完善林木采伐制度深入推進“放管服”改革

國家林業和草原局辦公室

原森林法確立了以森林采伐限額、采伐許可證和木材運輸證制度為主體的林木采伐管理制度，對保護和發展森林資源起到了重要作用。在森林法修訂過程中，關于林木采伐管理制度有兩種意見。一種建議取消采伐限額，放開集體林或者人工商品林采伐許可和木材運輸管制；另一種認為，采伐限額和采伐許可是保護森林資源重要的宏觀調控手段，完全放開林木采伐和木材運輸管制，可能造成采伐失控，森林資源遭到破壞。在廣泛聽取各方意見和調研論證的基礎上，本次修訂保留了森林采伐限額和采伐許可證制度，同時按照“放管服”改革精神進行了完善；刪除了木材生產計劃、木材調撥等帶有計劃經濟色彩的內容；取消了木材運輸許可制度。具體修改內容主要有五個方面：

第一，下放采伐限額審批權。將原森林法有關采伐限額由省級人民政府審核后，報國務院批準的規定，修改為采伐限額經征求國務院林業主管部門意見，報省級人民政府批準后公布實施，并報國務院備案。主要考慮，在征求意見過程中，地方對于采伐限額與實踐脫節，無法滿足開展森林經營需求的意見較大。將審批權下放后，有利于地方結合本地實際科學編制采伐限額，壓實地方責任。國家林草局可以在前期指導的基礎上，通過森林資源保護發展目標責任制和考核評價機制加強對地方監管，確保森林資源穩定增長。省級人民政府將編制的采伐限額報國務院備案，也有利于國家準確掌握森林資源消耗情況，提高監管效率。

第二，調整采伐許可證核發范圍。原森林法規定，采伐林木必須申請采伐許可證。本次修訂規定采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，自然保護區以外的竹林不需要申請。非林地上的農田防護林、防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮林木的采伐，由有關主管部門按照有關規定管理。需要注意的是，相關修改并不意味著削弱非林地上林木的保護管理，如護路林、護堤護岸林、城鎮林木等的采伐還應當按照《公路法》《防洪法》《城市綠化條例》等規定進行管理。

第三，完善采伐許可證審批程序。針對實踐中林木采伐申請“辦證繁、辦證慢、辦證難”“來回跑、不方便”等問題，新修訂的森林法完善了采伐許可證的核發程序，明確要求縣級以上人民政府林業主管部門應當采取措施，方便申請人辦理采伐許可證。一是刪除了采伐目的、林況等采伐申請材料要求；二是不再“一刀切”地要求申請人必須提交伐區調查設計材料，而是由省級以上人民政府林業主管部門規定一定的面積或者蓄積量基準。超過基準量的，申請者才應提交伐區調查設計材料，沒有超過的，則不需提交；三是規定符合林木采伐技術規程的，應當及時核發采伐許可證，明確了不得核發采伐許可證的情形，從正反兩方面嚴格林木采伐管理機制，減小具體執行中的自由裁量空間，切實提高林木采伐辦證效率。

第四，增加了林木采伐的特別規定。一是關于采挖移植林木的管理。近年來，一些地方出現大量采挖移植大樹導致破壞植被、毀壞林地等現象，引起了社會廣泛關注，為切實加強和規范樹木采挖移植管理，新修訂的森林法規定“采挖移植林木按照采伐林木管理。具體辦法由國務院林業主管部門制定”，一方面明確了采挖移植樹木管理的法律依據，對進一步細化管理規定和標準提出了要求，另一方面也為苗圃地建設等采挖移植活動留下空間。二是關于特殊情況采伐的例外規定。修訂后的森林法為解決公益林、自然保護區內林木，因林業有害生物防治、森林防火、遭受自然災害等需要采伐的問題，有針對性地進行了特殊規定。新規定解決了實踐中保護性質的采伐措施沒有法律依據的問題，但為避免例外規定被盲目擴大，相關的細化規定還需在配套辦法中進一步明確。

第五，強化森林經營方案的地位和作用。森林經營作為林業專有概念，是以提高森林質量，建立穩定、健康、優質、高效的森林生態系統為目標，為修復和增強森林的供給、調節、服務、支持等多種功能，而開展的一系列貫穿于整個森林生長周期的保護和培育森林的活動。森林生命的長周期和森林類型的多樣性決定了森林經營活動的系統性和復雜性，必須按照森林經營方案科學實施。修訂后的森林法，一是明確國有林業企業事業單位必須編制森林經營方案，并新增了未編制森林經營方案或者未按照批準的森林經營方案開展經營活動的法律責任。二是規定國家支持、引導其他林業經營者編制森林經營方案。三是要求國務院林業主管部門制定編制森林經營方案的具體辦法。