法治是區塊鏈企業最好的營商環境

鄧建鵬

針對區塊鏈領域存在的風險及其對監管的挑戰，應從法治角度給予規范和治理，讓法治成為提升區塊鏈技術競爭力的基石，為區塊鏈企業打造好的營商環境。

中共中央政治局于2019年10月24日就區塊鏈技術發展現狀和趨勢進行第十八次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，區塊鏈技術的集成應用在新的技術革新和產業變革中起著重要作用，要把區塊鏈作為核心技術自主創新的重要突破口。這次集體學習為我國區塊鏈行業發展指明了重要發展方向。區塊鏈技術對我國有著重要戰略意義，同時也存在一些風險，需要大力規范發展，為中國區塊鏈技術競爭力的提升打造扎實的基礎。

一、區塊鏈對監管的新挑戰

首先，區塊鏈“氣態化”趨勢挑戰了監管能力。借鑒學者的形象分類，傳統金融機構具有“固態形式”，比如看得見、摸得著的銀行大樓，以此向客戶展示雄厚實力和信用。創新型科技支撐下的金融業則多具有“液態化”特征，比如支付移動化，貨幣數字化和電子化，均依賴“液態”般的數據或信息在網絡中高速流動。基于區塊鏈技術的金融產品或數字資產可以點對點發送，打破了國界限制，像空氣一般四處流動。

傳統的金融業務，在中心化機制下的賬戶均有明確國界。監管機構基于銀行賬戶模式筑起“堤壩”，在可控制范圍內監管金融業。區塊鏈技術支撐下的多數金融產品或服務則是基于通證（Token）模式，可經由任意生成的區塊鏈公鑰地址，點對點直接支付或發送數字資產，同步完成清算與結算。因此，這種資金的流通與轉移不再需要傳統賬戶，突破了國家疆界和固有金融監管方式。

其次，“氣態化”金融業態對傳統監管者固有的監管思維和方法提出巨大挑戰。比如，某個境外區塊鏈項目發起人以ICO方式向中國公民融資，或者境外虛擬貨幣平臺向中國公民提供交易服務而未提供任何用戶識別（KYC）及反洗錢措施，中國政府對此類境外業務的監管與規范存在障礙。境外執法涉及外交上的協調和司法上的引渡等問題，成本巨大。“氣態化”的區塊鏈產業存在金融風險跨境傳導趨勢，如何克服這些困境，目前全球尚無統一的答案。

再次，這種顛覆式創新沖擊了既有規則和市場秩序。一些新興區塊鏈企業通過創新，打破了某些領域龍頭企業的優勢地位和已有競爭格局。近四五年來，在區塊鏈領域迅速崛起了一批技術新貴與匯集雄厚資本的新勢力，正在改變人們對貨幣、資產形態或投融資方式等的固有認識。在行業發展過程中，舊秩序正在被突破，而新規則尚未產生。因此，行業內部競爭往往非常混亂，沒有規則，甚至出現沒有底線的競爭。

當前，區塊鏈技術的進一步成熟應用，加劇了該領域的國際競爭與挑戰。2019年6月，美國互聯網巨頭Facebook的關聯公司Calibra發布Libra（天秤幣）項目白皮書，正式公布基于區塊鏈技術的穩定幣Libra計劃。業界預測，2020年全球將可能正式步入“穩定幣元年”。作為未來的超主權貨幣，Libra可能直接替代一些國家的法定貨幣，未來甚至影響大國貨幣政策和金融穩定，因此引起包括中國央行在內諸多國家金融監管機構的警覺。

最后，區塊鏈行業的快速分化組合，與法制特殊性之間存在著永恒矛盾。區塊鏈行業發展變化非常快，而法制因自身的固化，則經常滯后于時代發展。立法機構要制訂一部法律或法規，從提議到草案成型，再到最后正式通過和生效，往往需要漫長時間。如果立法機構現在對區塊鏈某一領域制定立法計劃，等到通過相應法律法規后，很可能預定規范的對象已經不存在了。總之，區塊鏈變動不居與法制固化的矛盾將長期存在。因此，立法者與監管者如何在區塊鏈時代應付自如，著實需要大智慧。

二、區塊鏈監管的法治進路

針對區塊鏈領域存在的風險及其對監管的挑戰，應從法治角度給予規范和治理，讓法治成為提升區塊鏈技術競爭力的基石，為區塊鏈企業打造好的營商環境。正如中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所指，“依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”法治是國家治理體系和治理能力的基礎。將區塊鏈創新發展納入依法治理的軌道，通過法治提升區塊鏈產業的創新與競爭力，也是黨領導人民實現治理能力現代化的具體體現之一。

對此，首先應摒棄政策高度波動與運動式執法，監管者通過法制路徑，為區塊鏈行業發展打造良好的營商環境。在2019年3月5日，《2019年國務院政府工作報告》強調要處理好政府與市場的關系，要大力推進改革開放，加快建立統一開放競爭有序的現代市場體系，放寬市場準入，加強公正監管，打造法治化、國際化、便利化的營商環境。以2019年10月24日中央政治局會議精神為引導，監管機構和執法部門應注重從法治維度對區塊鏈產業給予規范和治理，為其發展打造良好的營商環境。

為此，應推行監管的法治化。近年一些監管方式或政策的出臺，易受一些極端風險事件的沖擊或影響。具體而言，金融市場發生的一些極端事件對規則制定者造成沖擊和壓力，直接加大了一些國家政策、行政性規范性文件以及部門規章內容的波動性，使部分規章或政策的內容缺乏前后一致性甚至前后矛盾，導致部分從業者、消費者和投資者無所適從。這增加經營成本，影響技術競爭力的提升。

推動區塊鏈行業的正常發展，應依靠好的監管機制，而不是依賴偶然機會、多變的臨時政策或者長官意志行事。為此，監管機構需要對區塊鏈行業及未來發展進行預判，以此為基礎，搭建基本的監管框架和行業長遠指南，以免一旦出現極端風險事件，即出臺清理整頓政策，直接關停或限制某一行業經營的粗暴做法。

只有好的監管政策與監管方式，才能構建起優良的市場體系和競爭環境。通過法治規范監管機構和市場的邊界，尊重區塊鏈技術的發展規律，在法治框架內調整市場從業主體的利益關系。作為新興行業，區塊鏈一些細分領域多無規則可循，監管者應嚴格在法律事先規定的范圍內設定負面清單，控制政府在市場準入中的決定權。市場從業主體參照此負面清單，明確自身創業創新的空間。

法治的內涵包括良法與善治。良法要求法律規范的穩定性，讓市場參與主體對行業有確定預期。區塊鏈技術創新乃是面向未來的探索，往往沒有太多的先例可資遵循。在這個全球激烈競爭的技術領域，監管機構不應超越固有法律規則，設立模糊的負面清單，給市場參與者造成不必要的政策與法規風險，讓市場主體動輒得咎。超越法律設定負面清單，將影響我國區塊鏈企業的技術競爭力。監管部門依法平等保護各類市場從業主體的財產權利和人身權利，有利于增強從業主體的財產安全感，進而提升其創新積極性，本質上也就是激活生產力。

在2019年10月24日中共中央政治局的學習會議上，習近平總書記強調，要強化基礎研究，提升原始創新能力，努力讓我國在區塊鏈這個新興領域走在理論最前沿，占據創新制高點，取得產業新優勢。這明確點出了當前國內區塊鏈發展的重要問題。據零壹財經統計，2019年1月到10月，共計21個國家和地區申請了區塊鏈專利，專利申請數合計達4765條。其中，中美兩國的區塊鏈專利申請合計就超過90%，而中國的是美國的2倍。但是，從區塊鏈主流的基礎共識算法，到跨鏈、側鏈等拓展技術，以及開放性金融（Decentralized Finance）等區塊鏈金融新業態，當下基本由國外機構主導。簡言之，中國在區塊鏈核心基礎設施和底層技術研發方面缺乏自己的話語權。因此，在風險可控前提下，我國當下迫切需要制度驅動、包容和鼓勵技術創新，為區塊鏈企業打造最好的營商環境。反之，若以維護金融市場安全的名義，簡單粗暴地對待市場主體，容易形成“剪不斷理還亂”的結局，這是需要監管者與市場主體謹慎對待的重大問題。

其次，應注重科學立法、高質量立法在區塊鏈監管與治理中的引領和推動作用。正如黨的十九屆四中全會強調，“堅持科學立法、民主立法、依法立法，……，以良法保障善治。”已制定的法律法規應體現市場主體的合理訴求和行業穩健發展的趨勢，這是實現善治的前提。科學立法，應尊重區塊鏈行業的市場發展客觀規律。民主立法，應保證廣大區塊鏈領域市場主體充分有序參與，使立法準確反映市場各方利益需求，順乎民意，方能合乎區塊鏈的未來趨勢。立法要結合當前區塊鏈國際趨勢，回應中國市場訴求。立法機構在制定涉及區塊鏈行業的法規政策時，應積極聽取市場主體意見，健全法定程序，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查及集體討論決定作為重大行政決策的法定程序。還要為市場主體設置政策適應調整期，這樣才能釋放市場積極性，最終維護好市場主體的利益。

區塊鏈行業需要監管者基于對未來技術發展的長遠判定，進行謹慎頂層設計，并推動民意與立法相結合。在監管者制定出臺各類規范性文件和政策前，可以先行指導和推動行業自律組織自己創生內部治理規則，經由市場反復檢驗和試錯，使新興行業規則發展成熟起來。監管者在推動規范性文件、部門規章或政策出臺之時，應充分吸收市場主體參與正式規則制定，避免長官意志成為法規與政策的主導，以削減未來的執法障礙。

涉及區塊鏈監管與治理的法規或行政規范性文件，其制定過程及其內容應同法治理念吻合。尤其針對新興事物，在上位法具體規定未出臺之前，部門規章甚至某些行政規范性文件可能會先“落地”，起到先行引領作用。此時，監管者更應確保立法的法治化，保障行政規范性文件的制定及監管審查的合法性。

最后，應確保監管過程與執法的法治化。監管者或執法者嚴格推行法治精神，做到監管法治化，增強從業主體的行業發展確定性和市場可預期性。這種確定性和可預期性的實質，即以法治精神，嚴格保障每一區塊鏈相關企業和從業者的財產安全、交易安全、人身安全及與此相關的各種權利。市場主體只有在可確定、可預期的狀態下，才能穩步地長期規劃投資、推進研發、安排生產和拓展市場。監管法治化意味著已制訂的法律法規要得到普遍地、穩定地和嚴格地執行，減少從業者的投機心態與僥幸心理。法規未得到執行，必將削弱法制的權威，進而影響區塊鏈行業正常發展。建立健全與提升區塊鏈競爭力相匹配的法律治理體系，在法治的框架下處理區塊鏈領域的違法違規行為，維護良好的營商環境，提升中國區塊鏈企業的技術水平，進而提升整個國家的經濟活力與競爭力。

總之，法治才能打造區塊鏈企業最好的營商環境。設立良法，推行善治，才能持續激發區塊鏈企業的生產力。

（作者為中央財經大學法學院教授）

責任編輯：李盟盟