讓草原的明天更加美好

耿國彪

“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊”這是古代詩歌中對草原的描繪。

我國是一個草原大國，有天然草原3.928億公頃，約占全球草原面積12%，世界第一。草原是大地的皮膚，是水平的生態屏障，也是不可替代的重要戰略資源。

5月22日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議。全國人大代表、內蒙古自治區錫林郭勒盟盟長霍照良告訴總書記，他們堅持生態優先、綠色發展，將全盟60%以上區域劃入生態保護紅線，不再在草原新上礦山開發項目。習近平表示肯定：“留在那，子孫后代可以用。”

草原早已不僅僅只用于放牧，而是有著獨特的生態、經濟、社會功能。草原，承擔著防風固沙、保持水土、涵養水源、調節氣候、維護生物多樣性等重要生態功能。如何保護好草原，讓草原擁有更合理的人畜承載量，在全國兩會上成為代表委員熱議的話題。

用心呵護草原

“我國草原生態保護欠賬較多，草原生態系統整體仍較脆弱。與傳統牧區相比，北方農牧交錯帶土地生產力與人口之間矛盾更為突出，資源環境壓力更大，草原生態的不穩定性和敏感性更加明顯，更容易產生農田沙化、草場退化、水土流失等問題，鞏固生態保護成果的難度較大。”全國政協委員、寧夏農林科學院荒漠化治理研究所所長蔣齊對記者說，我建議對北方農牧交錯帶草原加強保護和利用。

蔣齊認為，北方農牧交錯帶鞏固生態保護成果的難度較大，這表現在多個方面：一是草牧業發展水平低；二是草原管理基礎工作存在短板；三是生產生態監督管理技術手段落后；四是牧民缺乏現代畜牧業經營管理理念和技能。“比如北方農牧交錯帶大多縣區自有財力不足，制約了產業轉型發展和生產效率提升。同時，草原管理基礎工作也存在短板，相關法規不完善、資源底數不清、草地和草原的關系沒有界定清楚、承包經營管理不到位、禁牧區劃定不合理，這些都加大了鞏固生態保護成果的難度。”蔣齊說。

據蔣齊調研，我國草原牧區生產與生態監測統計在基礎研究、技術裝備、監測能力、新技術應用等方面還相對落后，草原專業執法力量被削弱，不少牧民缺乏現代畜牧業經營管理理念和技能，偷牧亂牧現象時有發生，這些問題也給生態保護工作帶來了挑戰。

針對這些問題，蔣齊建議：盡快完善新一輪補獎政策的頂層設計，為草原生態保護和利用提供政策保障；結合農牧交錯帶資源稟賦和區域特點，堅持農牧結合、草牧配套，推動草原畜牧業傳統生產方式的轉型升級，大幅提高農牧民養殖投入產出效率和規模效益；加快推進草原行政執法體制改革，建立一支權責統一、權威高效的草原行政執法隊伍，著重加強草原基層站所規范化標準化建設，不斷提高基層站所人員的執法和綜合管理能力；積極拓寬牧民就業增收渠道，加快現代草牧業生產經營技術推廣與示范，培育現代草原畜牧業新型生產經營主體，提升生產、加工、銷售一體化程度，促進種養結合、農牧循環，促進養殖、加工、流通等環節利益合理分配，實現產業發展和牧民增收雙贏；補齊草原管理基礎工作短板，把草地和草原的關系界定清楚，摸清、核定草原面積等基礎數據，并明確各部門的管理職責，全面提升草原信息化、精細化管理水平。

蔣齊委員關注的問題，全國人大代表、內蒙古興安盟國有林場和森林公園管理局副局長陳良也有同感。他認為，農牧交錯帶的草原生態資源與種植業經濟之間存在突出矛盾，加強農牧交錯帶的草原生態保護迫在眉睫。

在談到農牧交錯帶草原生態保護的問題時，陳良說，一是草原與森林和耕地交錯分布，地形地貌多樣，林地、草原和耕地界限不清，草原管護難度較大；二是長期以來草原被開墾變為耕地，農牧民從草原要耕地要經濟利益，草原生態保護與種植業經濟之間的矛盾突出；三是草原監督管理機構規模偏小，很難適應草原生態保護的迫切需要；四是在當前形勢，草原生態補助獎勵政策不夠精準，急需進行適當調整使其更符合新時代高質量發展需要；五是人口密集的鄉鎮難以落實草原承包經營制度，有些地方雖然實行聯戶承包，但草原“大鍋飯”現象沒有得到根本改變；六是草原調查規劃工作滯后，沒有形成保護利用建設草原的中長期規劃。

對于加強農牧交錯帶草原保護，陳良提出六點建議：一是做好草原調查規劃；二是特殊對待農牧交錯帶草原承包和確權承包工作；三是適當提高草原生態保護補助獎勵資金額度，草原補貼應當以人為本，考慮草原面積的同時還要考慮人口因素；四是適度擴大草原監督管理隊伍規模，加強草原管護隊伍建設；五是將草原管護工作納入到社會征信管理平臺；六是將草原管護考核指標納入到村兩委班子考核體系內。

“必須做到誰收益誰承擔保護責任，將有限的草原補貼集中發放給有能力管護草原的農牧民，發揮草原補貼資金的應有作用。”？陳良說。

曾在內蒙古大草原生活工作27年的全國政協委員周秉建，一直關注草原的保護和牧民的生活。她向大會提交了一份提案，建議再次修訂草原法，以促進草原休養，提升草原生態功能和生產能力。

周秉建認為《草原法》2013年6月29日發布實施以來，發揮了重要的法律支撐作用，但隨著我國生態文明建設不斷深入，相關內容已經不能適應現在的管理需要，應該以綠水青山就是金山銀山理念為指引進行必要的修訂。

“建立完善草原保護修復目標評價考核制度，將草原保護修復相關約束性指標納入領導干部自然資源資產離任審計。嚴格落實黨政領導干部生態環境損害責任追究制度，對不作為、亂作為造成草原嚴重破壞的領導干部，實行終身追究制。”與此同時，對于違法破壞草原的單位和個人，周秉建建議，既要依法追究其法律責任，還要追究其賠償責任，大幅提高違法成本。

此外，周秉建還建議，創新完善草原合理利用制度，著力解決草原過度開發，切實提升草原科學利用水平；嚴格落實草畜平衡制度，創新監管手段，加大監管力度，下大力氣解決草原超載過牧問題；建立完善草原資源產權制度，著力解決草原資源底數不清和產權主體不明晰、權益不落實等問題；嚴格落實草原資源保護制度，依法解決非法開墾、非法占用等擅自改變草原用途的問題；完善落實草原生態修復制度，加大治理退化草原，提升草原生態功能。

通過今年的調研，全國政協委員、寧夏金沙林場場長趙慶豐了解到，寧夏自2003年實行全區禁牧封育以來，草原植被明顯恢復，全區草原綜合植被覆蓋度由禁牧前的35%提高到現在的56.23%，但草原生態文明建設還有一些問題亟待解決。“比如說，像咱們生態獎補標準比較低，草原保護基礎設施已不能滿足草原保護的需要。這些都是需要解決的問題。”

為此，趙慶豐建議國家開展全國草原生態文明建設示范區試點工作，將寧夏列為首批西部地區全國草原生態文明建設示范區試點。擴大山水林田湖草綜合治理試點范圍，把寧夏列為黃河流域生態保護和治理重點省份，加大草原生態保護補助政策支持，大力支持寧夏發展現代畜牧產業，促進草原生態休養生息，提高草原質量，提升草原功能。同時，建議根據《關于鄉鎮機關事業單位工作人員實行鄉鎮工作補貼的通知》，落實對國有林場事業單位工作人員實行工作補貼的建議。

“草原生態保護獎補政策對于恢復草原生態的作用是毋庸置疑的。我們要持續完善這項政策，要根據新的發展形勢合理提升補獎標準，增加休牧補助等補貼內容，探索‘以保代補政策。”全國政協委員、內蒙古自治區政協副主席董恒宇建議，推動草原生態有限獎補向全額補償轉變，探索“以保代補”政策，建立草原畜牧業干旱指數保險制度，建立市場化草原生態保護機制。

善待草原生命

目前，我國73%的草原被承包，牧民普遍采用圍欄保護自己的草場。由于草原圍欄設置過多、過密，對草原生物多樣性的影響日漸凸顯。為此，全國政協委員、甘肅省治沙研究所副所長馬全林建議規范草原圍欄，強化野生動物保護。

圍欄封育具有操作簡單、投資少和見效快的特點，是退化森林、草地和濕地生態系統恢復重建的重要措施之一。大量研究和實踐證明，圍欄封育對生態恢復的重要性不言而喻，在短期內能夠顯著提高植被高度、蓋度、生物量，改善植物群落結構，優良牧草優勢度增加，毒草等優勢度下降，并且較長時間的圍欄封育可以改善土壤的理化性質，緩慢提升土壤肥力。網圍欄在我國乃至國際上早已普遍采用，而且隨著我國草原承包和集體林權制度改革的實行，網圍欄被廣泛應用于界線的劃定。

但是，馬全林在調研中也發現草原圍欄設置過多、過密等不合理問題，對草原生物多樣性的影響日漸凸顯，其主要表現為：密集的圍欄將野生動物生存空間不斷分割壓縮，阻斷了野生動物遷徙、飲水路線，不僅造成草原生態系統碎片化，而且使野生動物在遷徙覓食或為了躲避天敵而跳躍時，極易被帶刺的鐵絲網掛死或刮傷。草原圍欄阻擋了狼、狐貍和貓等天敵的活動，對草地鼠害的防治受到限制，草原鼠害又加速了草原退化。圍欄保護了生態系統的植被與土壤組分，而忽視了生態系統的完整性，限制了生態系統生態服務功能的發揮，對于野生動物繁衍改良和生態系統可持續發展產生負面影響。

為此，馬全林委員建議：一是對全國圍欄開展一次調查摸底，掌握圍欄面積、類型、利用現狀以及存在的問題；二是制定圍欄及其設置的規范標準，優化現有圍欄設置，充分考慮野生動物遷移規律，進一步增設必要的動物通道，對已經恢復或劃定為草原禁牧區、自然保護區的圍欄進行拆除；三是減少圍欄密度，淘汰帶刺網圍欄。對于偏遠保護區域，可利用設立警示牌，或使用無人機、電子監控系統等新的監測手段替代圍欄；四是加大宣傳教育，出臺野生動物保護補助獎勵政策，鼓勵農牧民積極落實草畜平衡制度，創造減少圍欄的社會基礎。

“草原退化，除超載過牧之外，根本原因在于草原承包主體責任不明確，缺乏可量化的草原生態健康評估制度；法規制度剛性不足，執法不嚴，管控不力；生態補償制度需要完善，現行草原補獎政策需要穩定、延續，更需要長期化、制度化；草原網圍欄建設亟待優化。”周秉建委員說，“草原多年的大規模網圍欄已導致草原大面積的沙化與碎片化，草原生物鏈遭到嚴重破壞。”

為此，她在提案中建議，要建立草原保護權責一體和對草原資源不敢破壞、破壞不起的新機制，通過訓誡、封禁、收儲、處罰、追刑等法律約束形成威懾，嚴格落實草原保護責任制。

“目前，我國草原生物災害防控工作與黨中央加強草原生態建設的要求還不相適應。”全國人大代表、陜西省林業局副局長、陜西省林業科學院院長昝林森說，我國草原生物災害防控存在防控機制不健全、監測預警能力較低、基本防治能力不夠、防治資金投入不足、科技支撐力度有限、管理機構隊伍不強等問題。

對此，昝林森建議：建立高效聯防聯控體制機制；加強監測預報體系智能化建設；提升草原生物災害綜合防控能力；加大草原生物災害防控資金投入，建立多元化投入機制，積極引進社會資金，創新投資合作模式，形成全社會同防共治新局面。

人不負青山，青山定不負人。“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，“保護生態就是發展生產力”的論斷成效明顯。只有我們以更大的力度、更實的舉措，著力保護草原并解決牧民的生活問題，探索出一條實現經濟與生態互融共生、互促共進的新路子，才能讓我們腳下的草原天更藍、草更綠、水更清、牛羊似白云。