聚焦“錢、地、人”，做“實用、管用、好用”的村莊規劃

鄒丹

摘要：月塘村村莊規劃以《江西省村莊規劃編制技術指南》（試行）、《江西省農村人居環境整治村莊規劃編制指導意見》、《上饒市農村居民住房建設管理條例》為依據，以問題為導向、尊重村民意愿，重點研究集體產業、土地盤活、村莊管理等核心問題的規劃策略，編制“多規合一”的實用型村莊規劃，真正做到“實用、管用、好用”，旨在為“集聚提升”類村莊規劃提供經驗參考。

關鍵詞：村莊;規劃;月塘村村莊;實用

村莊規劃是我國國土空間規劃“五級三類”體系中的重要組成部分，是各級國土空間規劃任務的最終落實，在我國空間治理能力現代化建設中占據基礎性的地位。近年來，各地都在積極探索村莊規劃的編制工作，特別是開展了村莊規劃活動，取得了一定的成功經驗。

1 現狀特征

1.1 區位條件：區位優越、交通便捷

月塘村地處上饒市、鉛山縣交界處，與鵝湖鎮區隔信江相望，區位優越;上鉛快速路橫貫村境北部，交通便利。上位規劃已將月塘村北部片區已納入城鎮建設區，與上饒市經開區聯動發展汽配產業。

1.2 用地情況：南部集約、北部分散

月塘村全境呈南北向狹長狀，土地資源空間分布不均。村域南部為河谷地區，地勢平坦，集中分布了村莊建設用地和耕地，村莊發展空間較為局促。村域北部為丘陵山地，山間谷地點狀分布有小規模自然村點，村莊建設較為松散。

1.3 人口分布：人口集聚、組團分布

月塘村下轄5個自然村，總人口約3000人，村域南部集聚了全村80%的人口。受地形地貌影響，村莊聚落呈組團分布，北部點多面小，分散孤立;南部點少面大，集中連片。

2 問題梳理

2.1 錢的問題：人均收入較低、無村集體產業

月塘村資源特色不強，產業基礎較為薄弱，農戶家庭收入水平偏低。耕地集中連片地分布在村域南部，有條件發展農業產業，但受“小農”思想束縛，農戶仍以自耕為主，土地流轉率僅為30%，且為小規模流轉，不利于農業產業的發展，也不利于村集體經濟構建。

2.2 地的問題：建房需求大、宅基地利用率低

在訪談中了解到月塘村民建房訴求強烈，近百戶村民的建房需求亟待解決。農村用地雖屬集體土地，但實際已分屬各農戶，權屬復雜;村莊內部閑置用地比較分散，可利用率較低，宅基地流轉多為私人交易，成交難度大，存量宅基地上難以批建新房，新增宅基地的土地指標難以落實。

2.3 人的問題：基層組織邊緣化、村莊凝聚力弱

村莊行政管理主體是村兩委，自治管理主體是村民理事會，但沒錢沒地的管理主體，沒有話語權。月塘村無集體產業，集體經濟“零積累”，無法帶動村民致富，沒有資金維護基礎設施;宅基地分散在村民個人手中，村集體沒有存量宅基地，無法解決分戶建房需求，村莊基層組織邊緣化，核心作用減弱。

3 規劃重點

3.1 找定位：把握發展契機、明確發展定位

月塘村可依托區位優勢，協同北部產業園區的建設，發展相關配套產業;合理布局村集體產業用地，促進村集體經濟建構;集約、節約布局村莊建設用地，完善設施配置，改善人居環境，引導月塘村向城鄉融合的新型農村社區發展。

3.2 強產業：土地集中流轉、構建集體經濟

村域各類產業園區為依托，以村集體產業用地為載體，發展相關配套產業。村域北部應協同汽車產業園區，重點完善工業鄰里、標準廠房等項目建設;村域南部應強化耕地集中流轉，積極發展現代農業，延伸鄉村產業鏈，促進農業加工儲運、休閑旅游等項目建設。

3.3 重保護：優化基本農田、管控安全底線

落實上位規劃管控要求，銜接三調地類進行矛盾排查，兼顧村莊發展需求預留建設空間，遵循“總量平衡、質量相當”的原則對基本農田進行優化調整，合理劃定永久基本農田保護紅線。積極開展閑置土地和廢棄土地開發或復墾，引導土地用途向有利于生態、生產功能提升的方向轉變。

3.4 控規模：優先盤活存量、合理控制增量

盤活存量：結合農房確權情況和拆舊騰退意愿，分類進行建筑更新，確定可盤活用地、實施增減掛;通過集中建設新村，逐漸引導舊村騰退，同時完善舊村設施、盤活舊村用地。控制增量：結合分戶需求、給定用地總量，實施用地增減掛鉤，明確可盤活用地規模;根據建房需求分期集中建設，預留彈性空間、給出留白用地。

3.5 優布局：分區建設指引、重點完善設施

規劃將月塘村劃分為舊村盤活區、新村建設區、舊村整治區、傳統保護區等，規劃采取導則形式進行分區指引，對建設管控、建筑引導、環境改善等內容進行細化;結合常住人口需求，強化老年人及兒童服務，結合園區配套需求，完善鄉村休閑旅游設施。

4 規劃創新與特色

4.1 錢的問題：對接鄉村振興要求，落實集體產業用地

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中指出產業興旺是鄉村振興的重要基礎，以往的鄉村規劃更多側重在產業發展研究，沒有落實產業用地指標，政策落地性不強。本規劃通過劃定土地集中流轉區、明確村集體產業用地指標等方式促進村集體經濟發展，保障鄉村振興政策落地。規劃村域北部區域按照鉛山縣土地征收補償辦法，將被征收用地總面積的5%作為村集體產業用地;村域南部區域按照《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》中產業用地配置標準，將村莊建設用地規模的5%作為村集體產業用地。規劃對產業用地布局實施彈性管控，以利于三產聯動發展。

4.2 人的問題：建立農村住房檔案、合理預測用地規模

協助村委建立“一戶一表”的村民住房檔案，對土地房屋權屬、分戶建房需求、拆舊建新意愿等進行摸底調查，計算規劃遠期符合分戶條件的人口數量，確準規劃人口規模、新建房需求、宅基地存量及增量需求。根據《江西省村莊建設規劃技術導則》和《關于進一步加強農村宅基地管理的指導意見》，月塘村規劃人均村莊建設用地按80平方米/人控制，由此推導村莊建設用地總規模。

4.3 地的問題：尊重現有房屋權屬、分類更新整治建筑

結合房屋確權情況對現有建筑進行分類，依據宅改政策，制定相應的更新整治策略。針對已確權房屋，要尊重村民權益，結合村民意愿進行建筑更新;針對未確權房屋，要結合人居環境整治、文化保護等要求，明確規劃需要保留的傳統建筑，拆除對人居環境影響較大的危舊建筑，對于一些建筑質量較好、且不影響村莊建設的允許其有償使用。結合建筑權屬的分類整治策略，強化了村莊規劃的可實施性。

4.4 規劃管理

規劃結合鄉村規劃管理要求，對縣、鎮、村等各級管理機構的職責進行明確。縣管理部門主要負責協調統籌，鎮人民政府負責月塘村規劃實施的監督管理工作，村民委員會和村民理事會做好農村建設項目的管理工作，啟動民主監督機制，涉及群眾利益的重大事項應召開村民代表會議，接受村民的監督。

5 結語

引用陸昊部長講話，多規合一的村莊規劃，重點就是要解決村里錢的問題、地的問題、人的問題。一要處理好耕地、宅基地與集體建設用地的關系;二要多角度結合，與耕地保護、三產融合發展相結合;三要協調好農民基本利益訴求、讓村民看懂。做好了這幾點，才是真正“實用、管用、好用”的規劃。這也是整個月塘村規劃試點工作中一直在踐行的規劃理念。

參考文獻：

[1]曲曉涵，張爽.淺談無人機技術在國土資源管理中的應用[J].科技經濟導刊，2019，27（30）：31.