產業融合背景下閑置宅基地開發模式探索

傅姝 盧靜

[提要] 中國經濟社會發展步入轉型新時期，城鎮化水平明顯提高，農村房屋、宅基地閑置問題顯露，因此如何有效利用宅基地的研究具有實踐指導意義。本文從產業融合發展視角出發，對國內關于宅基地閑置現象、社會經濟背景、相關政策法規、產業融合發展狀況簡要梳理，分析產業融合作為農村宅基地利用研究思路的可行性。通過對浙江省部分山區農村和江蘇省永聯村的實地訪查，分析其宅基地有效利用模式，對其宅基地開發的環境與條件進行深度剖析，并為當前閑置宅基地開發過程中的問題提供建議。

關鍵詞：產業融合;閑置宅基地;鄉村振興

基金項目：省級大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號：201910294162Y）

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年5月17日

一、研究背景

新世紀以來，中國經濟社會進入轉型發展的新時期，城鎮化水平明顯提高，城市土地不斷擴張并延伸至農村，導致大量農村土地非農化使用，而鄉村地區經濟發展也因為青壯年勞動力不足、建設用地空心化、基礎設備不完善、農房和宅基地缺乏有效利用等問題受阻。合理利用農村宅基地、充分發揮農村宅基地的價值，已成為國家實施鄉村振興、做好“三農”工作、促進城鄉融合發展的重要內容之一。

我國農村閑置宅基地占比約為10%～15%，伴隨城鎮化的快速推進，這一比例還會不斷擴大，目前不少地區已顯現出城市建設用地與農村房屋建設同步增加現象，城市用地的緊張和農地的非農化，在較大程度上影響農村的經濟發展和耕地保護。閑置宅基地存在的布局不合理、管理方式落后、功能分區不明顯等現象給閑置宅基地的再次利用開發提出新的挑戰。

二、我國閑置宅基地開發利用實踐

近幾年，國家對農村經濟發展、農村產業振興越來越重視，農村農業與二三產業融合發展也在進一步推進。在我國經濟發展水平較高的東部地區，農村閑置宅基地開發與農村產業融合發展不斷探索，找到了因地制宜的閑置宅基地開發模式。

（一）浙江山區型閑置宅基地開發模式分析。首先，政府對鄉村旅游的推動。2003年，浙江省開展“千村示范，萬村整治”的農村環境整治工作，推進農房改造、村莊道路硬化、垃圾處理、河道清理、廁所改造等措施，農村自然環境以及人居環境質量顯著提高，為鄉村旅游、美麗鄉村建設打下堅實的基礎。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出完善閑置宅基地和閑置農房政策，浙江省政府積極摸索宅基地“三權分置”改革的途徑，杭州、義烏等多地圍繞“產業興旺、生態宜居”進行試點，發展了文創活動、民宿、農村電商、果蔬采摘園、農家樂等新業態，為閑置宅基地盤活利用提供了有效的實踐經驗。并且在鄉村旅游開展的進程中，政府秉持便民利民的宗旨，推動辦事流程簡化、積極配合企業需求、加強基礎設施配套、構建現代化農業平臺等工作，給予了美麗鄉村建設充分的政策保障。其次，區位優勢與準確定位。浙江整體經濟水平較高，飛機、高鐵、公路等交通運輸網絡發達，其西部地區以丘陵山地為主，山清水秀、依山傍水，擁有美麗的生態環境、田園風光以及古村落文化，對上海、蘇州、南京等城市的市民來說，花費兩三個小時到鄉村去旅游、住民宿、采摘蔬果、呼吸森林氧吧，不失為自駕游的好去處。且隨著生活質量的提高，人們的消費理念從原來的觀光旅游轉變為回歸自然的體驗式旅游，對于一些經濟能力更好的小資、中產家庭、企業家等來說，高端的民宿更是被視為一種生活優質的象征。抓住這一需求點，浙江以農家樂為開端，逐漸開發出精品民宿、溫泉旅游度假區、采摘園等新產業。最后，投資和產業帶動發展。浙江鄉村旅游的快速發展，很大程度上得益于內部的浙商引資、投資，外來的企業投資，以及媒體、互聯網的市場宣傳，如新葉古村、桐廬、莫干山成功地借助綜藝節目吸引了大量游客。除此之外，浙江利用“互聯網+”、生態產業化理念，探索宅基地自愿有償退出機制和宅基地“三權分置”，推動農村一二三產業進一步融合發展，根據各鄉各村的特色產業，打造“一鄉一品”、“一村一品”的鄉村品牌效應，建設現代化農村合作社，引導村民參與經營，以及建設現代農業園區等實踐，將鄉村旅游與當地產業深入融合，既有效利用了閑置的房屋、宅基地，又促進了鄉村經濟發展，增加了農民的收入。

（二）永聯村宅基地利用模式分析。永聯村地處江蘇省張家港市，1978年改革開放之后，經過探索“種植+養殖”模式、興辦軋鋼廠再到創立永鋼集團，從當時貧窮的鄉村成為全國百強村之一。自1993年起，永聯村逐漸從分散的居住模式轉變為小區集中居住，2014年之后，先前建設的兩個居住小區逐漸廢棄，為工業發展、基礎設施建設等提供了可利用的土地，而集中居住的空間格局也使得永聯村的人居條件極大改善。目前，永聯村三產融合發展的格局已初具形態，村民的就業方式多樣化、生活質量顯著提高。

不同于一般的鄉村，永聯村靠工業強村、富村。永聯居民小區、廣場、商街等相關配套設施都圍繞工業廠區建立，村民就業也轉向鋼廠職工，整個村都充滿著永鋼集團的文化氣息。永聯村將鄉村文化和企業文化深度結合，鄉村經濟也與鋼鐵工業緊密掛鉤，帶領村民們脫貧致富，探索出獨特的新農村建設的道路。同時，永鋼集團也是永聯村發展的強大支撐，永鋼集團投資建設了學校、醫院、文化廣場、樓房、圖書館等設施，為村民提供更高質量的生活水平，并憑借產業優勢創設工業園，給村內的勞動力提供崗位，吸引廣大的外來務工人員，帶動了服務業的發展。隨著外來游客的增加，永聯村又投資建設商業街、酒店、游樂場等娛樂餐飲業，并進一步挖掘永聯村的農耕文化，組織文藝活動，開始嘗試旅游業。

永聯村的成功除了得益于永鋼集團外，很大程度上依靠著永聯村村集體準確的規劃和指導。在選擇農業經營模式、集中居住、開辦軋鋼廠、創設鋼鐵集團、產業轉型等的決定中，都是由永聯村村集體指揮的。永聯村村集體既要管理鄉村、服務村民，又要經營企業、負擔新農村建設的任務，管理和經營的關系處理得十分妥貼。因此，永聯村模式并不適合所有的鄉村。

三、現存的問題

（一）“三權”界定不明，利用流轉不暢。目前，我國學者、企事業單位對宅基地三權分置的探索和試點不斷嘗試，但法律法規上沒有明確宅基地出租、轉讓和市場交易的權利，宅基地用益物權也缺乏法律對農民收益權和處分權的規定，農民只是享有對宅基地的占有權和使用權，同時現階段閑置宅基地流轉存在一戶多宅、亂占耕地、管理混亂、違法審批現象，更加劇宅基地權益的模糊界定給閑置宅基地開發造成阻礙。

（二）使用效率低，引發社會問題。由于自然環境和農耕文化的影響，我國農村居民，尤其是山區居民，居住較為分散，宅基地建設和利用缺乏規劃，主要表現出農房總量大且分布不均。一方面當前城市和新農村建設不斷推進，龐大的建設用地需求、大量不合理利用的宅基地問題頻出，導致農村土地無法發揮出應有的作用，造成資源不斷浪費;另一方面宅基地的有償退出和盤活利用的相關制度尚未完善，部分村民在宅基地權益爭取過程中問題不斷，加劇了社會不穩定和社會矛盾。

（三）管理落后，監督機制不健全。除了我國宅基地分布分散，導致宅基地難以集中管理的問題外，部分農村地區村集體的權力過大，在閑置宅基地的開發利用過程中管理水平的低下，并存在管理與經營權力界限不清的現象，導致村民的信任度進一步降低。閑置宅基地收回和監督機制的不健全加大了開發利用的難度。

四、建議

（一）嚴格規劃，發揮農村特色。地方政府對宅基地的開發利用要符合國家總體規劃和耕地保護原則，加強政府與村集體的共同管理、指揮能力，嚴格規范宅基地布局和建設范圍。其次，我國各地區地形地貌、民族文化、歷史底蘊、自然景觀和鄉土風情都各不相同，地方政府要善于挖掘當地鄉村的特色和優勢產業、準確定位發展方向，加強農村土地利用整治、改善村容村貌、建設基礎設施設備、創辦社會服務平臺，吸引企業投資、促進人才涌進，打造鄉村特色品牌產業，適當優化鄉村產業結構。

（二）技術加強，打造開發新模式。加強農民專業技術培養力度，利用“互聯網+”技術創建農村電商平臺，建立起農業與二三產業聯合發展的產業鏈，完善農村的基礎配套設施、建立現代化產業園、創辦物聯網服務站等，并提供政策上的優惠，吸引企業在農村投資項目，為農民提供更多的就業崗位。為了滿足園區建設用地和人員居住用地，地方政府可以根據規劃適當調整宅基地布局，有效利用閑置的宅基地、農舍、農房，實現宅基地的合理利用和促進農村經濟發展。

（三）加強管理，完善法律保障。宅基地的有效利用需要正確的管理和治理，這要求政府創新管理方式、轉變治理理念，設置專門的監督機構對管理過程全程審查，充分利用村集體力量，一絲不茍地服務村民、建立政府威信。另外，地方政府可以根據當地宅基地現狀，在現有的宅基地政策基礎上挖掘宅基地三權分置改革的可能性，試點制定新的宅基地收回、流通、交易、出租機制，探索和建立宅基地交易市場，實現農村房屋和宅基地開發利用的新途徑。

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