基于“雙一流”建設的高校內控體系建設與完善內部治理結構研究

袁倩

摘 要：隨著“雙一流”建設的全面推進，高校發展整體取得了長足進步，但仍然面臨著學科布局不合理、校院兩級運行機制改革不深入以及基層學術組織活力不足等現實問題。其根本原因在于現有的高校內部治理結構及內控制度中不合理的設計安排，嚴重制約了高校建設“一流大學”和“一流學科”的進程。本文擬從內部治理結構和內控制度的嵌合關系入手，提出完善高校內部治理結構和內控制度的有效措施，從而助推高校的“雙一流”建設進程。

關鍵詞：“雙一流”建設;高校;內部治理結構;內部控制體系

國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱“雙一流”），明確提出了包括完善內部治理結構在內的五項改革任務，為高校實現“雙一流”建設目標指明了方向。

值得肯定的是，隨著改革的逐漸深入，各大高校紛紛制定了適應本校發展的“雙一流”建設方案，分別在培養拔尖創新人才、提升科學研究水平和著力推進成果轉化等方面提出了一整套探索世界一流大學的發展模式。經過近幾年的實踐探索，高校整體上取得了長足進步，但仍然面臨著學科布局不合理、校院兩級運行機制改革不深入以及基層學術組織活力不足等現實問題。其根本原因在于現有的高校內部治理結構及內控制度中的不合理設計安排，嚴重制約了高校建設“一流大學”和“一流學科”的進程。本文擬從內部治理結構和內控制度的嵌合關系入手，提出完善高校內部治理結構和內控制度的有效措施，從而助推高校的“雙一流”建設進程。

一、高校內部治理結構和內部控制的關系

從國內學者的研究文獻中可以看出，對內部治理與內部控制的關系研究，到目前為止基本上形成了一個共識，即二者之間具有高度的相關性，不可割裂二者之間的關聯性。脫離內部治理結構的完善去提出強化內部控制制度的建設，或者忽視內部控制對內部治理結構的反向促進作用，都是不可取的。

高校內部治理結構是指為實現在高校建立一種公平與效率的運行機制，對內部組織機構設置及其權限配置進行的制度設計和安排。高校內部控制是指學校為實現辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。二者之間的區別分析如下。

從定義可以看出，高校內部治理結構是指通過一套正式的制度安排來實現高校決策權、執行權和監督權的制約與平衡。高校內部治理的內容包括高校決策制度、制衡制度與監督制度，旨在通過約束機制和激勵機制的并用，實現在內部各利益關系人之間建立起合乎公平和效率的機制，從而激活高校辦學活力，保證高校辦學目標的實現。

高校內部控制是指高校通過全面梳理關鍵經濟業務流程，分析風險隱患，制定風險應對策略，并通過預防機制、糾錯機制和激勵機制三個運行機制的并用，達到對學校層面和業務層面的內部控制，主要內容包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督（COSO五要素）。高校內部控制的目標主要為合理保證經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果。

高校內部治理和內部控制除了在內容、運行機制和目標上不同之處，彼此還存在著相互交叉和重疊的地方，二者互相影響，相互促進，具有高度的關聯性。這種關聯性主要體現在以下兩個方面。

1.內容上的關聯性

兩者是“你中有我、我中有你”的關系，內部治理結構除了監督權主要由教代會、審計等部門實施之外，決策權和執行權都要落實到具體的部門和個人，并通過內部控制制度加以規范和管理。同時，離開內部治理結構，內部控制就沒有完整性，也不可能取得完全的成功。

2.目標上的銜接性

高校內部治理的目的是通過建立公平與效率的機制，實現增強高校活力，提高辦學水平，從而保證高校人才培養、科學研究等五大職能的實現。而這一切必須建立在高校經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整和有效防范舞弊的基礎之上。可以說，內部控制目標是高校內部治理目標的延伸和具體化。

綜上所述，高校內部治理與內部控制之間既存在差異，又存在著高度的嵌合。在設計內部控制制度時，需與高校的內部治理結構的模式相適應另外，高校內部治理結構也離不開完善的內部制度的支撐，有效的內部控制可以保證高校的各項經營活動合法合規，從而促進高校治理的完善。

二、高校內部治理結構和內部控制體系存在的主要問題

1.高校內部治理結構存在的問題

（1）學術決策機制不健全。雖然有些高校初步建立了包括學術委員會在內的“五位一體”的內部治理體系，但是“學術決策必須由學術人員做出”的運行機制還尚未真正建立起來，學術上的事務還是主要由行政部門來進行決策，一線教授對學術事務的影響力比較小。

（2）基層學術組織活力不足。高校辦學的最主要動力源泉來自基層學術組織，如何將辦學自主權真正下放到二級學院手中，是校院兩級管理改革的目標。但在改革實踐中，校部機關與二級學院就如何建立新型關系還處在摸索階段，各高校普遍存在著“放管服”改革不徹底的情況，部分辦學資源仍集中在職能部門手中，且未建立有效的制度對下放到學院的權力實施監督和問責;與此同時，學院自身治理能力偏弱，對于學校下放的資源配置、人員管理等權力不知如何使用，校院兩級運行機制尚未真正建立起來。

（3）評估與問責機制不健全。世界一流大學建設目標的實現，離不開高效運作的管理機制和行之有效的評估問責機制。評估問責機制包括三個方面：一是對校級決策和執行部門的評估問責;二是對校級職能部門的評估問責;三是對學院的治理水平的評估問責。缺少常態化并且有牽制力的評估問責機制，容易導致各種問題。

2.高校內控體系存在的問題

（1）內控體系構建割裂了與內部治理的關聯。當前高校內控體系的構建，普遍存在著僅僅就業務流程本身可能存在的風險防控點進行應對策略的制定，包括但不局限于采用審批控制、歸口管理和預算控制等方法，進行單位業務層面的控制。而對于學校層面的控制則規范不足，割裂了內控制度與內部治理的關聯，未將內控問題嵌入現代大學制度結構中進行研究分析。

（2）內部控制制度流于形式。從高校內控建設現狀看，部分高校存在著學校領導班子重視不足，高校的內部控制建設簡單將各歸口管理部門已有的內部工作規范或制度文件進行匯總，并未根據內部控制指南進行關鍵業務流程的全面梳理，完善風險評估機制和制定風險應對策略。還有些高校直接將單位的內部控制建設外包給第三方機構進行業務流程體系的優化，并制訂內部控制手冊。由于第三方機構往往對高校的業務內容了解不夠深入，這就會導致內控手冊看似很完美，實質上卻淪為擺設，沒有切實的指導意義。

（3）激勵和約束機制不健全。高校內控建設還未形成制度建設――執行監督――考核評價的閉環體系。制度建設之后，存在對實施過程缺乏監督和對實施結果進行科學合理的評價。目前高校建立的績效考評方案大多是圍繞教學、科研和機關部門效能與服務水平展開的評價，缺乏以內部控制建設與完善為目標的績效考評，能夠做到將內部控制責任履行評價結果與個人的評優評先、職位晉升和績效工資相關聯的高校則更少。與此同時，高校整體內部控制意識淡薄，缺乏內部控制文化，信息溝通不暢，出現管理制度建設不完善、制度執行不到位、內部監管存在漏洞等問題，這些都嚴重阻礙了高校的“雙一流”進程。

三、健全高校內部治理結構、強化內部控制體系的建議

1.完善內部治理結構，為內部控制建設提供良好的制度環境

大學作為社會組織成員之一，完善高校的內部治理結構，既是深化高等教育改革的需要，也是助推高校“雙一流”建設的必然選擇。高校要堅持管理創新和制度創新，以創新驅動建設世界一流水平的大學。

（1）強化大學章程的剛性地位，完善法人治理結構。大學章程是大學的綱領性文件，也是高校治理體系的制度精髓。科學制定大學章程是完善高校內部治理結構的核心環節，高校應建立健全與“雙一流”建設目標所需制度相匹配的大學章程，完善黨委會、校長辦公會、學術委員會、教代會和學代會在內的“五位一體”的內部治理體系。一方面要明確黨委會和校長辦公會的議事規則，落實“三重一大”決策制度，形成決策機構與執行機構相互制衡的機制;另一方面，充分發揮高校紀委監察和審計部門監督職能，完善教代會和學代會的議事規則，形成監督合力，從而構建決策科學、執行堅決和監督有力的高校運行機制。

（2）強化學術權力，健全學術決策機制。以學科建設為基礎，優化權限配置，構建以學術權為主導的治理結構，不能用行政權去干預教育權和學術權，保證高級學術人員在大學治理中發揮應有作用。學術委員會作為最高學術機構，機構人員應由高級學術人員和一線教授組成，從而保證學術決策由最懂學術的人員進行。學術委員會應明確議事規則，由其掌握學術相關事務，如決策、評定和審議等職權的完全話語權，充分發揮其在學科建設、學術評價和學風建設等方面的關鍵作用。

（3）深化校院兩級改革力度，全面提升機關工作效能。內部治理結構的完善除了要平衡行政權與學術權的關系，還要處理好學校和學院這對關系。深化校院兩級管理改革要處理的核心問題是如何將教學、科研、學科建設和學生管理等職責由學校下放至學院，由學院實現自主管理。下放事權的同時還應擴大學院的經費自主權，科學制定校院兩級預算管理辦法，理順學校和學院在人、財、物方面的責權利關系，堅持權責匹配、權責對等。學院作為教學和科研的實施主體，應充分享有整合資源和制定本學院人才引進、學生管理和績效考評的管理制度的權力。

爭創“雙一流”，首先要加快推進“一流”學科的建設。學院一方面應整合優質資源，集中發展優勢和特色學科，同時圍繞優勢和特色學科開展學科群與交叉學科的建設，打破學科之間以及學院之間的障礙，以創新精神驅動建設“一流學科”。另一方面，也要賦予基層學術組織，如教學團隊、科研團隊等，相應的人、財、物權，充分調動學院教師自主辦學的積極性和創造性。

基于學院本身治理能力偏弱的實際情況，職能部門應轉變工作作風，優化工作機制，發揮其在“雙一流”建設中的管理服務功能。在學院資源配置、財務管理和內控建設等方面，職能部門要給予充分的指導和相關政策法規的宣貫。通過全面梳理面向師生員工服務事項清單，簡化辦事流程，基本實現師生到機關辦事，最多跑一趟，甚至一趟都不跑。

（4）構建社會參與機制，實現協同共治。堅持面向社會辦學，引入外部資源助推學校“雙一流”。社會參與高校內部治理方式包括：捐贈資金用于科學研究、教學管理和學生資助;邀請行業資深專家參與重大項目的建設論證;與企業或科研院所開展產學研合作和資源共享，形成協調合作的有效機制;聘請第三方權威機構對學校的學科、專業等水平和質量進行科學合理的評估，并提出有建設性的指導意見。

2.健全高校內控制度，提升高校治理水平

高校內部控制建設要緊緊圍繞學校“雙一流”建設的目標，堅持服務于學校師資隊伍建設、人才培養、學科建設和科學研究。高校領導班子要高度重視內部控制建設，要將建立健全內部控制作為高校健全治理體系重要組成部分，列入學校長期規劃，常抓不懈。

（1）構建以全面風險管理為導向的內部控制制度。隨著高校的自主權不斷增大，其面臨的風險因素也越來越多。經費的逐年增長，新校區的擴建以及異地研究機構的迅速發展，對高校的管理水平和風險防控能力提出了巨大的挑戰。高校在追求快速發展和實現“雙一流”建設的道路上，必須要樹立全面風險防控意識，形成管理者重視、部門協作和全員參與的內部控制文化氛圍。高校內部控制制度也不能僅僅局限于業務流程環節和具體的操作層面，還應在高校內部治理結構的理論和制度框架下，解決學校頂層設計的控制和激勵問題。

（2）抓住關鍵控制點，強化權力運行監督。梳理學校各類經濟活動的業務流程，明確關鍵環節，系統分析經濟活動風險，選擇風險應對策略，在此基礎上健全學校各項內部管理制度并督促相關人員認真執行。有效運用不相容崗位相互分離、授權審批控制、歸口管理、預算控制、和信息內部公開等內部控制基本方法，加強對學校層面和業務層面的內部控制。

特別指出的是，校級領導和部門負責人發生變更時，應進行離任專項審計，對其任職期間行使的權限，包括財務審批、重大決策、人才引進和績效分配方案等進行審計，健全監督機制。

（3）加強高校內控人才隊伍的建設。高校內控建設滯后的很大一部分原因在于高校內控人才的缺乏，以及由于企業與高校的經濟內容有很大的差異性，高校內控建設可借鑒學習的經驗不多。高校在增強風險防控意識的同時，應加強現有管理人員的培訓，包括學習其他單位的實踐案例和參加國家相關部門的專項培訓等，努力打造一支風控意識強并且業務精湛的內部控制團隊。

（4）健全內部控制評價制度，發揮績效的導向作用。高校應建立對內控制度的建設和實施結果的自我評價制度。將內控建設情況納入各部門年終總結報告中，把內控執行的效率和效果作為部門和單位負責人的績效考評指標之一，考評結果直接與個人的職級晉升、評優評先和績效獎勵直接掛鉤，從而增強全員內控意識，提高學校風險防控能力，以保障學校“雙一流”戰略目標的實現。

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（責任編輯：王文龍）