行動計劃導向下城鎮風貌導則編制路徑研究

2020-08-06 10:40:37喻曉趙亮張宣峰陳海濤

小城鎮建設 2020年6期

喻曉趙亮張宣峰陳海濤

摘要：近年來，我國城鎮風貌的研究逐漸由規劃編制轉向實施管控引導，但由于風貌規劃缺乏明確的法定地位，相關技術標準文件對規劃編制的指導管控作用較弱，導致在具體建設實踐中存在調整隨意性大、可操作性較差、控制管理不足等問題。本文確立了宏觀總體引導、微觀詳細控制的全域、全要素、全過程的風貌實施控制引導技術體系。以城鎮作為風貌控制基本單元，采用橫向區域協同、縱向要素控制的研究方法，在分析當前風貌導則存在問題的基礎上，從行動綱領、行動建設、行動管理三個層面制定了城鎮風貌導則思路和主要內容，探索行動計劃導向下的城鎮風貌實施路徑。旨在構建具有指向性、整體性、針對性、差別化的風貌設計導則，提高城鎮風貌規劃的嚴肅性、建設的可實施性及管理的可持續性。

關鍵詞：行動計劃；城鎮風貌導則；風貌規劃；聊城市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.013 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）06-0092-07 文獻標識碼：A

Research of Township Landscape Guidelines Formulation under the Guidance of Action Plan： Taking "the Small Towns Landscape Planning and Design Guidelines in Liaocheng City" as an Example

YU Xiao， ZHAO Liang， ZHANG Xuanfeng， CHEN Haitao

[Abstract] In recent years， the study of township landscape in China has gradually shifted from planning formulation to implement of management and control. However， because of the lack of clear legal status and the weakness of the guidance and control through relevant technical standard on planning formulation， there are many problems in the specific construction， such as adjustment randomness， poor operability， inadequate control and management， etc. In this paper， the landscape implementation and control guidance technology system was established including macro overall guidance and micro detailed control of the whole area， all elements， the whole process. Taking the towns as the basic style control unit， adoptting research methods of horizontal regional coordination and vertical element control， based on the analysis of the existing problems， this paper formulates the ideas and main contents of township landscape guidelines from the three levels of action program， action construction and action management， to explore the implementation path of township landscape under the guidance of action plan. The goal is to construct guidelines with directivity， integrity， pertinence and differentiation， in order to improve the seriousness of township landscape planning， the feasibility of construction and the sustainability of management.

[Keywords] action plan； township landscape guideline； landscape planning； Liaocheng City

引言

傳承和塑造城鎮風貌特色是建設“美麗中國”的重要任務和本質要求[1]，也是提升空間治理能力的重要抓手。近年來，城鎮風貌的總體語境是態度積極但行動困惑[1]，風貌規劃中大量有價值的信息無法轉化為管理語言，風貌規劃的成果形式、控制方式難以指導風貌建設[2]。城鎮風貌規劃要達到引導和控制城鎮建設，必須面向規劃管理和實施[3]，要通過法定化的管理手段確保落實的可行性。近年，山東省聊城市進行了大量城鎮風貌改造提升規劃，在總結聊城市小城鎮風貌建設實踐基礎上，為進一步發掘和塑造城鎮風貌特色，科學合理引導城鎮風貌規劃的編制、建設、管理，加強規劃設計成果的科學性和規范性，編制《聊城市小城鎮特色風貌規劃設計導則》（以下簡稱《導則》），將規劃內容法定化、標準化、簡潔化，為風貌規劃的編制及實施提供制度保障。

1現行城鎮風貌導則分類及存在問題

1.1分類

現行風貌導則一般分為三類：第一類是指導風貌設計的設計型導則[4]，例如，城鎮風貌規劃設計，側重對設計方案的分解實施引導；第二類是指導風貌建設的實施型導則，例如，聊城市城鎮風貌整治規劃以主要街道風貌提升工程為主，包括對建筑立面、風格、色彩、道路綠化等內容的提升改造，注重實施建設；第三類是指導編制管理的指導型導則，依據多個規劃項目歸納出普遍適用的、指導風貌規劃編制的導則，具有法定約束力，例如，城鎮整體風貌導則或街道、建筑等具體風貌要素導則。

1.2存在問題

（1）設計型、實施型導則是對風貌規劃內容提供針對性的建設引導。設計型導則的實施主要是將導則內容納入相關法定規劃來保障落實，但與法定規劃銜接存在時間上的差距，容易脫節。實施型導則容易受地方政府資金、執行力、政府主觀意識等因素干擾。由于后續的規劃管理工作中缺少政策性、法定性文件保障實施，導致風貌管理可持續性較弱。

（2）指導型導則主要是對城鎮風貌編制成果內容、深度、形式等提出普遍適用的管控要求（以下簡稱“普適管控”），將普適性內容法定化，規范了城鎮風貌編制內容要求、編制方式。以《安徽省小城鎮風貌設計導則（試行）》[5]為例，從總體風貌和要素風貌兩個層面指導風貌規劃編制內容，其中總體風貌主要包括城鎮風貌類型分類、城鎮風貌總體定位、城鎮風貌總體結構等內容，要素風貌主要是對街道、建筑、綠化分類進行引導，對城鎮風貌規劃編制有積極指導作用。但由于各地自然資源、產業資源、建筑環境、歷史人文資源差異性較大，指導型導則缺少指向性、針對性建設引導[6]，導致城鎮在進行風貌規劃時碎片化、雷同化問題仍然存在。

2行動計劃導向下城鎮風貌導則編制思路

2.1行動計劃作為切入點的風貌導則框架

政府行動計劃是指政府在城鄉規劃建設等領域自上而下的組織、推動的某項行動[7]。行動計劃下的城鎮風貌導則有很強的實施可操作性，強調使用對象的針對性，關注時效 [8] 、執行力強、推進迅速，建設指向性明顯[7]。

《導則》框架由總則、市域總體風貌引導要求、小城鎮風貌普適管控要求、小城鎮風貌特色管控要求、使用說明、附錄六部分內容組成（見圖1）。技術層面要指導城鎮風貌規劃編制與建設，從市域、城鎮兩個層面構建風貌要素控制體系及指引體系[9]，通過控制性、引導性內容實行分類管理。其中，控制性內容是對城鎮風貌特色的落實有直接影響的內容，最大限度的保持風貌干預效果，引導性內容是對城鎮風貌特色有關聯的內容[10]（見表1）。管理層面將《導則》與行政運作體系結合，運用政府綜合調控手段[11]，將規劃內容轉換為公共政策，加快城鎮風貌建設工作的推進。《導則》優化了現行風貌導則的框架結構，延續了指導型導則提出的小城鎮風貌編制普適管控要求，增加了具有地域針對性的市域總體風貌指引總則及城鎮風貌詳細建設指引細則，強化了編制與實施管控的聯系，構建編制、管理、建設一體化的綜合型導則。

2.2總體層面構建行動綱領，確立市域城鎮風貌指引總則

城鎮風貌研究不能僅局限在單個城鎮范圍，要從區域層面統籌協調城鎮風貌[12]，區域協同思維是行動計劃得以存在的基礎[13]。行動綱領采用城鎮橫向區域協同的方法，差異化、針對性地協調市域內各城鎮的風貌特色，分類引導城鎮風貌類型，提出市域層面風貌指引總則，突出框架性、整體性。城鎮風貌類型按照自然要素劃分為臨山型、濱水型、山水融合型；按照人文要素劃分為歷史型、現代型、新舊融合型；按照經濟要素劃分為農貿型、工貿型、服務型。行動綱領作為深化城鎮風貌指引要求的主要依據，能夠減少城鎮各自進行風貌規劃編制時出現風貌定位、要素控制混亂、重疊等問題。

2.3詳細層面指導行動建設，深化落實城鎮風貌指引細則

行動建設采用城鎮縱向要素分解的方法落實行動綱領的內容，從微觀層面深化要素風貌管控層次及內容，建立行動項目庫，是行動計劃的關鍵步驟，突出針對性、實施性、可操作性。本文提出“特色管控+普適管控”的雙重要素引導要求，將主觀風貌規劃內容轉譯為客觀標準。普適管控是從城鎮的總體風貌、要素風貌兩個層面對城鎮風貌規劃建設提出一般性控制引導通則，其中總體風貌要素主要包括風貌結構，要素風貌主要包括建筑、街巷、公共空間、綠化、街道家具等內容。特色管控是在市域層面城鎮風貌類型基礎上，細化風貌主題類型及針對性的建設指引細則。

2.4實施層面實行規劃、建設、管理一體化聯動管理模式

缺乏制度設計和政策支持的“行動規劃”難以真正轉化為統一的“行動”[11]?！秾t》需要滿足規劃、管理、建設三個層面的使用要求[14]，并為其提供技術性、法定性文件依據；規劃設計部門明確市域和城鎮兩個層面的設計指導要求和限定因素；建設部門依據《導則》的法定化技術內容進行建設；管理部門將行動項目庫納入年度實施計劃，保障風貌規劃的順利實施，并進行風貌評價指標的監督考核，實現規劃、建設、管理多部門的全過程、一體化聯動行動管理模式。

3聊城市城鎮風貌導則編制實踐研究

《導則》適用于聊城市、縣建成區外的鄉鎮（街道）特色風貌塑造及規劃設計、建設指導相關工作。

3.1以全域城鎮風貌協同統籌行動綱領

傳統設計型、實施型導則是以單個城鎮為研究對象，缺少市域層面的城鎮風貌總體指引?！秾t》將單個城鎮鎮域范圍作為風貌控制基本單元[2]，保證行政管理的完整性和可操作性，采用風貌全覆蓋的方法，提取聊城市域范圍內8個縣市區108個城鎮的現狀優勢風貌要素，疊加市域及城鎮的空間總體規劃、城鎮風貌整治規劃的職能、性質、定位等內容，形成風貌控制基本單元主導屬性，并依此劃分為傳統風貌、現代風貌、新舊融合型風貌三類風貌類型，依據小城鎮風貌類型提出風貌定位、風貌格局的引導總則，實現差別化、指向性、整體性的風貌管理（見圖2、表2）。例如，高唐縣清平鎮為省級歷史文化名鎮，主要有省級文物清平文廟、清平迎旭門等文物，是典型的以歷史遺跡為主導風貌屬性，因此劃定為傳統風貌類型，風貌定位中要體現儒學的風貌特性，風貌格局要尊重傳統肌理。

3.2以全要素雙向管控深化行動建設

傳統指導型導則是對城鎮各要素實行普適管控內容為主，缺少對重點要素的深入的、針對性的研究。在行動綱領指引下，遵循市域城鎮風貌類型的指引要求，深化風貌控制基本單元特色管控、普適管控要求細則，構建全要素、多層次的城鎮風貌建設指引要求。

3.2.1分層次完善普適管控通則

普適管控是對風貌單元的共性要素屬性管控，通過定性、定量的指標限定風貌要素管控要求，體現風貌協調性、統一性（見表3）。

以傳統風貌類型的清平鎮為例，風貌結構中突出核心風貌節點，如清平文廟、迎旭門等，核心保護范圍內以傳統風貌為主，協調區范圍內風貌要與之協調。風貌管控中要重點體現儒學的風貌特性及當地剪紙的非物質文化風貌特性。街巷管控主要包括：尊重傳統歷史街巷空間肌理；新建街巷采用密路網窄斷面形式；D/H（街巷寬度/兩側建筑高度）比值宜為1～2 ；街巷鋪裝宜采用磚鋪、塊石、砂石等當地材料。建筑風貌管控主要包括：將儒學及剪紙的風貌特性抽象符號化，通過建筑屋頂、墻面、外觀色彩和構件等要素塑造特色建筑風貌形式；建筑體量整體以小體量的低層和多層為主，協調新建建筑與歷史建筑的高度；建筑材質宜采用青磚、灰瓦、石材、木材等地方材料。利用公共空間展示儒學、剪紙的傳統風貌形象。綠化盡量利用本土植物樹種，注重季相變化。在重要公共建筑、街道、開放空間等區域進行重點照明。街道家具以儒學及剪紙文化為母題對指示牌、公共廁所、垃圾箱、充電樁、廣告、座椅、公交停車站等進行裝飾設計。

3.2.2分主題深化特色管控細則

特色管控是塑造風貌單元的特性屬性，即唯一性。將聊城市所有城鎮分類歸納為八類特色主題風貌城鎮，并細化風貌建設定位、建筑風格、建筑色彩建設指引細則，構建風貌建設行動項目庫（見圖3）。以運河名鎮為例，依據風貌建設定位對運河風貌特色要素語匯進行“符號化”“類型化”的抽象轉譯[15]，運用在建筑形式、街道家具等物質空間載體中。建筑風格采用兩類控制方式，體現運河風貌屬性的核心區域以主導建筑風格為主，協調區域以兼容建筑風格為主[16]。建筑色彩采用低飽和度的白、灰色系的基調色彩體系，各城鎮依據實際條件在基調色彩體系基礎上可進行相應調整。例如，陽谷縣七級鎮依托國家級的七級下閘及省級的七級運河古街，糧運碼頭等歷史風貌要素確定其風貌建設定位為“糧運古城，金色七級”，提取“糧運古城”風貌定位的抽象符號運用在建筑立面、指示牌等要素中。運河、七級下閘和運河古街核心區域以傳統建筑風格為主，體現明代建筑形式，協調區以新中式建筑風格為主，建筑色彩以青磚白墻，灰瓦屋頂為主（見表4）。風貌建設行動項目庫實現了將風貌規劃語言轉換為管理語言，為后續管理搭建實施平臺。

3.3以全過程聯動管理服務行動實施

傳統導則是針對城鎮風貌規劃編制進行管控，與城鎮風貌實施管理容易脫節。本文將行動項目庫納入政府行政體系，并建立考核評價指標體系，實現了由單純的技術工具轉變為政府公共政策[17]，完善了行動路徑。

3.3.1明確風貌行動項目庫的法定地位

年度實施計劃是各類項目審批和行政許可的主要依據 [17]。因此，按照近遠期建設要求，將城鎮風貌特色行動項目庫初步納入年度實施計劃，向市政府常務會、近期建設工作領導小組提交審議，向市人大報批，明確其法定地位，自上而下的推進城鎮風貌建設。

3.3.2建立評價指標體系進行監督考核

建立廣泛認同的評價指標體系[8]，對風貌控制基本單元的市域和城鎮層面管控內容進行量化評價，便于規劃管理部門和其他部門對城鎮風貌規劃建設實行監督審查管理（見表5）。

4結語

城鎮風貌導則是保障風貌規劃實施的重要法定手段，本文構建“行動綱領+行動建設+行動管理”的城鎮風貌導則編制路徑，行動綱領構建市域層面的風貌指引總則，行動建設從普適管控和特色管控兩個層面深化城鎮風貌詳細指引細則，兩者從技術層面明確風貌建設要求，行動管理從制度、政策層面保障實施，共同推動城鎮風貌建設的落實?！秾t》提供了一種新的風貌編制實施路徑的可行性研究，注重技術與制度政策的融合，力求在特色化、針對性、可操作性等方面創新，但由于能力有限，其編制方法仍需進一步結合實踐檢驗。