重大突發公共衛生事件下公立醫院應急物資采購保障機制重建

歐日勤

摘 要：從應急采購與一般采購內控制設計基本原理、控制環境變化，面臨主要風險點角度，研究重大突發公共衛生事件下建立公立醫院應急采購保障機制的建立問題，以2020年某公立醫院應急物資采購實踐為實證，探討如何實現應急采購所面臨的多重控制目標協同。文章認為，可以采取優化流程、合理授權，建立高效的溝通與反饋機制等措施，保障應急采購多重目標實現。

關鍵詞：公立醫院;應急采購;內部控制

行政事業單位內部控制及政府采購法采購內部控制設計流程、規范一般不適用緊急情況下的采購行為。重大突發公共衛生事件下公立醫院的應急采購，往往較常規物資采購面臨更復雜環境。通過分析采購內部控制的基本原理，控制環境變化、風險分析前提下，以某省級公立醫院應對重大突發公共衛生事件為例，提出在特定環境下如何實現保障優先，統籌兼顧采購質量控制、采購價格公允，防范采購廉政風險等多重目標協同下的應急保障機制重建。

一、常規采購內部控制設計假設決定，應急狀態下需要重構新的保障機制

公立醫院是政府舉辦的為實現醫療服務供給公平和可及、不以營利為目標的公益組織，是重大突發公共衛生事件發生時國家主要的醫療救治力量。其物資采購資金來源大部分使用財政性資金，其常規采購的內部控制設計，遵循政府采購法、行政事業單位內部控制和醫療機構財務內部控制規定基本要求，包括采購預算與計劃管理、采購活動管理、驗收管理等內部控制管理制度，這些制度設計，對緊急狀態采購一般不再適用，具體原因如下。

1.常規采購內控設計的假設

公立醫院常規物資采購內部控制設計主要通過一系列授權與委托設計，實現采購質量控制、發現采購價格公允、防范廉政風險等目標。其內控制度運行有效至少有兩個基本假設：一是所采購物資可以通過市場配置方式解決，且市場供應充分，存在活躍的競爭者，信息基本對稱、可以通過政府采購程序實現市場供需雙方公開透明的博弈發現所采購物資的公允價格，實現物資供應保障有序、資金使用規范有效、廉政風險防范可控的目標;二是內部機構運行平穩，有必要的時間可以通過授權與審批、不相容崗位分離、采購預算控制、信息分析與績效管理、會計系統控制、內部監督機制的建立，合理保證控制目標的實現。

2.重大突發公共衛生事件下應急采購的保障優先原則

重大突發公共衛生事件發生時，公立醫療機構應急采購除了要實現采購質量控制、實現采購價格公允、防范廉政風險外，還需要在一般采購內部控制假設變化前提下，優先保證政府應急反應機制啟動。應急物資采購一般需要常規采購下更為便利的制度設計保障物資及時供應，往往會采取暫停某些常規采購的制度執行，簡化程序，集中授權，整合機構的應急措施，以獲得更加高效、迅捷反應和保障能力。同時，緊急狀態下，政府各部門也會通過加大問責力度，保護市場有效供應，采取臨時管制、直接征用等應急措施保證應急指揮的高效執行。應急狀態下，市場供應失靈情況下，一般還將通過非市場手段，例如發動民間公益組織參與，補充應急采購供方缺位、渠道不暢等問題。因此，重大突發公共衛生事件下的應急采購具有保障優先的強制要求，要打破對常規采購內部控制設計思路，迅速重構新的采購機制。

二、控制環境變化，常態下采購機制無法勝任應急保障需要

重大突發公共衛生事件發生時，公立醫療機構往往需要迅速完成物資供應、人員調整和防疫作戰指揮機構的重建。按照應急優于一般原則，急需對現有采購制度進行緊急調整，建立一套適合本單位的應急采購保障體系，確保物資供應及時有序，資金使用安全有效，風險管理應對措施可控。重大突發公共衛生事件發生后，公立醫院物資采購環境主要變化有：

1.市場供應急劇變化，供方競爭態勢急劇逆轉

春節前后，各醫療物資供應商均進入休假、休市模式。全國重大突發公共衛生事件響應后，市場供給不足，特別是防護用品短缺，尤為突出，物資短缺矛盾瞬間放大：一方面全國各級醫療機因疫情防控需要，激增巨大采購需求;另一方面各類醫療物資生產與供應短期不足矛盾突顯，市場供給環境發生逆轉，由買方市場轉為賣方市場。

2.重大突發公共衛生事件發生后應急物資突發的應急需求，難以通過常規采購程序實現

啟動疫情I級響應后，作為省級三級綜合醫院面臨以下重大緊急任務：一是迅速組建省級專家梯隊，指導全省防疫救治工作;二是立即組建后備梯隊員，以備全國調配;三是做好本院院感防護和重點科室人員調整，成立防疫指揮部，統一物資管理;四是緊急組建臨時應急后備病房，做到用而有備。以上任務的完成，涉及大量的后勤物資保障采購均要求在極其短的時間節點保障到位。常規狀態下的內部控制流程設計的采購程序、控制方法、審批制度時間將無法滿足緊急采購需要，這也是政府采購法和行政事業單位內部控制規范將緊急采購作為其規范管理的例外情況的原因之一。

3.各級應急指揮部建立，需要對原有采購部門組織架構進行重新整合

重大突發公共衛生事件響應后，需要動員社會資源，建立各級防疫指揮部，統一調配資源。公立醫院內部也要適應突發重大突發公共衛生事件防控需要，必須對院內各行政職能部門進行緊急調整，建立疫情響應戰時響應應急機制，緊急召回休假人員，組建應急指揮機構，對人員重新進行必要授權和分工，重新對組織機構進行整合，對常規采購流程進行重構，建立新的應急采購流程是水到渠成的事。

4.政策環境變化，要求建立應急物資采購的“綠色通道”

重大突發公共衛生事件響應后，《財政部辦公廳關于疫情防控采購便利化的通知》（財辦庫〔2020〕23號）明確要求：建立以滿足防控工作需要為首要目標的“采購綠色通道”，要求各單位建立緊急采購內控機制，確保采購時效、采購質量、資金使用效益。同時，各類采購平臺，如公共資源交易平臺、政府集中招采購平臺，也就疫情期間防疫物資采購暫停前置審批程序改為事后備案制，為緊急物資采購開辟了綠色通道。

三、重大突發公共衛生事件下應急采購所面臨風險

重大突發公共衛生事件響應后，公立醫療機構應急物資采購主要面臨以下風險。

一是采購時效風險。醫療物資供應短缺與限時采購矛盾，極易導致緊急物資無法按時供應，導致貽誤戰機，采購供應不及時風險為本次緊急采購下最大風險之一。減低此項風險，一是需要給予采購人員充分授權，減少采購決策時間，為疫情控制贏得時間;二是需要迅速對潛在供應商進行評估，找出可靠的供應商保證履約能力。

二是質量風險。市場供應短缺，供給不足的同時，醫療物資質量風險增大，容易出現不合格品，醫療物資的特殊性，要求不能以任何理由降低采購質量，只有符合有關強制要求的產品，才能投入使用。減低此類風險：一是靠組織專業人員加強驗收，強化驗收環節質量控制;二是尋求大型國有企業幫助，統一思想，充分發揮各級黨組織的領導作用，爭取社會各界支持。

三是價格風險。市場供應不足帶來另一個風險，就是價格上漲，有可能緊急采購產品為非公允的價格的產品。

四是廉政風險。應急采購，簡化程序保證采購便捷的同時也帶來廉政風險，以及應急采購范圍擴大化的風險，例如搭應急采購便車等。

四、重大突發公共衛生事件下，應急采購主要風險點的應對措施

以某公立醫院2020年工作實踐為例，應急采購應對措施主要有：一是整合公立醫院現有各采購職能部門，防疫應急指揮部統一指揮，保障各項決策高效、暢通。通過充分授權，整合常規采購內部控制制度，壓縮采購流程，保證采購供應時效;二是根據醫院疫情指揮部的組織構架，將緊急采購預算和計劃管理、參數論證與比較與詢價環節合并，對業內公認的知名品牌允許詢價后直接成交，將信息溝通與監督環節合并，驗收與付款環節整合，實現應急采購機制迅速重建。

1.按重要性原則，大幅度簡化原政府采購程序，為應急采購實效爭取主動

（1）重新劃分重要性控制原則，充分授權。對于現場采購，將采購金額10萬元以下零星應急采購簡化審批流程，明確采購時，可以授權隨機抽取兩個以上人員同共同參與，直接詢價、比價采購，要求參與采購人員結算后，保留采購單據備查即可。

（2）對設備供應商進行遴選，兼顧供應時效和采購質量要求的統一。從原來協議采購、公開招標、單一來源采購中選擇有實力、信譽好的大型國有企業，對于政府采購平臺有參考價格或者三個月內有成交采購價格的醫療物資，緊急采購時評價廠商有能力在約定時間供貨且承諾單價小于等于參考價或三月內成交價的，不需要執行原來的采購程序，可以由疫情防疫指揮部直接簽訂采購合同，貨到驗收合格后即可付款。

（3）利用原來執行政府采購歷史價格信息作為談判基礎，保證議價采購價格公允，防范價格風險。對有歷史成交信息，物資單價價格上漲的，能如期供貨的，由采購科室提出需求后，允許從歷史采購品牌供應商中選多家或一家供應商，以歷史成交價為談判基礎，在器械、審計、監察部門參與下公開議價、詢價采購。

（4）根據采購需求信息，整合各專業委員專家全程參與采購、議價和驗收各環節質量監督，保證緊急采購物的資質量標準不降低。

2.優化重大決策信息溝通機制，提高決策反饋效率

院黨委會調整重要性控制標準，僅對無市場參考價格，單價大于500萬元產品，按“三重一大”決策程序決策，可以采取視頻會議或微信表決方式進行實時決策，保證重大決策效率。

3.充分發揮民間公益組織作用，補充市場供應不足

對于無法通過市場購買方式組織供應（轉26頁）（接45頁）的防護用品，充分發揮民間商會、留學生社團組織、社會愛心人士作用，通過捐贈籌集，緩解物資短缺。

4.采取信息公開和事后監督相結合，防范廉政風險

一是要求采購過程應在規定網站上公示采購人員名單、供應商名稱、采購清單、采購金額等信息，接受群眾監督;二是暢通舉報聯信息渠道，如有發現疫情防控應急物資采購申報單位、應急物資采購人員存在徇私舞弊、弄虛作假等違法違紀行為的暢通聯系方式;三是執行零星采購留痕備查和應急采購事后報備制;四是明確疫情結束后，審計部門對所有防疫期間接供應的物資進行審計監督，筑牢廉政監督防線。

五、應急采購的實施效果

醫院應急采購機制建立，為抗擊疫情提供重要及時的物資保障。據不完全統計：該院5日內完成（常規采購流程至少需要2個月）450多件近6000萬元的醫療設備緊急采購工作;社會捐助防護用品醫用口罩5萬多個，防護服2000多件;啟動I級響應后，各級醫療隊員迅速組建并派出，自治區版“小湯山”臨時應急救治病房十多天內投入使用并接管全區半數地市級以上的確診病人，為奪取全區防疫最后勝利提供堅實的物質保障。

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（責任編輯：蘭卡）