地方政府與公眾環境注意力的關聯及減排效應研究

[安徽財經大學 蚌埠 233030]

引言

改革開放40年來，我國經濟發展迅速，經濟發展所取得的巨大成就被世人譽為“中國奇跡”。與經濟快速增長相伴而生的是生態環境問題。如何推進我國環境治理、實現經濟發展與生態環境優化的協同發展業已成為我國發展進程中需要解決的重要難題。中國政府高度重視我國環境污染問題，十九大報告將生態文明建設稱為中華民族的千年大計，同時，美麗中國建設被納入國家現代化建設目標，可以預見的是，生態文明建設必將成為政府與公眾關注的焦點問題。大量環境治理相關的法律法規陸續出臺實施，如《中華人民共和國環境保護稅法》已于2018年1月1日起施行，中國十九大報告也出臺了一系列相關執行措施。在此背景下，地方政府對環境污染和環境治理問題的關注度逐漸提高，地方政府出臺環境治理方面的法律法規也在不斷增多。綜上，中央與地方政府在環境污染和環境治理方面的注意力不斷提升。

在我國環境治理實踐中，中央政府與地方政府是環境政策的主要制定者，地方政府、企業和居民是環境治理的主要執行者。環境政策究竟應該由中央政府還是地方政府制定、中央政府的環境政策效應與地方政府環境政策效應孰優孰劣，環境治理究竟應該由地方政府抑或公眾執行、地方政府抑或公眾環境治理效果孰優孰劣，現有文獻的研究存在分歧[1]。既有支持環境集權的文獻[2～5]，也有學者的研究表明，環境治理中應采用環境分權管理[6～9]。

相較于現有文獻的研究而言，本文研究的邊際貢獻在于：一是從環境治理主體出發，引入心理學中注意力，聚焦地方政府與公眾環境注意力的減排效應研究，系統闡釋地方政府與公眾環境注意力影響環境污染的內在機理，研究視角較為新穎；二是探究地方政府與公眾環境注意力之間的內在關聯機制，構建耦合協調度模型，測算地方政府與公眾環境注意力的耦合協調度，分析其時空演化特征；三是借助大數據方法搜集地方政府環境注意力和公眾環境注意力數據，實證研究地方政府與公眾環境注意力的污染減排效應，并有針對性地提出相應的政策建議，研究結論為我國環境治理政策制定提供智力支持。

一、機理分析

地方政府環境注意力提升是如何影響公眾環境注意力呢？首先，地方政府生態環境注意力提升的直觀表現是地方政府對環境污染的監管加強[10]，在企業生產、居民消費等方面的環境管制不斷提升。與此同時，地方政府對資源的消費、能源使用效率等方面的關注度不斷增強，即地方政府環境注意力提升將顯著提高環境規制強度。其次，地方政府環境治理投資增加也是地方政府環境注意力提升的又一表現形式。大量的資金投入是地方政府環境治理的重要基礎，環境分權明晰了地方政府環境治理的主體地位。此背景下，地方政府將具備更強的動力加強環境治理，進而提高其環境治理方面的投入，即地方政府環境注意力提升將顯著提高地方政府環境治理投資。綜上所述，環境分權背景下地方政府環境注意力將顯著增強，通過影響地方政府環境治理投資和環境規制強度，進而影響環境污染水平，這是環境注意力影響環境污染的直接效應。

另一方面，地方政府環境注意力提升的同時也會影響公眾環境注意力。具體而言，地方政府環境注意力提升將提高地方政府環境規制強度和治理投資水平，還將影響居民的消費行為和企業的生產行為①。比如，地方政府在招商引資過程中將環評作為重要依據，環保標準將成為企業能否正常生產的重要依據。因此，地方政府環境注意力提升將對企業生產產生重要影響；同時，在影響企業生產的同時，也會影響居民的消費行為。最后，企業和居民在環境標準上的認知變化將直接影響公眾環境注意力。同時，公眾環境注意力變化通過重要會議、輿論媒體宣傳等形式，進而提高地方政府環境注意力，即公眾環境注意力對地方政府環境注意力具有反作用，通過兩者的交互作用影響環境質量。

基于以上分析可知，地方政府與公眾環境注意力的關聯機制可表述為：環境分權背景下地方政府環境治理注意力提升有利于增加地方政府生態環境治理投資，提高環境規制強度，進而影響居民消費和企業生產行為，最終提高公眾環境注意力，見圖1所示。

地方政府與公眾環境注意力提升是如何影響環境污染水平呢？首先，地方政府與公眾環境注意力提升通過影響能源消費總量、能源消費結構以及能源效率，進而影響環境污染水平。具體而言，地方政府與公眾環境注意力提升背景下節能減排將深入人心，居民將具備更強的節能減排意識，比如能源消費方面，增加徒步出行、公共交通出行的比例；能源消費結構上，人們將清潔能源作為出行首選，進而有利于降低環境污染水平，即地方政府環境注意力在影響公眾環境注意力的同時，將對居民消費和企業生產行為產生影響，通過影響能源消費、能源結構、能源效率等方面，進而影響環境污染水平。同時，公眾環境注意力對地方政府環境注意力具有反作用，兩者的交互作用也是影響環境污染的重要因素，見圖2所示。

二、地方政府與公眾環境注意力的關聯

1.地方政府環境注意力

國內學者王印紅和李萌竹①較早關注環境注意力研究。作者采用環境污染相關詞匯在地方政府工作報告中出現頻數表征地方政府環境注意力。隨著經濟社會的發展，環境污染相關詞條層出不窮，大量環境污染相關的詞匯不斷涌現，并對地方政府環境注意力內涵進行了擴展，構建了保留以下反映地方政府環境注意力的變量：生態，生態環境，生態文明，節能，可持續發展，綠色，綠化，綠水青山，環境保護（環保），環境治理（環境整治，環境污染整治，環境綜合治理，污染治理），環境質量，環境友好，美麗，污染，排放，大氣污染，水污染（污水），土壤污染，PM2.5，PM10，新能源，資源節約（能源節約），能耗（能源強度、能源效率）?；谝陨线壿嫞嬎愀魇。ㄊ?、區）以上環境污染詞條在地方政府工作報告中出現的頻數表征環境污染水平，用EIG表示。

2.公眾環境注意力

公眾環境注意力的度量是個難點，目前尚未發現該方面的研究及其度量方法。作為一種嘗試性的探索，本文結合“互聯網+”和“大數據”的發展趨勢，構建來自于百度官網的百度指數進行分析，該指數可以反映用戶在互聯網上對特定關鍵詞的關注程度及持續變化情況，指數是各個關鍵詞在百度網頁搜索中搜索頻次的加權和。具體搜索步驟為，在百度指數中搜索關鍵詞“環境污染”，地區范圍定義為全國各省份，由于移動端數據只能追溯到2011年，而用電腦PC端搜索的指數可以從2009年開始，故起止時間確定為2009～2016年PC端百度指數。得到各省（市、區）“環境污染”百度指數后，用該指數除以本地區本年度的人口數，進而得到公眾環境注意力相對指數，用EIP表示。

3.耦合協調度模型

耦合度概念來源于物理學，用于衡量兩個或多個變量之間內在關聯程度的一個指標。耦合度是耦合度協調模型構建的基礎。相較于耦合度模型只能表征系統間相互作用大小、不能反映各系統的水平。不同的是，耦合協調度既可以表征各系統是否具有較好的水平，又可以衡量系統間的相互作用關系。計算地方政府與公眾環境注意力耦合度之前，有必要對兩個指數進行標準化，這里采用最大最小標準化方法對地方政府與公眾環境注意力變量進行標準化。在此基礎上，基于以下公式計算地方政府與公眾環境注意力的耦合度：

（1）式中，EIG和EIP分別表示地方政府環境注意力與公眾環境注意力，C表示耦合度。

基于地方政府與公眾環境注意力耦合度測算，地方政府與公眾環境注意力耦合協調度用D表示，計算公式為：

（3）式中，α和β分別表示地方政府環境注意力與公眾環境注意力貢獻的份額，現有文獻的研究認為，兩者處于等同地位[11]，因此，α和β的取值為0.5。其中，D表示地方政府環境注意力與公眾環境注意力的耦合協調度，D取值越大時，意味著地方政府與公眾環境注意力之間的協調度越好，其取值一般介于0～1。一般認為，耦合協調度在0～0.3稱為低度耦合協調，耦合協調度在0.3～0.5稱為中度耦合協調，耦合協調度在0.5～0.8稱為高度耦合協調，耦合協調度在0.8～1稱為極度耦合協調。

4.耦合協調度結果分析

對我國30個?。ㄊ小^）2009～2015年地方政府與公眾環境注意力耦合協調度進行測算，篇幅所限，表1僅報告了2009年和2015年30個地區的測算結果。綜合而言，主要有以下特點：（1）樣本期間內，絕大部分地區地方政府與公眾環境注意力耦合協調度處于中度耦合協同和高度耦合協調之間，沒有地區處于極度耦合協調狀態，僅有少部分地區處于低度耦合協調狀態；（2）從橫向對比來看，我國東中西三大區域來看，地方政府與公眾環境注意力耦合協調度總體呈現出依次遞減的特點，隨著時間的推移，這種特征尤其明顯。具體而言，處于低度耦合協調狀態的地區全部為中西部地區，處于高度耦合協調狀態的地區主要集中于東部地區。（3）從縱向對比來看，隨著時間的推移，地方政府與公眾環境注意力耦合協調度具有不斷降低的趨勢，其中處于較高耦合協調度的地區數量在不斷減少，即高度耦合協調地區從2009年的10個地區減少到2015年的1個地區；同時，處于低度耦合協調度的地區數量在不斷增加，從2009年的3個地區增加到2015年的12個地區。

表 1 耦合協調度測算結果

三、實證分析

（一）模型設定

為了實證考慮地方政府與公眾環境注意力對我國環境污染的影響效應，基于前文的理論機理分析，本文建立如下計量模型：

上式中，被解釋變量POLLUTION為環境污染指數，通過構建包括工業廢水排放量、工業廢氣排放量、工業煙塵排放量、工業粉塵排放量、工業二氧化硫排放量、工業固體廢棄物排放量等變量綜合得到。EIG表示地方政府環境注意力，EIP表示公眾環境注意力，CONTROL為影響環境污染的其他控制變量，下標t表示時間單元，為模型的隨機擾動項，為模型的待估參數。

（二）變量與數據說明

為了準確衡量我國各?。ㄊ?、區）環境污染水平，本文選取上述六個指標來表征環境污染水平。由于不同指標的度量標準及其表征尺度有所差異，本文首先對工業廢水排放量、工業廢氣排放量、工業煙塵排放量、工業粉塵排放量、工業二氧化硫排放量和工業固體廢棄物排放量變量進行標準化。其次，相較于主權賦權法而言，熵值法（客觀賦權法）可以在一定程度上避免主觀因素帶來的偏差。因此，本文采用學界常用的熵值法確定環境污染變量的權重矩陣，最后得到各?。ㄊ?、區）環境污染綜合指數，用POLLUTION表示。

地方政府與公眾環境注意力表征方法及其數據來源前文已有說明，這里不再贅述。

控制變量方面?，F有文獻從不同維度探討了環境污染的影響因素。部分學者的研究表明，經濟增長是加劇我國環境污染的重要因素[12]。為此，本文將經濟增長引入模型中，用各?。ㄊ?、區）地區生產總值予以表征，用GDP表示。進出口貿易的快速發展是改革開放以來我國經濟社會發展進程中的顯著特征，在促進我國經濟快速增長的同時，也對我國環境問題產生了重要影響[13]，現有文獻的研究主要圍繞“污染天堂假說”進行擴展。對外開放采用各?。ㄊ?、區）進出口貿易總占地區生產總值比重表征，用OPEN表示。環境質量政策方面，現有文獻就環境集權抑或環境分權的研究是近年來學者們關注的熱點問題，本文探討地方政府與公眾環境注意力的減排效應研究也是在此語境下進行了一些深入探討，將環境分權變量引入模型中，采用地方環保人員占全國環保人員的比重表征環境分權，用ED表示。此外，一些文獻的研究表明，產業發展方式、產業結構是影響環境污染的重要因素，產業結構調整、產業升級有利于降低我國的環境污染水平。為此，本文將產業升級變量引入模型中，用于考察產業升級的減排效應?，F有文獻對產業升級的標準方法較多，本文采用Moore指標予以表征，用IND表示。

Moore結構變動值評價法利用空間向量的原理，以空間向量的夾角為基礎，將產業分為N個部門，構成一組n維向量，把兩組向量在兩個時期間的夾角，作為象征產業結構變化程度的指標，該指標值即為Moore結構變化值，簡稱Moore值。計算公式為：

（5）與（6）式中，i表示不同產業的編號，即i=1，2，3；o表示基期年份，即2003年；t表示比較期年份，即t=2004，2005，···，2015；wi，o表示基期i產業的產值比重；wi，t表示比較期t時期i產業的產值比重；Mt表示比較期Moore結構變化值；表示兩組向量在兩個時期間的夾角。當各產業產值占比發生變化時，該產業構成的空間向量夾角就會發生變化，向量夾角越大，表明該產業結構變動幅度越大。

（三）數據的描述性統計

本文實證分析數據為我國30個省（市、區）2009～2015年②省級面板數據，共計210個截面單元，新疆由于缺少大量數據而沒有考慮進行。環境污染和環境分權數據來源于《中國統計年鑒》《中國環境年鑒》和《中國環境統計年鑒》。經濟增長、對外開放和產業升級數據來源于《中國統計年鑒》。地方政府與公眾環境注意力數據的獲取前文已有說明，這里不再贅述。對各變量的描述性統計見表2所示，數據處理及實證分析在STATA.11軟件中進行。

表 2 變量的描述性統計（2009～2015年）

（四）實證分析

為了實證考察地方政府與公眾環境注意力對我國環境污染的影響效應，本部分采用實證研究方法進行計量檢驗。本文研究中被解釋變量環境污染與經濟增長、對外開放等解釋變量具有較強的交互作用，解釋變量與被解釋變量之間的因果關系是導致內生性問題的重要因素。此外，環境污染的影響非常復雜，很難將環境污染的影響因素全部考慮進來，遺漏控制變量也會使得模型出現內生性問題。為了避免內生性問題影響模型估計結果，本文采用系統廣義矩估計方法進行計量檢驗。工具變量的選取上，系統GMM估計方法對水平方程和差分方法同時進行估計，利用水平變量的滯后項作為差分方程的工具變量，采用差分變量的滯后項作為水平方程的工具變量。相較于一步估計方法而言，兩步估計法可以有效解決異方差問題，進而使得模型估計結果更為穩健，因此，本文兩步估計法進行估計。表3報告了隨機干擾項的序列相關和工具變量有效性檢驗結果，表明模型不存在隨機干擾項的序列相關問題，工具變量的選取也是有效的。

研究結果顯示，地方政府環境注意力變量系數為負，并在1%的顯著性水平上顯著，表明地方政府環境注意力提升有利于降低我國環境污染水平，進而驗證了前文的理論分析。研究還發現，公眾環境注意力變量系數為負，并在1%的顯著性水平上顯著，表明公眾環境注意力對我國環境污染具有顯著的負向影響，即公眾環境注意力提升是降低我國環境污染水平的有效手段。正如前文所言，由于環境污染和環境治理的外部性特征，使得地方政府與公眾在環境治理方面的投資意愿不高，這也是我國當前環境治理中面臨的突出難題。而本文的實證研究表明，地方政府與公眾環境注意力對我國環境具有顯著的負向影響。其啟示性意義在于：政策層面應制定相應的措施來提高地方政府與公眾對環境污染和環境治理的關注度，如何提高我國地方政府與公眾環境注意力也是我國環境治理進程中繼續解決的焦點問題?？刂谱兞糠矫妫洕焖僭鲩L對我國環境污染具有顯著的負向影響，表明經濟增長有利于降低我國環境污染水平。從現有文獻的研究結論來看，經濟增長對我國環境污染的影響存在分歧，也有一些學者的研究表明，經濟增長對我國環境污染的影響呈“倒U型”關系，即經濟發展的初期階段，經濟增長將加劇環境污染，隨著經濟發展的深入，經濟增長反而有利于降低我國環境污染水平。本文實證研究的結果表明，經濟快速增長是近年來我國環境質量不斷提升的關鍵要素。環境分權變量系數為負，并在1%的顯著性水平上顯著，表明環境分權有利于提高環境質量，此結論的實際意義在于：相較于環境集權而言，環境分權更有利于降低我國環境污染水平，因此，大力推進環境分權制度改革是推進我國環境治理的有效手段。研究還發現，產業升級對我國環境污染影響為負，表明產業升級有利于降低我國的環境污染水平，意味著推進產業結構調整、產業升級既是提高我國經濟增長質量、產業發展向全球價值鏈高端躍升的重要手段，也是推進我國環境治理的關鍵抓手。值得關注的是，對外開放對我國環境污染的影響結論不穩定。

表 3 計量檢驗

四、研究結論及政策建議

隨著我國經濟的快速發展，生態文明建設日益成為政府與公眾關注的焦點問題，如何推進我國環境治理業已成為政府與學界研究的重要現實問題。有鑒于此，本文將心理學中注意力理論引入環境污染治理研究中，闡釋了地方政府與公眾環境注意力之間的內在關聯，探討了地方政府與公眾環境注意力影響環境污染的內在機理，在此基礎上，建立耦合協調度模型探究地方政府與公眾環境注意力之間的內在關聯。最后，基于我國30個地區2009～2015年省級面板數據，采用系統廣義矩估計方法，實證檢驗了地方政府與公眾環境注意力的減排效應，主要結論如下：

1.2009～2015年，我國大部分省域地區地方政府與公眾環境注意力耦合協調度處于中度耦合協同和高度耦合協調之間，沒有地區處于極度耦合協調狀態，僅有少部分地區處于低度耦合協調狀態。分區域來看，東、中、西部地區地方政府與公眾環境注意力耦合協調度不斷遞減，大部分中西部地區地方政府與公眾環境注意力耦合協調度不高。

2.地方政府與公眾環境注意力的減排效應研究結果表明，地方政府與公眾環境注意力對我國環境污染均具有顯著的負向影響，即地方政府與公眾環境注意力提升有利于降低我國環境污染水平，因此，如何提高我國地方政府與公眾環境注意力也是我國環境治理進程中急需解決的焦點問題。

基于本文的理論與實證研究，提出以下政策建議：

1.加快制度創新，在我國環境治理實踐中實施分權制度改革，通過明晰責權的方式地方政府在環境政策制定中扮演更為重要的角色，提高地方政府與公眾環境注意力。本文的實證研究結果表明，地方政府與公眾環境注意力提升是降低我國環境污染水平的重要路徑。此外，由于環境污染具有典型的外部性特征，中央政府、地方政府、企業與公眾在環境治理中存在多重博弈行為，進而使得地方政府與公眾在環境治理的投資意愿不高。因此，推進我國環境治理中的分權制度改革迫在眉睫。

2.加強環境污染和治理方面的制度設計，做到獎懲分明，提高地方政府與公眾環境注意力。20世紀90年代初期的財政分權改革徹底激發了地方政府之間的競爭，形成了地方政府間為GDP而形成的“競標賽”競爭，其中，將GDP納入中央對地方政府考核指標體系是重要原因。與此相類似，生態文明建設、綠色發展理念實施背景下，應逐步將環境治理納入考核指標體系中，形成地方政府之間為了環境而競爭的氛圍，提高地方政府與公眾環境注意力，進而提高環境治理效果。

注釋

① 王印紅和李萌竹（2017）采用各省（市、區）生態、生態環境、生態文明、污染、節能、可持續發展、新能源、綠化、環境保護（環保）、環境治理、排放等十個關鍵詞在政府工作報告中出現的頻數表征地方政府對生態環境的注意力。

② 數據說明：由于《中國環境年鑒》和《中國環境統計年鑒》只更新到2016年，即2015年數據，而環境分權和環境污染又是本文研究的關鍵變量，因此，本文研究數據截止到2015年。此外，本文核心解釋變量公眾環境注意力采用百度搜索引擎的方法獲取數據，由于只能搜到跟蹤到2009年，因此，本文實證研究采用的數據樣本為2009～2015。