新時代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題研究

李志強 林笑笑

摘 要：2017年，習近平總書記第一次提出了推進縣域治理“三起來”的戰(zhàn)略要求，即“把強縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”。在縣域治理中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展仍然占據(jù)著重要的地位。但是，目前縣域治理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的融合發(fā)展仍然存有“角色轉(zhuǎn)型不足、以自身群體利益至上、資源緊張、工農(nóng)業(yè)二元結(jié)構(gòu)依然存在”等問題，應(yīng)從“構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的縣域治理體系、加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展、完善政策和督查系統(tǒng)、重點扶持可支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)”等方面去解決當前縣域治理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中存在的一些突出問題。

關(guān)鍵詞：縣域治理;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號：F127 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）17-0034-02

一、新時代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必要性

縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國經(jīng)濟進入新階段的必然趨勢，縣也是連接國家和農(nóng)村的重要橋梁，因此，縣政府貫徹縣域治理“三起來”的戰(zhàn)略要求可以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程，從而推動我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。新時代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必要性主要有以下幾點。

（一）進一步縮小我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展差距的必然選擇

從加快推進城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的角度來看，盡管我國地方政府加大了對一些鄉(xiāng)村地區(qū)的項目投資和建設(shè)，但從實際投資額、建設(shè)進度水平角度與其他城市地區(qū)相比，差距還很明顯。此外，在提高居民生活質(zhì)量和服務(wù)城鄉(xiāng)的基本社會保障公共服務(wù)體系的建設(shè)能力方面，鄉(xiāng)村的居民家庭與城市居民的家庭相比還是存在著一定的水平差距。綜上，面對當前縣域城鄉(xiāng)綜合治理存在的諸多水平差距，只有繼續(xù)加快推進縣域城鄉(xiāng)綜合治理的進程，才能真正促使當前我國經(jīng)濟、社會等各個方面的持續(xù)發(fā)展。

（二）進一步提高我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的內(nèi)在目標和要求

縣是連接我國城市和鄉(xiāng)村的一座重要“橋梁”，在促進我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的進程中，縣政府有著很重要的作用。目前我國的經(jīng)濟快速發(fā)展，很多大城市的人口承載力已經(jīng)趨于極限，一些縣城或者縣中心城鎮(zhèn)就成為農(nóng)村人口集聚點。因此，做好縣域治理就成為我國提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵，這也是注重促進小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展的重要過程。

（三）解決三農(nóng)問題的重要途徑

三農(nóng)問題主要就是有關(guān)農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟的各種問題?，F(xiàn)在由于城鎮(zhèn)化進程的加快，很多土地都被國家依法征用，導致一些鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民的人均耕地面積較少，農(nóng)民的收入來源變得更加不穩(wěn)定，農(nóng)民為了保障自己的生活，就不得不放棄農(nóng)業(yè)的發(fā)展，去一些中心城市務(wù)工，這對農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)的發(fā)展勢必會造成影響。因此，加強我國縣域治理、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要性不言而喻。

二、新時代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題

我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過渡時期，縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌都在朝著正確的方向發(fā)展，但是由于社會的利益結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、社會經(jīng)濟的快速發(fā)展對傳統(tǒng)文化和生態(tài)壞境的影響不斷擴大等因素，使得新時代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體系仍存在一定的不足，大致可以分為以下幾個方面。

（一）角色轉(zhuǎn)型不足

當前，在地方政府推進服務(wù)型縣域綜合治理的發(fā)展過程中，存在的一個重要問題就是地方政府角色轉(zhuǎn)型不足。自建國以來，我國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，很多地區(qū)都把發(fā)展的重心放在了發(fā)展經(jīng)濟、提高GDP上。但在努力發(fā)展經(jīng)濟的過程中，民生問題也同樣重要。當前我國地方政府在推進服務(wù)型縣域綜合治理的過程中還是會選擇以經(jīng)濟為主，忽視民生問題，使得一些地區(qū)出現(xiàn)“重經(jīng)濟，輕民生”的現(xiàn)象。服務(wù)型政府還未完全走進群眾生活，政府角色的轉(zhuǎn)型還有很長的一段路要走。

（二）在縣域治理時以自身群體利益至上

縣域治理是對社會體系的調(diào)整，參與決策的各個主體（比如縣城和鄉(xiāng)村等）都會站在自身利益層面進行博弈，以便實現(xiàn)自身利益最大化，這就違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展條件下實現(xiàn)社會公共利益的目標。在這場博弈中，政府會切實參與進來，從而成為縣域治理中的重要主體。

（三）資源緊張，生態(tài)環(huán)境日益惡化

從國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)可知，我國2016、2017、2018年的人均水資源量分別為2 354.92立方米、2 074.53立方米、1 971.85立方米，從中可見，我國水資源日益減少。除此以外，我國的農(nóng)村土地資源也愈發(fā)緊張，農(nóng)村的人均耕地面積還在繼續(xù)大幅度減少，使得農(nóng)業(yè)的發(fā)展越來越容易受到自然資源的嚴重限制;而且由于農(nóng)村和城市工業(yè)的快速融合發(fā)展，給環(huán)境帶來了巨大的污染。這些都會影響我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進程，從而給縣域治理帶來一定的困難。

（四）工農(nóng)業(yè)二元結(jié)構(gòu)格局仍然存在

在改革開放以后，我國走上了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分離的工業(yè)化發(fā)展道路，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通沒有與農(nóng)村形成有機的聯(lián)系，農(nóng)民很難享受農(nóng)產(chǎn)品加工帶來的增值收益;當前我國農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展仍然存在一定的問題，城市與鄉(xiāng)村的各要素并未完全流通，使得很多勞動力仍然滯留在鄉(xiāng)村，而農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展問題又亟待解決，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民無法享受到工業(yè)化帶來的利益。

三、新時代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題的戰(zhàn)略對策

根據(jù)近年來新時代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的情況，制定未來一段時期實施縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略對策。

（一）構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的縣域治理體系

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)單元，打破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)行政和社會治理的二元結(jié)構(gòu)局面。在建立社區(qū)時，應(yīng)注意參考村民的想法，根據(jù)當?shù)氐那闆r來建立社區(qū)。建立以縣為主的治理體系，使縣政府的工作以“服務(wù)型”為主，并通過公共服務(wù)的方式對農(nóng)村進行治理。建立以官民合作為主旨的縣域治理結(jié)構(gòu)，這樣可以讓普通群眾參與某些事項的決策，形成一個協(xié)調(diào)發(fā)展的縣域治理格局。除此以外，要學著去改變縣級領(lǐng)導的辦事方式，以此來增強黨的領(lǐng)導能力和向心能力，把“為民服務(wù)”的思想貫徹到縣級政府組織活動的各個環(huán)節(jié)，真真正正的實現(xiàn)為群眾服務(wù)的目標。

（二）重點扶持可支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)

有一個可以支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是促進我國城鎮(zhèn)發(fā)展的有效路徑，如果城鎮(zhèn)地區(qū)沒有足夠的產(chǎn)業(yè)支撐，那么生活在當?shù)氐木用窬筒豢赡軗碛休^為優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機會，其稅收就會受到影響，相應(yīng)地，該城鎮(zhèn)的發(fā)展也會受到一定的限制，這對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展進程是不利的?，F(xiàn)在，隨著農(nóng)業(yè)的進步，同樣的耕地面積所需要的勞動力跟以前相比逐漸減少，再加上農(nóng)業(yè)的承載力有限，使得一些以農(nóng)業(yè)為主的大中小城市必須去嘗試發(fā)展城鎮(zhèn)中的二、三產(chǎn)業(yè)，增強傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的集聚和支撐，從而形成可以支撐城市經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)體系。

（三）加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展

在推進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展的進程中，應(yīng)重點加強各區(qū)域中心城市與其周邊農(nóng)村地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的保護與生態(tài)建設(shè)工程，以使我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展達到快速、健康、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。在良好的自然生態(tài)環(huán)境和自然資源的可持續(xù)保護和利用基礎(chǔ)上，注重發(fā)展和保護城鄉(xiāng)地區(qū)現(xiàn)有的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。自然環(huán)境的保護與自然資源的開發(fā)相協(xié)調(diào)，保護目前城鄉(xiāng)體系自然環(huán)境的完整性，不濫用耕地，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。要加強城鄉(xiāng)地域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃能力建設(shè)，規(guī)范有關(guān)社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展行為的法律和政策指導體系，建立自然環(huán)境、生態(tài)資源綜合動態(tài)監(jiān)測和信息管理系統(tǒng)，加強發(fā)展法制教育，增強全社會對可持續(xù)發(fā)展的意識和實施發(fā)展規(guī)劃能力的建設(shè)。

（四）完善政策和督查系統(tǒng)

隨著當前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程的不斷加快，一些法律制度等也需要不斷完善。通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來促進縣域治理，就需建立健全相關(guān)法規(guī)制度，相關(guān)法律制度是切實保障我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不斷發(fā)展的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程中包含許多環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要有相關(guān)的法律制度去保障其安全可靠地運行。因此，需要通過成立督查體系來督促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中各項設(shè)施的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的進程。

四、結(jié)論

新時期的縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一項長期而有意義的任務(wù)。以縣城結(jié)合周圍農(nóng)村地區(qū)為主體來進行城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)，會大大加快我國新時代縣域治理的發(fā)展進程。但在這個過程中，我們面臨的挑戰(zhàn)和問題也比較多，做到與現(xiàn)代化的縣域治理要求互相適應(yīng)和銜接，進一步改革城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新路徑，將是一個不斷改進、長期發(fā)展的過程。本課題在一定程度上為新時代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究提供了一些借鑒和經(jīng)驗。但由于受當前研究內(nèi)容的影響，未進行更深層次的研究和分析，對長期發(fā)展過程所提出的意見和建議也不夠深入，尚須今后改進。

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Study on County Governance and Urban-Rural coordination Development in the New Era

LI Zhi-qianga，LIN Xiao-xiaob

（a.Institute of Modern Logistics，Henan University，b.Business School，Henan University，Kaifeng 475004，China）

Abstract：In 2017，General Secretary Xi Jinping put forward for the first time the strategic requirement of“three up”to promote county governance，that is，“to unify strong counties and rich people，to combine reform and development，and to connect towns and villages”.In county governance，the overall development of urban and rural areas still occupies an important position.However，at present，there are still some problems in the integration and development of county governance and urban-rural co-ordination，such as“insufficient role transformation，supremacy of self-group interests，shortage of resources and dual structure of industry and agriculture”.

Key words：County governance;Urban-rural coordination;coordinated development