以績效為導向的全過程評價概述及案例研究

張喆

摘 要：在當前新形勢、新要求下，全過程的績效評價在各行各業逐步推廣。如何拓展績效評價覆蓋面，深耕行業領域績效評價，從績效視角創新各類傳統評價思路，并不斷創新評價方法，從而延伸績效評價的廣度和深度，顯得尤為迫切。這不僅能夠有效推進預算績效管理改革，對于建立健全預算績效管理體系亦具有重要意義。

關鍵詞：績效評價;全過程;DEA

1 績效評價背景

為不斷提升財政科學化、精細化管理水平，切實提高財政資金的使用效益，自上世紀90年代開始，我國逐步推進預算績效管理工作[1]。以項目支出績效評價為基礎，逐步擴大評價范圍和評價類型，經歷了從績效評價探索到全過程預算績效管理理念確立的發展階段。2018年9月25日，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）發布，明確提出各部門各單位應建立全過程預算績效管理鏈條，開展績效評價和結果應用。各部門各單位要對預算執行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評。同時各級財政部門建立重大政策、項目預算績效評價機制，逐步開展部門整體績效評價。

2 績效評價概述

我國對于績效評價的研究雖然起步較晚，但是發展較快，學術研究基本上和我國預算績效評價工作開展的實際相匹配。從評價對象來看，績效評價主要分為項目支出績效評價、政策績效評價和部門整體支出績效評價三種類型[2]。項目支出績效評價以項目實施所帶來的產出和效果為主要內容，以促進預算單位完成特定工作任務或事業發展目的而展開。政策績效評價在實踐中以財政專項資金政策為主要對象，除項目支出績效評價的內容外，更加關注政策制定和執行的過程，并在效果評價中側重公平性、響應性等價值標準判斷，從而為政策是否存續、調整等提供依據。部門整體支出績效評價是以部門所有預算資金為對象，以部門所有支出所達到的產出和效果為主要內容，以促進部門高效履職為目的的評價活動。

在進行績效評價研究的學者中，對于政府和企業的績效管理研究的占多數。洪源（2015）以公共需求偏好匹配標準為導向，設計出債務需求偏好匹配指數對地方政府債務規模進行績效評估[3];徐大偉（2015）基于標準經濟學范式的績效評估研究較為缺乏的現狀，提出了區域生態補償績效評價的必要性，并通過引入熵值法、傾向值匹配法、面板數據回歸方法等經濟學技術對區域生態補償績效進行評估[4];盧春（2015）對于國內外教育信息化發展狀況以及評估相關的主要研究成果進行歸納，總結出教育信息化績效評估研究的關鍵內容和研究趨勢[5];杜永紅（2018）對于精準扶貧的落實效果進行分析，通過構建科學合理、客觀可行的精準扶貧績效評估指標體系，引入信息化、專業化的第三方扶貧績效評估機構，助力于精準脫貧工作[6];陳煬（2020）針對我國養老機構績效評價不夠完善的現狀，建立了基于AHP模糊綜合評價模型，并根據最大隸屬度原則確定養老機構績效等級[7]。而在企業層面，何威風（2017）利用2010年中央企業開始全面實施EVA業績評價這一自然事件對于檢驗業績評價改變是否會影響企業風險承擔進行檢驗，并發現EVA業績評價制度能夠顯著增加中央企業價值[8]。王靜（2020）運用DEA-Malmquist指數和Tobit模型對2012～2018年間30家教育類上市公司的經營績效及影響因素進行實證測算，從靜態評價、動態評價上分別探討了因不同因素對于教育類上市公司經營績效的影響程度[9]。

3 當前績效評價存在問題

結合我國當前以一般公共預算項目支出績效評價為主的實際情況，發現當前的績效評價存在以下問題：

3.1 評價范圍與類型存在局限

目前預算績效評價主要以一般公共預算的項目支出為主，隨著全面實施預算績效管理工作的推進，不僅是財政支出，各級政府收入預算也將全面納入績效管理。在評價環節方面，將績效管理由事后評價向事前、事中評價拓展;在評價范圍方面，也不再僅僅關注一般公共預算，將會逐步覆蓋政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算;在評價類型方面，還將積極拓展各項專題研究，如政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、政府債務項目等專題績效評價;在評價層次方面，不僅有項目、政策和部門整體績效評價，還有對一級政府的財政運行績效評價;在其他三本預算及相關基金的績效評價中，除了關注項目層面的評價外，還將逐步向其整體運行層面的評價拓展。

3.2 行業內部針對性績效評價缺乏

當前我國的績效評價更多依賴于各級財政部門出臺的績效評價共性指標體系框架，缺乏針對特定行業和領域的評價指標體系，無法有效指導分行業、分領域的績效評價工作。而且當前績效評價多從財政視角出發，更多的是關注資金情況，對于行業本身的管理和發展需求挖掘有限，未能體現出行業特色。因此需要結合預算管理工作的特點和實際，解決當前績效評價過程中存在的主觀性強、可操作性差、指標測量缺乏科學性等問題，績效評價工作需要進行分行業、分領域不斷深化，進一步突出行業和項目特點，提高績效評價結果的客觀性和準確性。

3.3 傳統績效評價導向性差

總體而言，我國傳統的公共評價/評估包括了審計、稅管、財政監督等，涉及多個核心部門，但更多的還是指向資金或某一特定環節的合規性。比如傳統的投資評審工作更多的是基于項目設立必要性和可行性進行，與績效目標基本沒有關聯，績效目標對投資項目的建設與管理也無實質性指導意義。再比如營商環境評估，除了以世界銀行為代表的營商環境便利度等評價指標體系外，還可以從績效視角，用效果說話，不止考慮營商環境變化情況，還應進一步考慮這種變化帶來的影響。隨著績效的理念不斷深化，各級政府和部門將會更加重視財政預算資金的使用效率和效益，轉變各類傳統公共評價和評估的思路，從某項特定的、單一的合規性評價或評估向以績效為視角的綜合性方向創新，以提高各類傳統公共評價和評估對政府決策的參考價值和財政資金使用績效。

3.4 績效評價方法單一

目前，我國的績效評價方法以定性為主，較少采用定量分析。無論是在評價指標體系設計，還是在評價手段上都還存在一定局限性，無法真正反映預算資金的績效情況。在未來，可以在以下三個方面予以深入：首先，要不斷改進完善績效評價指標體系，切實解決評價指標體系中決策—管理—績效指標相互割裂、績效導向不充分的問題，將績效的本質，即投入—產出的配比問題，作為評價指標體系建設的核心;其次，引入投入—產出分析、成本—效益分析等方法，強化預算績效分析，切實回答績效目標和預算的合理性、匹配性等問題;最后，在績效評價的手段和工具上，依托績效大數據的應用，搭建績效評價標準數據庫，更加便捷、有效地獲取數據，實現數據共享，并利用大數據手段構建智能化績效評價模式。

3 績效評價案例優化研究

針對當前績效評價的局限性，我們除在項目支出、財政支出政策和部門整體支出等方面應逐步完善評價思路和流程以外，還應該不斷拓展績效評價的評價類型、深耕績效評價行業領域、以績效視角創新傳統公共評價和創新評價方式方法等方面積極開展探索性嘗試。

3.1 拓展評價類型——以政府購買服務項目為例

作為轉變政府職能、改善公共服務質量的重大部署，政府購買服務改革是當前提升政府公共服務水平的關鍵舉措。如何有效地規范政府購買服務行為、檢驗服務成效、提升資金使用效率、推動政府職能轉變成為必然要解決的問題，也成為政府購買服務績效評價推進的動力。與一般項目評價的維度略有不同，政府購買服務項目的績效評價要從購買主體和承接主體兩者的職責履行情況切入。除傳統預算項目的評價要點外，政府購買服務績效評價的核心還應包括：是否應該選用政府購買服務方式開展，政府購買服務的成本是否合理、服務質量是否提升、服務對象是否滿意，通過政府購買服務是否進一步促進了政府職能轉變和相關職能機構的精簡優化。

以某地區公共自行車政府購買服務項目績效評價工作為例，其全過程績效評價則包括購買主體開展購買服務的決策和監管情況、承接主體的組織、服務產出、服務成效以及相關方滿意度等。具體來說，對購買主體主要考察：公共自行車運維服務購買的必要性、政府購買服務方式的合規性、服務購買價格的合理性以及相應的監管制度是否建立健全和執行有效。對承接主體主要考察兩點，首先是合同履約的有效性，包括運維的車輛、站點數量計劃是否完成，運維質量是否達到約定要求，相關工作響應是否及時;其次是運維效果如何，如車輛借還頻率、辦卡率和市民滿意度等。

近年來，隨著供給側結構性改革不斷深化，公共服務需求日趨多樣化，我國政府購買服務規模也逐步擴大，因此有必要建立完整的評價體系對政府購買服務預算資金支出的實際效果進行客觀評價，這是促進公共服務質量與效果提升、切實提高財政資源配置效率的重要保障。

3.2 深耕評價行業——以城市公交運營績效管理為例

由于我國當前績效評價大多以資金管理為主，對行業管理的訴求響應較為有限。隨著預算績效管理工作不斷推進，深挖不同領域資金使用特點和核心績效、突出行業特色的需求日益凸顯，就需要進一步深化分行業領域的績效評價工作。

以公交運營效率的績效評價為例，為有效提高公交運營效率，提升公交收入，降低公交運營成本，對公交虧損補貼資金開展績效評價。首先從財政資金使用角度出發，對資金管理規范性、資金效果的效率、效益進行分析;其次是成本規制辦法的制定及修訂，成本規制是通過厘清公交運營合理成本、完成成本規制辦法的制定并以此作為公交補貼的重要依據;最后是開展行業監管機制績效評價，這是在常規績效評價上，針對公交行業相關參與方、監管方的組織架構、職責分工進行深入的探討，并提出優化的方向性建議。在公交行業財政補貼的基礎上，通過成本規制，不斷深入公交企業內部控制診斷、行業監管優化，進一步完善公交行業的整體監管體系，督促公交企業提高公交服務績效。

通過以績效為導向對管理內容進行不斷拓展和路徑探索，績效理念逐漸在公交領域中深化應用。此外，針對公交行業面臨的問題并結合公交行業的預算績效管理的實際情況，公交行業績效管理體系平臺化及標準化的建設也應提上日程。

3.3 創新傳統評價——以對口支援中期規劃評價為例

五年發展規劃是引領我國經濟社會發展的戰略性、綱領性、綜合性的規劃，中期評估是保障規劃有效實施的重要手段。傳統的規劃中期評估側重于規劃目標的完成情況，聚焦宏觀層面，對中觀和微觀層面的關注較少，無法有效反映規劃執行的實施過程與效果。而以績效為視角的規劃中期評價恰好可以作為解決這一問題的突破口。

以某地區對口支援工作“十三五”規劃中期評價為例，由于對口支援規劃實施內容多，項目范圍廣，涉及支援方、受援方等多個部門的協調及配合，因而在規劃評價的過程中，如何平衡“面—線—點”三個層面評價的關系是影響規劃評價結果的關鍵因素。在具體實施時，總體規劃層面，圍繞規劃制定、規劃實施及規劃效果等方面展開，不僅涉及政策規劃所有內容，還應關注領域中最重要的發展方向和戰略要求以及最關鍵的薄弱環節。此外，還要關注規劃運行偏差情況。以問題為導向，通過對目前發展現狀與規劃基年發展狀況進行比對，來反映規劃總體實施效用。各縣層面，除了關注對口支援機制、對口支援人才保障、資金管理、項目管理及社會力量參與等方面的執行情況，還應關注規劃落實到縣級農村建設、社會事業、產業發展、人力資源培訓等各方面產生的效果。

隨著社會發展環境的深刻變化，規劃的編制審批和實施管理都面臨著改革的強烈訴求。如何突出規劃的公共政策屬性成為改革聚焦的熱點。通過開展規劃評價，能夠指導下一階段規劃方向，逐步推進規劃由藍圖式規劃向過程式規劃轉變，從而保證地區長遠目標的實現，推動地區的發展。

3.4 創新評價方法——以DEA模型在績效分析中的應用為例

績效評價指標設置不合理、主觀因素過多、分析方法單一等都直接影響著評價結果。雖然通過創新績效綜合評價指標體系，在一定程度上解決了績效評價不以績效為導向和核心的問題，但仍無法建立起績效目標與預算之間的關聯關系，不能完整揭示績效的本質。因此需要在此基礎上，逐步實現以信息化手段為依托，以數據分析為工具的績效評價體系。

以某地區一流學科建設項目的績效評價為例，首先按照一般績效評價的思路對評價期內各學科建設資金使用績效按照績效評價指標體系進行評分，并按照評價得分進行排序;在此基礎上，引入了數據包絡分析（以下簡稱DEA）模型，對資金投入的邊際效益進行考察，分析各學科現有資金、師資力量以及教學科研平臺等資源投入與學生培養、科學研究等方面的產出比是否達到最優，以衡量各個學科建設實施的相對有效性;最后結合預算合理性分析結果與DEA模型分析結果，分析目前預算安排是否滿足發展需要，并給出相應的調整建議。

由于評價方法有各自的適用范圍和特點，因此在開展績效評價時，應根據實際需要選擇合適的分析工具，不能過多的依賴單一方法。此外，對于績效評價的創新，一方面要創新績效評價方法，另一方面還需要創新數據挖掘技術。以大數據作為支撐，在績效指標和標準的基礎上，利用縱向對比分析、標桿值管理、數據可視化分析等方法對資金績效進行3E分析，能夠為績效大數據分析應用系統的構建提供思路，同時為績效大數據分析模式推廣應用奠定基礎。

4 總結與展望

通過在評價類型、評價層次、評價方法等方面進行拓展創新，積累了一定的實踐經驗，希望為各地區、各行業績效評價下一階段的工作方向及重點提供參考和借鑒。未來隨著經濟社會發展，管理需求不斷變化，績效評價的內涵和外延也將不斷豐富。我們將充分借鑒國內外在預算績效評價方面的經驗，結合我國國情和要求不斷進行創新調整，助力我國預算績效管理水平邁上新的臺階。

參考文獻：

[1]鄭德琳. 從公共服務協議到部門業務計劃——英國新績效預算改革對我國的啟示[J]. 財會研究， 2018（03）：5-9.

[2]龍莉莉， 劉國艷.關于優化部門整體支出績效評價指標的思考——以某省2014年度整體支出績效評價指標及數據為例[J]. 經濟研究參考， 2017（41）：13-17.

[3]洪源，秦玉奇，王群群.地方政府債務規模績效評估、影響機制及優化治理研究[J].中國軟科學，2015（11）：161-175.

[4]徐大偉，李斌.基于傾向值匹配法的區域生態補償績效評估研究[J].中國人口·資源與環境，2015，25（03）：34-42.

[5]盧春，尉小榮，吳砥.教育信息化績效評估研究綜述[J].中國電化教育，2015（11）：62-69.

[6]杜永紅.大數據背景下精準扶貧績效評估研究[J].求實，2018，（02）： 87-96，112.

[7]陳煬，苗通，馬欣.基于AHP模糊綜合評價法的養老機構績效評價研究[J].中國物價，2020（05）：90-93.

[8]何威風，劉巍.EVA業績評價與企業風險承擔[J].中國軟科學，2017（06）：99-116.

[9]王靜，周偉.中國教育類上市公司經營績效評價及影響因素分析——基于面板數據的DEA-Tobit實證研究[J].洛陽理工學院學報（社會科學版），2020，35（02）：26-32.