黨的全面領導制度的三層涵義及其結構內容

李志平 張阿櫻

從性質上看，中國共產黨領導是中國特色社會主義的最本質特征;從制度上看，中國共產黨領導是中國的根本領導制度;從政治上看，中國共產黨領導是最高政治領導力量;從優勢上看，中國共產黨領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。

黨的全面領導制度可以分為國家治理、黨的執政、具體工作三個層面。

一、黨的全面領導制度的層次及其結構

（一）黨的全面領導制度的三個層次

1.國家治理層面的黨的全面領導制度

國家治理層面的黨的全面領導制度主要體現在黨的戰略定位和政策設計。一是2018年2月黨的十九屆三中全會通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》提出的“完善堅持黨的全面領導的制度”中包括的“建立健全黨對重大工作的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發揮黨的職能部門作用”。二是2019年1月頒布的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出的“建立健全堅持和加強黨的全面領導的制度體系，為把黨的領導落實到改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各領域各方面各環節提供堅實制度保障”。

因此，國家治理層面的黨的全面領導制度是一個制度體系，主要包括政治建設制度體系、依法治國制度體系、依法行政制度體系、經濟建設制度體系、文化建設制度體系、社會建設制度體系、生態文明建設制度體系、黨的絕對領導制度、外交工作制度、國家監督制度體系等。

2.黨的執政層面的黨的全面領導制度

黨的執政層面的黨的全面領導制度主要體現在黨的執政定位和政策設計，即黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中的第二部分“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”提出的六個方面制度建設，一是不忘初心、牢記使命制度;二是黨中央集中統一領導制度;三是具體工作層面的黨的全面領導制度;四是為人民執政靠人民執政制度;五是提高黨執政能力和領導水平制度;六是全面從嚴治黨制度。

因此，黨的執政層面的黨的全面領導制度體現了黨的領導的六個維度：一是黨的領導的制度性高度，二是黨的領導的制度性力度，三是黨的領導的制度性深度，四是黨的領導的制度性溫度，五是黨的領導的制度性能度，六是黨的領導的制度性嚴度。

3.具體工作層面的黨的全面領導制度

具體工作層面的黨的全面領導制度主要體現在黨的工作定位和政策設計，即黨的十九屆四中全會《決定》中的第二部分第三款“健全黨的全面領導制度”提出的“完善黨領導人大、政府、政協、監察機關、企事業單位、社會組織等制度，健全各級黨委（黨組）工作制度，確保黨在各種組織中發揮領導作用。完善黨領導各項事業的具體制度，把黨的領導落實到統籌推進‘五位一體總體布局、協調推進‘四個全面戰略布局各方面”。

因此，具體工作層面的黨的全面領導制度主要包括完善黨在各種組織中發揮領導作用的制度、完善黨領導各項事業的具體制度、完善黨領導黨和國家所有機構履職全過程的制度等。

（二）黨的全面領導的制度化結構

黨的全面領導的制度化結構主要有指導思想、基本原則和主要內容。

黨的全面領導的指導思想：主要是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的基本理論、基本路線、基本方略，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局。

黨的全面領導的基本原則主要是堅持以人民為中心，堅持全面深化改革，堅持全面依法治國，堅持全面從嚴治黨等。

黨的全面領導的主要內容：一是“堅持全心全意為人民服務，堅持民主集中制，把黨的路線方針政策轉化為工作政策”的黨的全面領導總體要求;二是“決定本單位重大舉措、重大事項、重大項目、重要人事等”的黨的全面領導具體內容。

一般地講，黨的全面領導制度化的方式方法是在完善黨內相關法律法規基礎上，將黨的全面領導制度化結構內容“載入”各級組織的組織法或章程。

二、國家治理層面的黨的全面領導制度

中國共產黨在長期執政過程中，形成了諸如黨的領導核心制度、黨的絕對領導制度等重要制度，這些重要制度是國家治理層面的黨的全面領導制度。

（一）黨的領導核心制度

黨的領導核心制度，一是中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，二是中共中央以及中央政治局和政治局常委會是全黨的集中統一領導核心，三是總書記是中共中央以及中央政治局和政治局常委會的領導核心。歷史地看，1945年中國共產黨第七次代表大會確立了毛澤東同志在全黨和黨中央的領導核心地位，改革開放期間中國共產黨確立了鄧小平同志在全黨和黨中央的領導核心地位，2016年10月中國共產黨十八屆六中全會確立了習近平同志在全黨和黨中央的領導核心地位。

中國共產黨是一個有九千萬黨員的大黨，中國是一個有十四億人口的大國。中國共產黨要凝聚九千萬黨員、團結十四億人民，開創中國特色社會主義偉大事業，就必須有一個黨中央和全黨的核心。黨的十八大以來，習近平總書記帶領全黨全軍全國各族人民，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，取得了具有重大現實意義和深遠歷史意義的成就，實現了黨和國家事業的繼往開來，成為了黨中央和全黨的核心。

（二）黨的絕對領導制度

在中國，中國共產黨對政法工作、人民軍隊等實行絕對領導。黨的絕對領導制度是黨絕對領導軍隊和政法工作等以保證國家總體安全的重要制度。

1.黨的絕對領導的總體要求

黨的絕對領導的總體要求主要有黨絕對領導的指導思想和基本原則。

黨的絕對領導的指導思想：堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅決捍衛黨的領導和中國特色社會主義制度，做中國特色社會主義事業的捍衛者。

黨的絕對領導的基本原則：一是堅持黨的絕對領導，二是堅持總體國家安全觀，三是堅持走中國特色社會主義道路，四是堅持服務保障大局，五是堅持改革創新。

2.黨絕對領導政法工作制度的主要內容

一是用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作;二是堅持黨中央集中統一領導，黨中央決定大政方針、決策重大舉措、管理重大事項;三是加強組織建設，開好組織生活會和民主評議會;四是加強黨風廉政建設，全面從嚴治黨;五是黨委黨組把握政治方向，統籌各項工作;六是向黨中央和總書記請示報告重大事項和匯報重要工作;七是落實黨中央和上級黨組織的重要決定決策指示。

3.黨絕對領導人民軍隊制度的主要內容

一是以習近平強軍思想為指導，堅決捍衛黨的領導和中國特色社會主義制度;二是完善軍委主席統一領導指揮全國武裝力量的制度，完善軍委主席負責制的各項制度;三是完善軍隊黨委制、政治委員制、政治機關制，完善黨委統一集體領導下的首長分工負責制;四是建立健全基于聯合、平戰一體的軍事力量運用政策制度，完善戰備和實戰化軍事訓練制度，完善精準高效全面規范剛性的軍事管理政策制度，完善國防科技創新和武器裝備建設制度，完善黨政軍警民合力強邊固防工作制度。

三、黨的執政層面的黨的全面領導制度

黨的執政層面的黨的全面領導制度有黨中央集中統一領導制度、全面從嚴治黨制度等六個方面制度，下面主要分析這兩個制度。

（一）黨中央集中統一領導制度

目前，集中統一領導制度在中央層面形成了四個比較成熟的制度。一是中央紀委監委、中央書記處，全國人大、國務院、全國政協、最高法、最高檢黨組定期向中央政治局和政治局常委會報告工作。二是政治局成員每年向黨中央和總書記書面述職制度。三是重大問題、重大事項、重大工作向黨中央和總書記請示報告制度。四是中央領導小組（委員會）領導方面工作制度。這四個黨中央集中統一領導制度，在黨的領導制度中起決定性、方向性和引領性作用。

2019年初，按照《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》要求，中共中央政治局每位同志向黨中央和習近平總書記做了書面述職。書面述職主要包括：一是牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”;二是深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，把握立場觀點方法，在分管領域學懂弄通做實的情況;三是在黨和國家層面涉及穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等工作，落實習近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署落地的情況;四是及時將黨中央決策部署進展情況以及重大問題、重大事項、重大工作等向黨中央和習近平總書記請示報告的情況;五是嚴格按程序決策、按規矩辦事，嚴格遵守民主集中制各項制度要求等情況;六是在精簡會議、精簡文件、規范出訪、新聞報道等方面遵守中央八項規定等情況;七是按照黨員領導干部廉潔自律規范約束自己，教育管理親屬和身邊工作人員的情況。

2019年12月，中共中央政治局召開了“不忘初心、牢記使命”專題民主生活會。中央政治局同志緊扣學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想這一主線和“不忘初心、牢記使命”這一主題，圍繞堅定理想信念、增強“四個意識”堅定“四個自信”做到“兩個維護”、履責擔當作為、牢記宗旨為民服務、提高治理能力、秉公用權清正廉潔、全局性重點工作設想等七個方面進行發言。會議認為，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作是全黨的一項重大政治任務，維護習近平總書記在黨中央和全黨的核心地位、維護黨中央集中統一領導是推動中國特色社會主義發展前進的根本政治保證。

（二）全面從嚴治黨制度

全面從嚴治黨是黨的重大戰略部署，是發展中國特色社會主義事業的根本保障。黨的全面領導制度化于全面從嚴治黨的結構主要有指導思想、基本原則和主要內容等。

1.黨全面領導全面從嚴治黨的指導思想

堅定遠大理想和共同理想信念，維護黨的團結統一，嚴明黨的政治紀律規矩，嚴格黨的組織生活制度。

2.黨全面領導全面從嚴治黨的基本原則

發揮黨組織核心作用，發揮黨員先鋒模范作用，黨的領導干部忠誠、干凈、擔當。

3.黨全面領導全面從嚴治黨的主要內容

完善監督制度。完善黨內監督體系，完善領導班子內部監督制度，完善巡視巡察制度。完善派駐監督體制機制。健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度。

完善權力制約制度。完善分事行權、分崗設權、分級授權等制度。完善黨務、政務、司法等辦事公開制度。完善權力運行查詢追溯制度。完善準確發現問題、精準偏差問責制度。

完善不敢腐不能腐不想腐制度。嚴格干部考察考核制度，領導干部述職述廉制度，領導干部個人事項報告制度等。

四、具體工作層面的黨的全面領導制度

具體工作層面的黨的全面領導制度主要指黨全面領導各種組織的制度、黨全面領導各項事業的制度、黨全面領導國有和民營企業的制度等。這里主要探究黨全面領導社會組織、各項事業以及國有企業的制度結構。

（一）黨的全面領導“載入”社會組織章程

這里，社會組織指除黨政機關、企事業單位以外的社會中介性組織，亦稱第三部門組織、非政府組織、非營利組織等。黨全面領導社會組織的主要方法是將黨的全面領導要求“載入”社會組織章程。

1.“載入”黨的全面領導的社會組織章程的結構

“載入”黨的全面領導要求的社會組織章程的結構可以是，第一章總則，第二章黨的組織，第三章業務范圍，第四章成員，第五章事務執行，第六章資產管理使用，第七章章程修改程序，第八章終止程序及終止后資產處理，第九章附則。

2.社會組織章程中“黨的組織”章節的主要內容

黨全面領導社會組織的指導思想：堅持全面從嚴治黨，突出政治功能，提升組織能力，強化責任擔當。

黨全面領導社會組織的基本原則：一是把黨的領導與完善社會組織治理相統一，二是把黨建工作與業務工作相融合，三是加強社會組織黨組織政治建設。

黨全面領導社會組織的主要內容：一是組織設置;二是思想政治建設，主要指用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐，遵守紀律顧全大局，履行社會責任等;三是組織建設，主要指“三會一課”、組織生活會、聯系群眾等;四是隊伍建設，主要指培養政治堅定、學習刻苦、工作勤奮、作風嚴實、品德高尚的干部等。

（二）黨全面領導各項事業的制度結構

事業單位主要指政府用國有資產設立的從事教科文衛等活動的社會組織。黨全面領導事業單位的制度結構主要有黨全面領導事業單位的指導思想、基本原則和主要內容。

1.黨全面領導事業單位的指導思想

完善黨對事業單位的全面領導制度，保證黨的路線方針政策在事業單位全面貫徹落實。

2.黨全面領導事業單位的基本原則

堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，堅持把黨的全面領導與事業單位改革發展緊密結合。

3.黨全面領導事業單位的主要內容

黨委領導核心作用。黨委把方向、議大事、管全局，統一領導事業單位工作。一是黨委全面領導工作、把握發展方向、決定重大問題。二是按照民主集中制和議事規則，重大問題集體討論決定。三是充分發揮黨委領導核心作用，保證行政負責人充分行使職權。四是完善黨政聯席會議、黨委全委會議、黨委常委會議、行政負責人會議等制度。

堅持黨管干部。堅持德才兼備以德為先，根據不同行業類型事業單位的特點要求，培養政治堅定、業務過硬、敢抓善管、廉潔奉公、實績突出、群眾公認的優秀干部，建設政治堅定、素質優良、結構優化、精干高效的領導班子和黨務工作隊伍。

思想政治工作。用習近平新時代中國特色社會主義思想指導武裝頭腦、指導實踐，踐行社會主義核心價值觀，加強職業道德建設，加強作風建設，嚴明紀律規矩，嚴肅政治生活。

黨風廉政工作。一是完善民主生活會、組織生活會、述職述廉、誡勉談話等制度。二是完善領導人責任追究制度。三是完善反腐倡廉制度，嚴查違紀違法案件。四是發揮黨內監督、專門監督、群眾監督和輿論監督作用。

人才隊伍建設。一是培養領軍人才和創新人才，挖掘緊缺人才和專門人才，培養使用青年人才。二是完善育才引才聚才用才制度，完善各項事業人才管理制度。三是激發人才干事創業活力，使各類人才在事業發展中施展才干。

（三）黨的全面領導“載入”國有企業章程

這里，國有企業主要指由政府出資舉辦的國有獨資企業（公司）和國有資本控股企業（公司）。黨全面領導國有企業的主要方法是將黨的全面領導要求“載入”國有企業章程。

1.黨全面領導國有企業的幾個問題

黨的領導和公司治理的關系。將黨的全面領導寫入公司章程，寫明黨組織的職責權限、機構設置、運行機制等重要事項，落實黨組織在公司治理結構中的法定地位。

黨組織與董事會、經理層的關系。明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，亦即重大經營管理事項必須經黨委研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定。

黨委（黨組）書記與董事長的關系。一般來講，黨委（黨組）書記、董事長由一人擔任，進入董事會、監事會、經理層的黨組織領導班子成員必須落實黨組織決定。

2.黨的全面領導“載入”國有企業章程

黨的全面領導要求“載入”國有企業章程并制度化，可將黨的全面領導的指導思想、基本原則和主要內容等有機地“載入”國有企業章程之中。

黨全面領導國有企業的指導思想：發揮黨委把方向、管大局、保落實的領導作用，完善黨的全面領導制度。

黨全面領導國有企業的基本原則：堅持黨委把方向、管大局、保落實;堅持圍繞中心、服務大局;加強領導班子建設;加強基層黨組織建設;堅持深化改革、創新發展。

黨全面領導國有企業的主要內容：一是完善黨委政治核心的領導制度、黨委負責企業黨建制度并報告黨建工作制度等;二是完善黨組織參與重大決策制度（涉國家戰略和國家安全等重大經營管理事項，先經黨委研究討論，再由董事會、經理班子決定）、完善黨管干部制度（重要干部選用，必須先由黨委研究提出意見建議，再由董事會依法產生以及經營管理者依法決定）等;三是完善企業黨風廉政建設制度、重點部門崗位監督制度等;四是健全基層黨建制度、明確黨組織設置方式、黨組織職責定位、黨組織管理模式、支部建到項目上、支部建到班組上等。

五、 結語

在中國，黨的領導是根本領導制度，也是中國特色社會主義制度的最大優勢，這在正在進行的新冠肺炎疫情防控戰中已經得到充分證明。目前，黨的領導有黨中央集中統一領導、黨對軍隊和政法工作絕對領導、黨的全面領導等提法。這里，黨的全面領導主要指黨的領導向縱深方向發展，即黨的領導要包括涵蓋各種組織、各項事業以及工作全過程。對此，黨的十九屆四中全會進行了全面系統的戰略部署。所以，整體設計好、具體制定好、認真執行好黨的全面領導制度是全黨全軍全國各族人民面臨的重要且急迫的工作任務。

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（李志平為九三學社黑龍江省委專職副主委，張阿櫻為哈爾濱學院圖書館研究館員;本文系黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“關于健全黨的全面領導制度研究”【19DJH011】階段研究成果）

責任編輯：尚國敏