基于審計視角的鄉鎮地方政府自然資源資產管理研究

張進鑫

摘 要：本文通過對自然資源資產管理現存的障礙進行分析，探討導致自然資產管理障礙產生的制度原因，并基于審計視角，探索鄉鎮地方政府自然資源資產管理制度建設的方向，在此基礎上提出一系列建議措施，提高自然資源資產的管理能力和管理水平，推動實現可持續發展目標。

關鍵詞：地方政府;自然資源;審計;資產管理;制度建設

完善的鄉鎮地方政府自然資源資產管理制度是對領導干部實行自然資源資產離任審計的前提，基于審計視角開展鄉鎮地方政府自然資源資產管理制度建設，不僅可實現“全民所有自然資源資產所有者職責”與“所有國土空間用途管制職責”統一行使，還可進一步促進自然資源合理使用規劃與保護。目前我國鄉鎮地方政府資產資源資產管理制度中尚存在自然資源管理體制缺乏完善總體設計、自然資源資產監管工作難以統一等問題。

一、審計視角下鄉鎮地方政府自然資源資產管理障礙

1.自然資源基礎數據的獲取存在障礙

首先，自然資源基礎數據過于分散。自然資源資產包含多個類別（例如礦產資源、淡水資源等等），我國在對自然資源資產進行管理時，不同類別的自然資源分屬不同職能部門管理，對應的自然資源信息也分散在不同職能部門當中，難以實現自然資源信息共同管理。

其次，自然資源基礎數據采集較難且難以反映全貌。以農用土壤質量檢測為例，受客觀現實制約，對我國農用土壤質量進行檢測只能每隔一段時間進行一次抽樣檢測，這代表最終采集得到的農用土壤質量信息數據不能反映全貌，不能準確反映兩次測量時間的中間的農用土地質量情況。

2.自然資源資產價值評估障礙

第一，自然資源資產總量很難度量，例如水資源總量處于動態變化當中，且導致水資源總量出現動態變化的原因十分復雜，現有技術根本無法準確測量出水資源總量;第二，自然資源資產質量很難度量，同樣以水資源為例，我國地域廣闊，不同地域的湖泊、江河的水資源質量不同，要對全國的水資源資產質量進行度量顯然不太現實;第三，自然資源資產經濟價值難以評估，即同一資源用途不同，產生的經濟價值往往不同，此時，就很難對自然資源資產經濟價值進行客觀、準確的評估。除上述障礙外，還存在自然資源資產產權界定難度大等障礙。

3.自然資源資產保護利用責任的量化存在障礙

首先，在對自然資源資產進行保護利用時，保護效果、利用效果很難得到有效量化。以保護效果為例，排污會導致自然資源被破壞，通過對排污總量進行測量可對自然資源資產保護效果進行量化，然而事實卻是現有技術根本無法對排污總量進行準確測量。

其次，鄉鎮地方政府對自然資源保護利用的力度很難量化評價，即地方政府在利用保護自然資源的過程中難以把握自然資源的保護利用程度，難以對自然資源的保護利用程度進行量化，可能出現自然資源保護利用不足或保護利用過度的情況。除上述外，難以對地方政府自然資源資產保護與利用政策產生的積極影響與消極影響進行量化，同樣對自然資源資源資產管理不利。

二、審計視角下導致上述自然資源資產管理障礙產生的制度原因

1.自然資源資產管理制度缺乏完善的總體設計

鄉鎮地方政府自然資源管理障礙的產生與自然資源管理制度缺乏完善的總體設計有一定關系。自然資源資產管理相關理論與經驗存在不足、研究程度有待加深等等，都是導致自然資源資產管理制度總體設計存在問題的原因。自然資源資產管理制度缺乏完善總體設計的常見表現有：自然資源基礎數據分散在不同職能部門當中，這些職能部門中的某些部門為保障自身固有利益，在進行自然資源基礎數據共享互通時十分消極。

2.自然資源資產監管工作難以統一

自然資源資產管理過程中監管工作難以統一的主要原因在于我國自然資源資產管理體制初步構建時受傳統計劃經濟體制影響，至今保留著條塊分割的管理模式，而在這種條塊分割的管理模式之下各個“條塊”之間又難以實現高效協作，自然資源資產監管工作也難以實現統一。

3.自然資源資產管理手段較為落后

管理手段落后是導致自然資源資產管理效果不佳的一大因素。管理手段落后主要體現在兩方面：一方面自然資源資產管理以行政管理為主，在管理過程中對破壞自然資源資產的企業與人員懲罰力度不足，同時并未采取積極的管理手段鼓勵社會大眾參與自然資源資產保護;另一方面，在自然資源資產管理過程中輕治理、重管理的情況較為突出，很多遭受污染與破壞的自然資源得不到有效治理。

4.鄉鎮地方政府在履行自然資源管理職責時存在角色錯位、越位和缺位

鄉鎮地方政府在自然資源資產管理中既是自然資源資產的所有者，也是服務者、管理者與投資者，在同時具備多重身份的情況下，地方政府若不能找準自身所處的位置、認清自身應當肩負的責任，就很可能在實際管理過程中出現角色錯位、越位、缺位等問題。

5.自然資源資產管理過程中的權責劃分有待進一步明確

自然資源資產屬全民所有，換言之，全民都有參與自然資源資產管理的權力，不過自然資源資產實際管理過程中，實際操作者往往是地方政府，地方政府同時具有自然資源資產管理權與監督權，這種情況下，監督與管理難以剝離開來，監督者與被監督者出現重疊，審計工作難以保質保量開展，不利于自然資源資產管理效果提升。

三、審計視角下加強鄉鎮地方政府自然資源資產管理制度建設的建議

1.加強相關理論和技術儲備工作

加強相關理論和技術儲備工作時，可采取的做法有：第一，加強資源環境專家庫建設，自然資源資產管理涉及多個行業與領域（例如涉及環境保護領域、工程技術行業等等），借助專家庫吸納各個領域的優秀人才組建一只優秀的人才隊伍參與自然資源資產管理，并為自然資源資產管理提供技術保障，可有效促進自然資源資產管理水平提升。第二，加強學術課題研究組的設立，充分發揮研究所、高校等優質機構的作用，使自然資源資產管理進一步獲得理論支持，逐漸形成一套較為完善的自然資源資產管理理論體系，以此為實踐工作的開展夯實理論基礎。

2.完善自然資源資產管理和監管構架

首先，地方政府應組織建立專業的自然資源資產管理機構，并賦予該機構統一實施自然資源資產管理的權力，由該機構負責當地自然資源資產的保護、規劃與利用，主導所有自然資源資產政策的實施。

其次，要完善自然資源資產統計體系、核算體系與審計體系，通過對自然資源統計方式與方法、核算方式與方法、審計方式與方法進行改進，來提高自然資源基礎數據的真實性、精確性及完整性，從而提高自然資源資產管理規范程度，并為審計工作的開展夯實信息基礎。

3.引入先進資產管理理念，科學進行自然資源資產保護、利用與規劃

第一，在引入先進資產管理理念來加強自然資源資產管理制度建設時不能脫離現行法律法規框架，且必須結合不同類別的自然資源資產特點。第二，在進行自然資源資產管理時要秉承“價值最大化”理念，在保護自然資源的基礎上對自然資源的使用進行科學規劃，同時，為提高自然資源利用效率與效果，當地政府應大力提倡自然資源集約使用行為，樹立節約自然資源資產的意識。

4.完善自然資源資產管理責任考核評價和責任追究機制

審計視角下，在完善自然資源資產管理責任考核評價和責任追究機制時，要從數量與價值兩個維度入手，遵循單一到綜合、從簡單到復雜的規律，將可客觀反映自然資源情況、自然資源保護利用規劃情況的指標納入責任考核評價指標體系當中，并將評價結果納入責任追究體制當中。一般情況下，自然資源資產管理責任考核評價指標應當分為：第一，短期指標與長期指標，短期指標是指可反映自然資源資產管理短期執行效果與效率的指標（例如近期的礦山關停數），長期指標是指較長一段時期內可反映自然資源資產管理成效的指標（例如森林覆蓋率）;第二，定性指標與定量指標，如排污口關停數量等等屬定量指標，當地居民是否具備自然資源保護意識等等屬定性指標。

5.完善生態補償機制

第一，完善區位生態補償機制，用一般性財政來補償當地某些自然資源保護區域無法發展加工制造等產業的損失;第二，完善生態建設補償機制，通過加強基礎設施項目建設，例如加強農村垃圾處理體系建設來進一步保護自然資源，減少污染對自然資源的破壞;第三，提高生態補償機制的回血能力，使自然資源利用與保護同步推進，提高生態保護區的自我發展能力。

四、結語

地方政府自然資源資產管理制度建設是一項長期任務，除了結合已經發現的地方政府自然資源資產管理缺陷，如自然資源資產管理手段較為落后、鄉鎮政府在履行自然資源管理職責時存在角色錯位等等進行對應的制度改進與建設外，在制度建設過程中還應當重視自然資源資產管理問題的發現與收集，通過不斷發現問題、收集問題、對問題進行深入分析，為自然資源資產管理制度長期建設提供參考，促進制度完善。

參考文獻

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2.徐超，張雅.協同視角下政府審計資源管理研究――以領導干部自然資源資產離任審計資源為例.會計之友，2019（09）.

3.張園惠.領導干部自然資源資產離任審計制度完善對策研究.黑龍江大學，2019.

（責任編輯：蘭卡）