我國能源安全保障研究

沈瀾

[提要] 當(dāng)今，我國能源發(fā)展面臨外部和內(nèi)部新環(huán)境的雙重壓力，能源安全風(fēng)險增加，正快速演變成為影響我國國家安全的重大風(fēng)險源之一。能源是經(jīng)濟發(fā)展的血脈，在新形勢下，我們應(yīng)牢固樹立能源安全觀，充分重視能源總量安全、結(jié)構(gòu)安全和成本安全，把能源保障的主動權(quán)牢牢掌握在自己手里。

關(guān)鍵詞：能源安全;底線意識;總量安全;結(jié)構(gòu)安全;成本安全

中圖分類號：F426 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年5月15日

能源是工業(yè)糧食，能源安全關(guān)系國家安全，沒有能源安全就沒有真正意義上的國家安全。從國內(nèi)外能源發(fā)展形勢看，當(dāng)今及今后若干年，我國面臨的能源安全形勢都非常嚴(yán)峻，能源安全保障難度越來越大。

一、我國能源發(fā)展面臨的新形勢

（一）從國際環(huán)境來看，我國能源安全保障面臨的外部環(huán)境越來越具有不確定性

一是全球能源生產(chǎn)供應(yīng)的不確定性。美國自2009年開啟頁巖油革命以來，石油產(chǎn)量快速增長，2019年超越沙特、俄羅斯，成為全球最大的石油生產(chǎn)國，并使其70年來首次成為石油凈出口國。這一變化改變了原油的全球能源供應(yīng)版圖，使全球能源供應(yīng)從以沙特為首的OPEC和俄羅斯的“二人轉(zhuǎn)”變成OPEC、俄羅斯、美國的“三國殺”。為爭奪市場份額和話語權(quán)，三國開展激烈角逐，各國能源政策經(jīng)常發(fā)生變化，導(dǎo)致全球能源供應(yīng)局勢快速轉(zhuǎn)換，國際能源價格大起大落。

二是全球能源需求格局發(fā)生新變化。隨著新興國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，逐漸成為全球能源需求增長的主要推動力。預(yù)計到2040年，全球能源需求將增長1/3，新增需求主要來自發(fā)展中經(jīng)濟體。其中，印度在2025年左右超過中國成為世界最大的能源增量市場，占全球能源消費增量的1/4。這對今后全球能源供需格局產(chǎn)生較大影響，今后全球能源市場不僅有中、美、歐等傳統(tǒng)大買家，還有亞太、非洲等地區(qū)新的需求主體，削弱我國在全球能源市場的影響力，能源進(jìn)口面臨更大的市場競爭壓力。

三是全球能源自由貿(mào)易遭遇新挑戰(zhàn)。能源即政治，自1973年OPEC第一次利用石油作為“武器”取得巨大成功以來，能源在全球政治和大國競爭中一直扮演著重要角色。美國國務(wù)卿蓬佩奧2019年在代表全球能源最高級別的劍橋能源周大會上直言：“我們不僅僅在輸出能源，還在輸出美國的價值體系。”能源政治意圖非常明顯。部分國家利用在國際能源市場的主導(dǎo)權(quán)，通過能源對他國施加壓力，從而在競爭中獲得優(yōu)勢。此外，全球氣候變化、金融危機、地緣政治、貿(mào)易戰(zhàn)等，對國際能源貿(mào)易也產(chǎn)生重要影響，使全球能源市場變得更加復(fù)雜多變。

四是非預(yù)期性、非傳統(tǒng)性能源安全風(fēng)險增加。一方面自然災(zāi)害頻發(fā)，影響全球能源生產(chǎn)供應(yīng)。如，2017年“哈維”颶風(fēng)導(dǎo)致墨西哥灣大部分原油生產(chǎn)、加工停產(chǎn)，使全球能源供應(yīng)、價格產(chǎn)生較大波動;另一方面非傳統(tǒng)性能源安全事件頻發(fā)，對全球能源供應(yīng)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。如，2019年沙特石油設(shè)施遇襲、ISIS占領(lǐng)敘利亞和伊拉克能源設(shè)施、索馬里海盜襲擊油輪等。

（二）從國內(nèi)形勢來看，龐大的能源需求與資源、環(huán)境約束的矛盾加劇

一是能源消費總量越來越多。2018年，我國能源消費總量46.4億噸標(biāo)煤，占世界能源消費總量的23.2%，連續(xù)10年位居世界第1位。但除煤炭外，我國能源資源總量不夠豐富，人均能源資源更是稀缺，煤、石油、天然氣人均擁有量分別僅為世界平均值的55.4%、11.1%和4.3%，且資源分布不平衡，開采難度大，要維持全國不斷增長的能源需求，難度極大。

二是能源對外依存度越來越高。2018年，我國能源凈進(jìn)口量達(dá)9.7億噸標(biāo)煤，排世界第1位，較2010年增長了1倍，占我國能源消費總量的比例高達(dá)21%。其中，石油對外依存度達(dá)70.5%，天然氣對外依存度達(dá)42.9%。在外部不確定因素越來越多的形勢下，能源高度依賴進(jìn)口，不利于我國能源安全保障。

三是能源發(fā)展面臨的環(huán)境壓力越來越大。2018年我國能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭占比高達(dá)59%，天然氣、非化石能源等清潔能源占比僅為22.1%。較世界能源消費結(jié)構(gòu)而言，我國煤炭消費占比較世界平均水平高31.4個百分點，清潔能源消費占比較世界平均水平低16.1個百分點。

以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)和龐大的能源消費量，使我國碳排放量占全球的27.8%，排世界第1位。隨著全球氣候的變化加劇，我國正受到越來越多的外部壓力。大量使用煤炭也是造成我國近年來空氣質(zhì)量嚴(yán)重下降的最主要因素，全國二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%和煙塵排放量的70%均來自煤炭。煤炭開采導(dǎo)致地下水結(jié)構(gòu)破壞、地表坍塌、水土流失、植被死亡等，對生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞。近年來，為改善由能源帶來的環(huán)境污染和生態(tài)問題，我國加大環(huán)境執(zhí)法力度，對能源生產(chǎn)供應(yīng)的環(huán)保要求越來越高，能源發(fā)展面臨的環(huán)境壓力越來越大。

四是新能源發(fā)展對能源安全保障帶來新的挑戰(zhàn)。近年來，風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)展迅速，非化石能源裝機容量占比從2010年的26.6%提升到2018年的40.8%，發(fā)電量占比從20%提升到29.9%。但風(fēng)電、光伏、水電分布在西部，消費中心在東部，需要跨區(qū)域、大容量、長距離輸送，增加運輸成本和安全風(fēng)險;且風(fēng)光電受天氣影響較大，輸出能力極不穩(wěn)定，增大電網(wǎng)調(diào)峰難度，使整體能源供應(yīng)系統(tǒng)更加脆弱。

因此，在新形勢下，如何重新審視我國能源規(guī)劃，重新制定中國特色能源規(guī)劃的目標(biāo)和發(fā)展道路，已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、新形勢下我國能源安全的底線

能源安全由總量安全、結(jié)構(gòu)安全和成本安全三個方面構(gòu)成，無論哪方面缺失，都會給國家安全構(gòu)成重大威脅。

（一）總量安全。一般認(rèn)為，我國能源需求的峰值應(yīng)該出現(xiàn)在基本實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化之時，即2030～2035年左右。按照我國能源規(guī)劃預(yù)測，到2030年，我國能源需求總量為60億噸標(biāo)煤，較2018年增長29.3%。然而，2018年我國人均能源消費僅為主要發(fā)達(dá)國家平均水平的44.2%，為美國的1/3。到我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，城市化率將達(dá)到75%以上，意味著我國還有2億農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)為城市人口。國外經(jīng)驗表明，城市人口的人均能源消費量是農(nóng)村人口的十倍左右。考慮科技進(jìn)步、能源使用效率的提高等因素，2030年我國能源消費量應(yīng)在70億噸標(biāo)煤更為可靠。即便如此，也僅為美國人均消費的一半。能源實際生產(chǎn)能力與總量計劃目標(biāo)的偏差，會給能源總量供應(yīng)帶來短缺的風(fēng)險。

（二）結(jié)構(gòu)安全。按照規(guī)劃，到2030年我國能源結(jié)構(gòu)中，煤炭占比將降至45%，石油、天然氣與非化石能源分別提升至20%、15%和20%。根據(jù)測算，屆時我國需要進(jìn)口石油6.6億噸，天然氣4，300億立方米，石油和天然氣對外依存度分別將達(dá)到76.7%和60.6%。由于石油關(guān)系交通運輸工具的動力保障，天然氣關(guān)系民生用能，都具有一定的不可替代性。長期依賴大量進(jìn)口，必將成為國家安全的重大隱患。

（三）成本安全。2012年后，我國非水可再生能源得到快速發(fā)展，風(fēng)能、太陽能比重迅速提高，加之后期石油及天然氣進(jìn)口的擴大，對我國能源保障和環(huán)境改善發(fā)揮了重要作用。但與此同時，也大大增加了我國的用能成本。粗略測算，與2012年相比，2018年僅因能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國能源成本就增加了8，500億元。到2030年，若按石油70美元/桶、天然氣3.5元/立方米價格測算，僅因能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，全社會能源成本將較2018年增加2.36萬億元。浙江能源集團首創(chuàng)的燃煤發(fā)電超低排放技術(shù)，有效解決了全國21億噸電煤的清潔利用問題。如果用其他能源替代，僅就成本而言，我國一年將多支出能源成本1.33萬億元。

能源成本對我國安全的影響還表現(xiàn)在國際價格變動對國民經(jīng)濟沖擊的不可控性上。按2030年規(guī)劃目標(biāo)的石油、天然氣進(jìn)口量，如果國際油價每上漲10美元/桶，天然氣價格上漲1美元/百萬英熱單位，我國能源成本將相應(yīng)增加605億美元/年和343億美元/年。這對我國國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行無疑是巨大的變數(shù)。

因此，制定能源國策，必須運用底線思維，守好安全底線，確保我國能源安全。

三、增強我國能源安全保障的對策建議

面對新形勢，我們必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，“四個革命，一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略為指導(dǎo)，堅持從國情出發(fā)，立足資源稟賦，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，堅定地走自己的能源發(fā)展道路。

（一）牢固樹立能源安全觀，增強底線意識和風(fēng)險意識。堅決摒棄把能源看成是單純的經(jīng)濟問題和不顧資源稟賦，不算價格賬，不切實際地照搬國外模式，一味強調(diào)“去煤化”，這兩種錯誤傾向。堅持從國情實際出發(fā)，統(tǒng)籌處理好資源、環(huán)境和成本三者關(guān)系，制定好總量平衡，結(jié)構(gòu)合理，成本可承受，安全可把控的中長期能源發(fā)展規(guī)劃。從確保國家安全的底線出發(fā)，我國能源總量和品種的自給率總體上要保持在70%的水平，在特殊時段不能突破60%的安全底線。

（二）堅決做好煤炭清潔化利用這篇文章。我國煤炭資源豐富、儲藏量大，這是我國能源的最大優(yōu)勢所在，也是能源安全的基本力量。在可預(yù)見的時期里，在沒有核聚變等新能源技術(shù)出現(xiàn)重大突破的條件下，可以說，沒有煤炭的清潔化利用，便沒有我國的能源安全。為此，要進(jìn)一步提高煤炭清潔化發(fā)電的比重，將清潔發(fā)電用煤的比例提高到90%以上。要大力發(fā)展我國油氣產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)我國油、氣生產(chǎn)穩(wěn)定增長的同時，大力發(fā)展煤制油、煤制氣和煤制氫產(chǎn)業(yè)，把油、氣對外依存度保持在30%以內(nèi)。

（三）轉(zhuǎn)變能源供應(yīng)方式，提高能源轉(zhuǎn)化效率。加快推進(jìn)能源供給、消費和體制革命，促進(jìn)能源集中生產(chǎn)、長距離化輸送、單一供能的傳統(tǒng)能源供應(yīng)方式向分布式、區(qū)域化、智能化、多能互補的新供能方式轉(zhuǎn)變，打造能源供應(yīng)模式2.0，形成綜合能源服務(wù)新業(yè)態(tài)。浙江紹興縣僅集聚印染紡織業(yè)進(jìn)園區(qū)，實現(xiàn)集中供熱這一項措施，就降低煤耗25%，整體能源效率提升20個百分點以上。嘉興港區(qū)重化工業(yè)區(qū)采用綜合供能方式，初步測算可降低綜合能耗8.7%以上。

（四）大力推動能源科技革命。推進(jìn)可再生能源發(fā)展，盡早實現(xiàn)風(fēng)能、太陽能發(fā)電平價上網(wǎng)，擴大對潮汐能、地?zé)崮芎蜕镔|(zhì)能的開發(fā)利用，適度發(fā)展核能，確保非化石能源比重達(dá)到20%目標(biāo)的實現(xiàn)。

（五）積極推進(jìn)國際能源合作。特別是大力發(fā)展與“一帶一路”沿線國家的能源合作關(guān)系，使“一帶一路”首先成為能源合作之路。實施“以市場換資源”戰(zhàn)略，鼓勵我國企業(yè)更多地參與國外油氣資源的勘探開發(fā)，盡可能增加國外油氣資源的份額，增強掌控力。

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