對新時期PPP模式在我國發(fā)展的幾點思考

王怡

摘要：目前，PPP模式在我國的發(fā)展仍然存在著很多的問題，必須采取相應(yīng)的措施不斷對PPP模式進行規(guī)范和升級，以保證其健康可持續(xù)發(fā)展。本文對此進行了深入探討分析，不僅分析了PPP模式在新形勢下的發(fā)展，而且也分析了存在的制約因素，并提出有效解決對策。

關(guān)鍵詞：PPP模式;可持續(xù);市場與政府;發(fā)展與制約

引言

近幾年來，在我國改革開放進行深化改革持續(xù)推進的新形勢下，國家和各級地方政府高度重視新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，而且也取得了一定的成效，并將新興的PPP模式引入到產(chǎn)業(yè)園區(qū)。即便是這樣，PPP模式在我國的發(fā)展仍然存在著很多的問題，比如發(fā)展過程中的項目質(zhì)量、市場和政府有關(guān)部門之間的關(guān)系以及兩者或者幾方在項目實施過程中的風(fēng)險承擔(dān)比例問題逐漸顯現(xiàn)出來。為此，我國為了健康地發(fā)展PPP模式，必須采取相應(yīng)的措施不斷對PPP模式進行規(guī)范和升級，以保證其健康可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP模式簡介及主要形式

1. Public-Private Partnership，簡稱PPP，是資本在社會中參與基礎(chǔ)建設(shè)公共項目運營的一種制度創(chuàng)新。這種制度是市場相關(guān)盈利企業(yè)與政府的主管部門之間在合作的過程中，讓市場私營部門利用自己的資源參與到公共性的項目建設(shè)中去，通過這樣方法使合作各方達到比預(yù)期單獨實施更為有利的結(jié)果。在公共服務(wù)的一些領(lǐng)域，相關(guān)的政府部門采取公開招標(biāo)的方式選擇實力強、資本充足的私營單位，在法律法規(guī)的指導(dǎo)下按照互惠共贏的原則雙方簽訂具有法律效應(yīng)的合同，然后再有市場的私營部門進入項目實施，政府部門根據(jù)項目實施的情況進行資金支付。狹義的PPP，是指政府在項目實施的后期針對項目的參與度更多。在項目進行過程中參與者之間信息互通的越多，信息也就更對稱。

2. PPP項目依據(jù)我國財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南》，項目運作方式主要包含運營的委托、合同的管理、建設(shè)-運營-移交和轉(zhuǎn)讓-運營-移交等。項目在運作方式上的選擇主要是由項目的定價、項目的盈利情況、風(fēng)險承擔(dān)機制、項目的資金需求、項目的擴建和改建的需求和期滿后的處置等相關(guān)因素所決定的。

二、PPP模式在我國的發(fā)展歷程

（一）1984—2002年，探索的階段

1984年，中國香港合和公司與深圳市能源集團簽署的相互合作，共同建設(shè)的沙角電廠，這個項目是我國首次使用BOT模式進行建設(shè)的一個重要項目。從此之后，我國就開始逐漸摸索和使用PPP的新模式進行基礎(chǔ)項目的建設(shè)。直到1992年，PPP模式都主要還是依靠民間的力量記性不斷地探索和發(fā)展。

在黨的第十四次全國人民代表大會上指出我國的經(jīng)濟體制改革總目標(biāo)就是建立社會主義市場經(jīng)濟新體制，基礎(chǔ)建設(shè)投資模式在這一決定上為引入市場資本帶來了很多機會。1993年，國家發(fā)展計劃委員會在研究投投資體制新的改革時，就BOT模式的可行性進行了認真討論，1995年8月，國家發(fā)展計劃委員會、國家電網(wǎng)有限公司、交通運輸部三部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，這部法律的出臺為PPP項目的進行提供了有力的法律支持。國家試行的項目之外，各個地方的政府部門也推出了一些相應(yīng)的PPP項目。1997年，在亞洲遭遇金融危機的時候，我國PPP項目的發(fā)展也遭受到了嚴重的影響。直到三年后，PPP項目模式在我國才慢慢開始復(fù)蘇。

（二）2003年至2012年，PPP模式逐步推廣階段

2002年，在黨的第十六次全國人民代表大會上，在建設(shè)領(lǐng)域提出的“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，這一主張為推廣PPP模式的發(fā)展提供了理論依據(jù)。在黨的十六屆三中全會上再次明確提出“允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”這一主張，這一依據(jù)為市場資本更多地進入基礎(chǔ)建設(shè)和公共建設(shè)領(lǐng)域提供了官方的支持。2003年開始，我國國民經(jīng)濟繼續(xù)保持連年的高增長，在2007年就達到了14.2%。在經(jīng)濟飛速發(fā)展的時候，建設(shè)部門也連續(xù)發(fā)布了一些指導(dǎo)性文件，用于支持和發(fā)展PPP模式在社會中的作用。2002年我國出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。

盡管在政府和市場的合作下，多數(shù)的PPP項目是取得成功的，但同時也因為PPP項目模式的數(shù)量增加的速度較快，或者是有的地區(qū)在對項目的評估落實上、PPP項目的運作模式上考慮的不夠嚴謹，自然也就出現(xiàn)了一些不成功的例子。

（三）2013年至今，快速推廣階段

從2013年起，國家連續(xù)頒布了一系列有利政策和指導(dǎo)性文件，全力支持和推廣PPP模式的發(fā)展，從此PPP模式項目在我國進入一個高速發(fā)展的新階段。2014 年，我國中央財政部頒布了推廣的指導(dǎo)通知，同時宣布將在全國范圍內(nèi)開展政府部門和市場私有資本進行深度合作的建設(shè)模式，這個通知的發(fā)布在全社會又掀起了一場PPP 模式項目實施的新階段。同時，我國財政部頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》;我國發(fā)展改革委員會頒布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》。

三、PPP模式在我國發(fā)展面臨的主要問題

經(jīng)過我國政府和市場多年的努力探索，從我國的基本情況來看，對于PPP模式的一些研究，無論是從理論方向還是實踐的情況來看，都缺乏一套較為完備的支撐體系。

（一）PPP模式發(fā)展質(zhì)量低下

PPP模式的項目在我國已經(jīng)發(fā)展了30多年，但是現(xiàn)在發(fā)展的基礎(chǔ)和發(fā)達國家的發(fā)展取得的成果相相比，不管是從理論基礎(chǔ)上還是從建設(shè)項目的實踐來說，我國的PPP項目模式發(fā)展仍然處于新模式發(fā)展的起步階段。在我國，對PPP模式的研究，對PPP模式理論基礎(chǔ)的研究相對來說少了一些，同時在理論支撐上也沒有完整的體系，這使我國在PPP項目模式的發(fā)展中，對于公共的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺少理論支持，在項目設(shè)計、建設(shè)過程、運營階段、后期維護等各個方面也缺少很多專業(yè)的指導(dǎo)，以上種種情況無疑使得我國在PPP模式的發(fā)展中增加了很多的阻礙，影響我國基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展。

（二）PPP項目模式在法律體系上不完備

在PPP項目模式的發(fā)展過程中，相對于市場的私人部門來說，政府部門很容易將政府部門的一些主觀意志強加在市場的私人部門身上，這種做法很容易讓市場的盈利部門遭受損失，將也導(dǎo)致項目的失敗，或者市場部門的退出。所以政府部門需要在相關(guān)部門的共同參與下一起制定相應(yīng)的法律，讓PPP模式有更多的法律依據(jù)，進而對政府部門以及市場部門的共同約束。除去法律上的不完備之外，已經(jīng)出臺的法律或多或少的存在沖突或者不協(xié)調(diào)，這就降低了法律條文在指導(dǎo)市場項目時的權(quán)威性，讓項目在實施過程中政府和市場私營部門之間出現(xiàn)沖突或者不協(xié)調(diào)。

（三）目前的PPP項目公共基礎(chǔ)設(shè)施

投資不夠

周期較長、投資較大、公益性、資金回籠慢等是社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有特點，僅僅依靠政府單方面的力量很難完成項目，即使能夠為社會作出貢獻，也很難完成公益性的目的。同時需要在政府的幫助下大力興建服務(wù)型的公共設(shè)施，采取政府部門與市場單位相輔相成的效果，達到項目更好的經(jīng)濟效益，避免投資不均衡導(dǎo)致的項目流產(chǎn)，或者項目無法進行的結(jié)果，這對于政府和社會都是不愿意看到的結(jié)果。

（四）PPP項目模式中政府角色和市場部門在承擔(dān)的責(zé)任上不清楚

PPP項目需要和市場部私營部門建立相互合作相輔相成的聯(lián)系，市場部門通過政府部門的協(xié)同，進入公共設(shè)施的建設(shè)中去，同時政府要承擔(dān)監(jiān)督者的權(quán)利和責(zé)任，但是不隨便進行主觀性干預(yù)。尤其在盈利性的項目中政府也沒有相應(yīng)的監(jiān)督機制和符合現(xiàn)實情況的合同和條款，不應(yīng)該在設(shè)計、建設(shè)、運營及維護的階段對項目進行干預(yù)，而是在過程的監(jiān)督和管理中起到規(guī)范和督促及檢查的作用，避免政府部門過度干預(yù)而影響市場的資源配置。

（五）政府和市場承擔(dān)風(fēng)險的配置不符合發(fā)展

PPP項目模式中，政府部門重視的是項目所實現(xiàn)的公益性，但是參與建設(shè)的社會企業(yè)追求的是項目帶來的經(jīng)濟效益，兩者的出發(fā)點不同。在項目中，項目的全過程運營中，項目在營運、技術(shù)、財務(wù)、政策等方面的風(fēng)險，這些風(fēng)險需要合理分配，因為一方是無法獨自承擔(dān)的。英法隧道項目失敗的主要原因就是項目風(fēng)險分擔(dān)不合理，市場公司在項目中承擔(dān)了過多無法控制的風(fēng)險，同時公司未慎重考慮項目市場需求及現(xiàn)金流問題，也未能將相應(yīng)風(fēng)險有效轉(zhuǎn)移給其他主體。從我國目前的實際情況來看，為了吸引市場資本一些地方政府，在合同簽訂過程中，政府單位增加了一些本不屬于自己范疇內(nèi)的責(zé)任以及不必要的擔(dān)保，承擔(dān)了本不屬于政府的一些風(fēng)險，從而增加了政府部門承擔(dān)的風(fēng)險。

四、對未來發(fā)展的幾點思考

PPP模式是一種解決目前政府財力不足、項目資金困境的行之有效的良策。要促進PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展，需要從以下幾方面入手。

（一）優(yōu)化PPP模式的頂層設(shè)計

首先，國家層面應(yīng)加快PPP立法程序，出臺PPP管理條例，然后再通過立法以及規(guī)范政府和社會資本的行為，降低社會資本參與的風(fēng)險。為此，國務(wù)院可以成立專門的PPP項目管理的機構(gòu)來規(guī)范編制PPP條例。其次，應(yīng)引導(dǎo)和督促在全國范圍內(nèi)設(shè)置PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，強化各地方對PPP項目的管理，有效領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范PPP項目的執(zhí)行，提高規(guī)范項目的落地率，并加強各地PPP項目管理庫信息的公開透明。

（二）利用金融創(chuàng)新和強化管理來分散融資風(fēng)險

一是要完善PPP項目的增信機制，降低項目融資成本及風(fēng)險。可以從以下幾個方面入手：第一，從銀行等金融機構(gòu)融資方式，應(yīng)完善企業(yè)信用機制，保障還款順利實施。第二，為加強社會資本在參與PPP項目中的積極性，可以加強政府的示范引領(lǐng)作用，由于政府在社會上信譽相對較高，可以借助政府的信譽優(yōu)勢降低社會資本對投資風(fēng)險的顧慮。第三，要加大PPP模式宣傳力度，給社會資本留下好印象。第四，要加快PPP融資工具創(chuàng)新。

（三）探索開發(fā)性PPP模式

以區(qū)域可持續(xù)性發(fā)展為目標(biāo)，把人力開發(fā)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、空間開發(fā)相融合，中國財政科學(xué)研究院劉尚希院長稱這類PPP實踐為“開發(fā)性PPP模式”。傳統(tǒng)的PPP模式中存在忽視項目運行績效的問題，而在開發(fā)性PPP模式中，社會資本回報與績效掛鉤，提高了社會資本的投資效率。在開發(fā)性PPP發(fā)展路徑上，可以探索PPP與專項債券的方式。可以作為PPP項目的政府方本金，這樣在一定程度上降低了市場資本的壓力，從整體上會降低項目的成本，降低項目風(fēng)險，同時也為PPP項目增加信用，進而提高社會資本參與的積極性。

（四）建立并優(yōu)化全生命周期管理體系

項目的全生命周期管理，一方面要對PPP項目運作的各個環(huán)節(jié)進行有力的監(jiān)管，另一方面要綜合考慮在轉(zhuǎn)換參與主體的利益因素，提高項目運作在各個環(huán)節(jié)的信息公開，增進與參與新舊動能轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)主體的溝通，確保該項目真正高效地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。基于這兩方面的綜合考慮，首先明確監(jiān)管目標(biāo)，針對PPP項目的各個階段加強項目質(zhì)量監(jiān)管、有效防控各類風(fēng)險，在風(fēng)險可控的前提下提升項目的效益。其次要健全監(jiān)管機制，通過完善的監(jiān)管體系等方面來構(gòu)建監(jiān)管的機制，確保項目運作各個環(huán)節(jié)的信息公開透明。最后是要分階段確立監(jiān)管的主要內(nèi)容，在項目建設(shè)階段，加強對工程進度、建設(shè)質(zhì)量、項目資金的監(jiān)管和評價;在項目運營階段，加強對服務(wù)質(zhì)量以及設(shè)施維護等方面的監(jiān)管和評價;在項目移交階段，對項目的監(jiān)督、在合同的執(zhí)行情況和公共設(shè)施的后期維修養(yǎng)護、市場投資退出等進行全過程監(jiān)管。

結(jié)語

PPP項目是一個需要政府和市場共同協(xié)作實施的運作模式，項目在實施的過程中涉及政府的相關(guān)部門，和市場參與具體實施的公司。在進行項目運作的過程，聘請專家進行綜合評估，在項目的全過程運營及管理中充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)和被監(jiān)督作用，以及市場的自我調(diào)節(jié)機制，后續(xù)PPP項目在實施過程中，在遵循各部門對PPP項目指引文件的基礎(chǔ)上，借鑒更多成功的PPP模式案例進行經(jīng)驗的積累具有更多的意義。

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