是上述四類方向。2020年春節至今，在農村地區進行疫情全面防控的環境下，摸索出一套適合于我國的農村垃圾治理新模式，對于提高農村地區的安全指數十分必要。甚至在未來，面對類似的公共衛生危機，當下的農村垃圾治理改革的有效性就會充分體現。關于農村垃圾的處理，我國政府和農村的重視程度總體上來看是日益增強的，并且在一定程度上取得了成效，但是形勢依然很嚴峻，不容樂觀，還需要政府和社會以及農村自身不斷加大精力，加以改善。

三、疫情防控背景下的農村垃圾問題的治理模式研究

國家和社會對于垃圾問題的認識越來越深刻，在實際垃圾處理過程中，研究和實施了不同的治理模式，對于農村垃圾問題的處理起到了一定的積極作用，學界對于這些治理模式也進行了相應的實踐考察和理論分析。

現有的主流垃圾治理技術，包括填埋、堆肥、焚燒等，這些主流治理技術既有優點，也存在相應的不足，如表1所示。在疫情防控的背景下，如何對現有的農村垃圾治理進行一次革新，根據不同農村地區的不同狀況，結合當地實際將主流技術進行合理的使用，是十分必要且及時的。

表 1 垃圾處理技術對比

（一）治理原則

不管采用何種治理模式，必須遵循一定的原則，這有利于促進治理活動的順利開展，學界關于治理原則作了以下相關研究：（1）可持續發展原則；（2）合法性原則；（3）系統性原則；（4）經濟性原則；（5）差異性原則；（6）可行性原則；（7）監督、管理原則；（8）減物質化原則。

（二）治理模式

學術界關于疫情防控背景下的農村垃圾治理的模式主要集中在以下幾類，同時根據模式的去向，細分為具體的治理技術取向和操作層面的政策取向。

具體的治理技術取向（因地制宜型）：（1）“就地吸納”的治理模式。該模式主要是將農村垃圾以有機肥料的形式引入循環系統[19]。這種模式依托于村民的自覺和政府的專業管理，它的優點在于將農村垃圾中的有效資源很好地提取了出來，避免統收統治的“一刀切”，使得很多資源可以再利用。（2）小規模焚燒的治理模式。焚化處理具有許多優點，例如占地面積小，還原能力高，重量減輕率高，處理速度快，總體安全性和適用范圍廣，使得這種垃圾處理方式在我國許多農村地區廣泛存在[20]。焚燒垃圾很多時候被認為是污染環境的罪魁禍首之一，但是也要具體的去看待，在一定程度上是適合部分農村垃圾處理情況的。（3）基于3R原則的治理模式。3R原則即垃圾處理的減量化、無害化和資源化。這是依托于政府、市場與村民三位一體的治理體系，需要三方的合作聯動，需要激發市場的積極性并且提升村民的垃圾治理意識，這樣政府才能統籌農村垃圾治理。

操作層面的政策取向（政府主導型）：（1）“統收統運統治”的治理模式。這種模式具體是“村收集，鄉鎮運輸、區縣處理”。具體操作是每個村莊的清潔工負責從每個家庭收集垃圾并將其運送到村地埋式垃圾中轉站或垃圾桶，然后，各鄉鎮使用環衛垃圾車，將每個村莊的生活垃圾運輸到該地區的生活垃圾填埋場進行處理[21]。但是這種模式涉及運輸等相關支出，成本較大，又加上農村用戶垃圾比較分散，集中難度較大，因此推廣起來還是存在一定難度的。（2）項目制的治理模式。生態環境部門和其他負責農村環境保護的政府部門相繼啟動了一系列“環保下鄉”垃圾處理項目，這些項目具有獨特的“項目制”功能，以項目的方式調動各方積極性，而且其程序設計具有一定程度的專業化和技術化[22]。項目制方式權責明確，比較系統完善，這有利于充分調動政府和當地村民的積極性，使其行動有章可循。（3）傳統科層制的治理模式。這種模式完全以政府為主導，由政府包攬一切，但是由于所涉垃圾處理事務多而雜，使得政府能力“有限”，很多時候都難以起到重要作用[23]。根據不同地區農村的實際情況，采取合適的模式對農村垃圾治理至關重要。

通過相關文獻的梳理，我們總結出了當前幾種常見的農村垃圾治理模式。從圖2中我們可以看出，當前關于農村垃圾的治理模式，類型還是比較單一，它們各有優點和不足。政府主導型能夠很好地依托于政府的權力，但是同時也增加了政府的負擔；因地制宜型更符合可持續發展要求，但是實施起來容易偏離正常的管控。因此要有效將二者結合起來，充分利用對方的長處，發揮積極作用。

四、結論

（一）研究結論

1.基于文獻綜述研究發現農村垃圾問題導致的環境破壞和阻礙經濟的發展的弊端越來越明顯，我們必須切實把握當下農村垃圾問題的處理情況，找到真正有效解決這一問題的最好路徑。

2.現有文獻對于農村垃圾問題的生成機制、處理體系以及治理模式等內容進行了較為豐富的研究。可以看出，當前學界已經能夠從傳統、政府、市場和村民自身找到農村問題產生的內在原因和外在原因。我國處理體系存在政府領導乏力和其他主體參與性低等問題，以及當前不同的治理模式運用不合理從而導致農村垃圾問題難以根除的弊端。

（二）未來研究展望

盡管當前已經做了大量的研究，但是還是存在一些不足的，未來的研究應當繼續著眼于以下幾個方面：

1.要正確認識城鎮化給農村地區帶來的利與弊。農村垃圾成問題跟城鎮化的發展密切相關。在分析農村垃圾問題時，還需要著眼于這一角度進行，才能有效地把握其產生的深層次根源。

2.目前農村垃圾問題的相關文獻中，對于農村垃圾處理方式、農民支付意愿等方面做了大量的實證研究，但是關于政府與市場這兩大重要主體的實證研究相對而言還是非常少的，未來應當加強這一塊的實證分析，為政府和市場參與農村垃圾治理提供越來越有效的經驗和建議。

3.關于處理農村垃圾問題的資金管理問題。當前一個十分突出的問題是資金不足，一方面財政支出不足，另一方面農民不愿意支付相應的垃圾處理費。大部分文獻都沒有就農民不愿意的原因進行分析，而且也沒有對收集來的資金管理問題進行研究，這些都會影響到農村垃圾問題的治理效率。因此在未來的研究中，可以加大關于資金管理和監督這一方面的研究，從而為資金不足問題的解決提供合適的建議。

4.在未來研究中，要積極融合社會治理的思想內容，要切實調動政府、市場、村民以及第三方主體的積極性，始終以政府為主導，輔之市場、村民和第三方主體為推手，充分將社會治理思想尤其是多主體共同參與思想運用到農村垃圾治理之中。

關于農村垃圾問題的研究，對于建設新農村有著不可忽視的價值和影響。筆者認為，農村垃圾問題是在傳統與現代化的交互碰撞中而慢慢形成的，它是城鎮化過快發展的弊端之一，是社會性問題。因此，需要調動各方力量以形成有效合力，形成完善的治理體系從根源上解決農村垃圾問題。