對全民守法問題的研究與思考

李硯博

十八屆四中全會以來，特別是十九屆四中全會的召開，法治國家、法治政府、法治社會的目標確定，依法治國、依法執政、依法行政的路徑明晰。為進一步開創依法治國新局面，習近平總書記多次強調全面推進“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。在法治建設的四個環節中，較之立法、執法、司法其它三個環節，新時代賦予“守法”以新的內涵與價值。對于建設法治政府而言，全民守法是不可或缺的組成部分;對于推進法治社會而言，全民守法是一項意義重大的基礎工程。全民守法是社會主義法治國家建設的基礎。

一、 全民守法的主體分析

全民守法的主體，即守法者是“誰”。守法的主體在不同的歷史階段有過不同的稱謂，從十一屆三中全會的“全體黨員和黨的干部”到十九屆四中全會的“全體人民”，這種演進過程說明隨著社會主義法治建設的發展，守法主體不斷擴大。全民守法的主體可從以下三個方面進行分析。

首要主體。中國共產黨是守法的帶頭人和示范者。黨的十八屆四中全會指出，社會主義法治的最根本的保證在于中國共產黨的領導。法律規范的制定離不開黨的領導，法律規范的執行同樣離不開黨的領導。黨自身的活動也必須在憲法和法律的范圍內進行，做到領導立法、保證執法以及帶頭守法。沒有各級黨組織和黨員干部的守法，社會主義法治國家絕不能建成。黨守法的路徑通過依憲執政、依法執政、依法治黨、依法用權來體現。依憲執政、依法執政，即黨要依據憲法和法律來治國理政;依法治黨，即黨要依據黨內法規來實現管黨治黨。以習近平同志為核心的黨中央立場鮮明、態度堅決、措施有力，全面推進了從嚴治黨，不斷地開創依法治黨新局面。

正是在依法治黨、依法用權的前提下，作為全民守法首要主體的中國共產黨才能夠在國家治理中發揮核心作用，準確及時地回應不斷變化的世情、國情。2020年春節以來，我國正處于新冠肺炎疫情突發的特殊時期，各項社會事務與防疫抗疫的矛盾突出，公眾的正常生活受到極大影響，黨中央對于疫情形勢作出準確判斷、及時部署、采取措施，做到全國一盤棋，統一指揮、統一協調、統一調度，實現對疫情防控工作的統一領導，令行禁止。同時繼續鞏固依法治黨、從嚴治黨態勢，讓依法用權常態化。

關鍵主體。各級政府、行政機關及其工作人員是守法的重要力量。國家行政機關依照法律規定行使行政權力。行使行政權力的最終目標是為了造福行政相對人;如果權力行使不當，則會侵害行政相對人利益。這就必然對各級政府、行政機關及其工作人員提出嚴格依法行政的要求。依法行政是政府、機關守法的路徑和要求。各級政府開展任何工作不能脫離黨的領導，不能偏離法治的軌道，要求行政機關作出的行政行為必須具有行政合法性。

行政合法性原則與行政合理性原則是行政機關作出行政行為必須遵守的兩大原則。但在某些特殊緊急情況下，為了國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機關可以采取沒有明確法律依據的行政行為，這屬于行政應急原則的應用，行政應急性原則也是現代行政原則的重要內容，屬于行政合法性原則的例外。在當前疫情防控的特殊時期，為遏制疫情，全國不同地區、不同部門從不同角度制定了詳細的措施，付出了艱辛的努力。有的舉措的制訂是出于行政應急的考量。值得注意的是，行政應急原則并非意味著排斥任何法律限制，行政應急的應用應該具有一定的謙抑性。以行政應急為名選擇性執法、簡單執法、粗暴執法則是對依法行政的破壞。對于指控公民的違法行為要有明確的法律規定，比如治安管理處罰中的訓誡需要援引具體條文;為防止傳染病的輸入和擴散，不能以拉人游街、故意毀壞財物的方式來顯現執法的權威性，這些做法正在挑戰法律的底線。法治并非僅在社會秩序正常情況下才發揮作用，法治是保障社會秩序的正常運轉的手段。遏制疫情是民心所向，但防治疫情的手段與方法并不能背離法治軌道。

沒有法治政府，就沒有法治國家。沒有厲行法治的國家機關工作人員，就沒有法治政府。這就要求各級國家機關及其工作人員熟知工作中可能需要的法律知識，在事情越急、工作越重、矛盾越突出的疫情防控關鍵時期，依然能夠做到心中有法、行動有法、工作有法，并且堅持依法決策、依法辦事。

廣泛主體。公民是全民守法的最廣泛主體。從個體的角度來看，前兩個守法主體，無論是共產黨中的一員，還是政府機關的工作人員，都屬于普通民眾，構成最廣泛的“全民”。在自然環境中，存在著生命共同體;在社會環境中，最廣泛的“全民”也是一個“生命共同體”。此次疫情面前，彰顯出“全民”的生命共同體特質，需要重新審視單個個體的行為可能產生的連帶效應。在對人民群眾的行為指引中，守法是底線，真正讓人民群眾對法律有認知，對法律有認可，對法律有遵從，對法律有信奉。在信任法律的同時，能夠得到法律的保護;在維護法律的同時，增強法律的權威性。

二、 全民守法的客體分析

全民守法的客體意味著全民要遵守什么樣的法律規范。從立法效力的角度，我國法律規范包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章和地方政府規章等，這些都屬于守法主體需要遵守的對象。全民守法的客體分析，主要從立法精神上的良法要求與立法形式上的良法體現兩方面進行探討。

立法精神上的“良法”要求。在一個民主法治國家里，全民要遵循的“法”一定是良法，是代表著國家治理體系和治理能力現代化的良好的法律制度。這樣的法律制度符合社會主義核心價值理念，體現人民的各項利益訴求，植根于社會所認可的社會道德，亦即法的“初心”。

因為法律是治國之重器，而良法則是善治之前提。在法治國家中，除了立法精神對于法的良性要求之外，法本身必須符合一定的規范，具備一定的形式。對于全民守法的首要主體和關鍵主體而言，守法的客體相對清晰，除了眾所周知的憲法、法律之外，還有那些具體明確可操作的法律規范。但是，對于普通民眾而言，對于法律概念的界定、法律效力的判斷、法律條文的解讀，都可能會存在不同的認識，對于法的形式的需求具有多層次性，這就需要更完美的法律的形式。比如某些法律條文中的“有關部門”“有關法律”的具體指代要清晰，以便未來的遵守和執行，避免法律盲區、法律誤區。提高立法技術和水平，制定出能為全民所遵守的法律是全民守法的形式要求。進一步加強科學立法、民主立法、依法立法，提高立法的質量，讓法律展現出更佳的形式。具體包括：預先為公眾提供一定的行為模式，指引可以這樣行為、必須這樣行為、不得這樣行為，從而影響行為人的行為，發揮法的指引作用;衡量、判斷行為人的行為是否合乎法律規范，發揮法的評價作用;對行為人當前及以后的行為產生預期的影響，發揮法的教育作用;提前預知行為后果，使行為人對自己的行為作出合理的安排，發揮法的預測作用;最后運用國家強制力對違法行為進行懲罰，是其它作用的保證，體現了法的強制作用。

三、全民守法的表現形式

守法的靜態表現，自覺遵守法律是守法的一部分。在實踐中，很多人會這樣去理解守法的要旨。所謂“守”就是遵守、依照;“守法”就是自覺遵守法律的規定，履行法律義務。在一些法治宣傳教育中，把“守法”等同于“不違法”。在守法過程中，視法律規范為一種外在的束縛、危險高壓線，法律禁止的事項絕不觸碰，否則就會帶來不利的后果。所謂守法，代表著一種消極的行為，以一種靜態的方式體現。以上的觀念對于守法的理解過于狹隘。事實上，法律規范包括禁止性規范、義務性規范和授權性規范三種類型。“不違法”只是三種類型中的一種，這種對于守法的片面理解，必然會使守法主體無所作為，對法律產生距離感，缺乏對法律的信任。

習近平總書記指出，人民權益靠法律保障，但同時法律權威也要靠人民維護。只有靜態、消極的“守”法并不符合現代法治精神。現代社會中，享受權利與行使權利也是守法的體現。在一個健全的法治國家里，不履行法定義務是不被容忍的行為，同時，隨意放棄自己法定權利的行為也是不負責任的。合法權利的過多放棄，漸漸地會演變成對非法行為的縱容，甚至鼓勵。

在守法的表現形式中，只有靜態的守法是不夠的。法治國家、法治政府、法治社會的建設需要全民的積極參與。“不違法、不犯罪、不毀約、不欺詐”的獨善其身不足以達到新時代對于“守法”的要求，守法需要有動態的表現。守法包括的形式應該還有：通過法律手段理性地表達利益訴求、捍衛個人權利、化解矛盾沖突，同時自覺維護憲法法律的權威和尊嚴。為了更好維護法律，要調動人民群眾投身依法治國實踐的積極性和主動性，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅守捍衛者，使尊法、信法、守法、用法、護法成為全體人民的共同追求。

總之，全民守法是社會主義法治國家的基礎。全民守法是前提，法治國家、法治社會是結果;全民守法是一種行為與動作，法治國家、法治社會是一種呈現與狀態。只有全民守法，才能建成法治國家;只要全民守法，法治國家必建成。

責任編輯/李? ? 文