加快建立現代財稅制度進一步提高國家治理能力

【提??要】財政作為國家治理的基礎與重要支柱，既是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，也是黨的十八大、十九大和十九屆二中、三中、四中等歷次全會均提出過明確要求的重要改革領域。在《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中，提出“加快建立現代財稅制度”，再次表明了這一改革的重要性和迫切性。黨的十八屆三中全會以來，我國財稅改革步步深入，取得了一系列重大進展。但目前我國的財稅體制距離“建設現代財政制度”的目標要求還有不小的差距。值此重大歷史轉折之際，應當以加快財稅改革為抓手，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

【關鍵詞】??現代財稅制度;財稅體制改革;國家治理

世界已經進入百年未有之大變局。為了應對即將到來的巨大外部沖擊，必須加快完善我國市場經濟體制，增強制度韌性和抗沖擊能力。財政作為國家治理的基礎與重要支柱，既是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，也是黨的十八大、十九大和十九屆二中、三中、四中等歷次全會均提出過明確要求的重要改革領域。在《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）中，提出“加快建立現代財稅制度”，再次表明了這一改革的重要性和迫切性。

一、現代財政制度折射現代國家的三重關系

作為庶政之母，一國財政活動主要包括三個維度：財政收入、財政支出、中央地方財政關系。形象地說，也可以概括為“收錢——分錢——用錢”這三個相互聯系的階段，分別對應著組織收入、預算管理、中央地方財政關系體制這三類主要的財政活動。深層次地，在財政資金流動的表象下，以上三個階段分別對應著所有現代國家都必須直面和處理好的三重基本關系：國家與社會的關系、政府與市場的關系、中央與地方的關系。而這，正是國家治理的核心內容。

（一）財政支出結構折射政府與市場關系

我們常說，如果你想知道政府在做什么，那就去看看它的財政支出結構。也就是說，財政支出的結構能直觀而真切地反映出政府的職能結構。改革開放以來，我國建設和完善社會主義市場經濟體制的主線始終是“正確處理政府與市場關系”，內在實質就是轉變政府職能。通過調整和優化財政支出結構，就能實質性地驅動和反映政府職能的轉變。《意見》指出，要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，有效彌補市場失靈”。這實際上是再一次強調，在社會主義市場經濟條件下，政府發揮職能的范圍主要是那些市場失靈、失效、失敗的領域，如提供公共產品、促進收入再分配、改善信息不對稱、反壟斷等。當然，在我國的特殊發展階段，也還包括培育市場和特定產業等方面的功能。所有這一切，都可以在財政支出結構上直觀、動態地表現出來，并能夠通過調整財政支出結構促進政府職能的優化與提升。

（二）財政體制折射中央與地方關系

縱觀數千年的中國歷史，央地關系始終是我國最重要的基本制度安排之一。改革開放以來，通過財政體制的調整和優化，“發揮兩個積極性”，促使各級地方政府凝神聚力，將興奮點集中于經濟建設和改革開放，是今天我國能成為世界第二大經濟體的“中國經驗”之一。放眼未來，在一個較長的時期內，我國政府仍將是推動經濟社會發展的主要力量。當前，要調動各級地方政府在促進經濟發展、解決不充分不平衡的基本矛盾等方面更好地發揮作用，必要前提之一就是處理好新時期中央與地方之間的財政關系。一方面要通過體制調整形成激勵地方政府正確行動的財稅指揮棒，另一方面也要加快事權與支出責任相匹配的改革，促使地方政府履行好轄區責任，向本地居民提供良好的公共服務。

（三）稅收折射國家與社會關系

公共財政理論認為，稅收是公共產品的價格。財政收入（尤其是稅收）因此成為現代社會聯結政府與社會、公民的紐帶之一。相對于其他政府與人民之間的聯系，稅收這一紐帶所具有的經濟性使得它居于更加敏感、更加引人關注的位置。通過稅收，政府向人民收取了提供社會管理和公共服務的資金，然后再通過財政支出，政府完成了向社會提供管理和公共服務的使命。歷史地看，圍繞這一過程，一般會進一步生發出人民對于政府的監督、對公共決策的參與、政府信息公開、責任政府建設等一系列嶄新的話題，這有利于形成更加健康良好的政府與社會關系，促進我國現代化進程。

二、近年來我國建設現代財政制度取得的主要進展

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革的若干重要意見》中指出，我國深化財稅體制改革的目標是“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度”，在其后的有關財稅具體方案中，列明了3大類19項具體改革任務。自那以來，我國財稅改革步步深入，取得了一系列重大進展。

（一）現代預算管理制度已經基本建立

預算制度對應著前文所說的“用錢”的過程。基于財政收入的“公帑”性質，現代預算管理十分強調“全口徑、全過程”，即相關管理制度要覆蓋所有政府收入、政府支出的每一個環節。通過出臺新《預算法》，我國目前已形成了由“四本賬”構成的具有中國特色的復式預算體系，基本實現了預算收入的全口徑管理。通過引入權責發生制的政府會計制度、深化部門預算改革、大力推行績效預算、加強財政審計、加大預算公開力度、試行跨周期預算等改革，我國預算全過程管理得以加強，科學性和規范性程度提升、透明度提高、支出結構優化、資金使用效率不斷提高。一個與國家治理體系和治理能力現代化相適應的現代預算管理制度已經基本建立起來。特別值得一提的是，近年來，我國在地方債務管理方面成績斐然，累計置換存量地方政府債務10.9萬億元，化解了經濟運行中的一個重大風險。另外通過“開前門”“關后門”“修圍墻”等方式，一方面將地方債務納入預算管理、實行余額和限額管理、出臺應急處置預案等，另一方面規范了地方政府的舉債方式與渠道，推出地方政府專項債、創新發行方式、優化使用方向等，在努力控制風險的同時，保證了地方政府正常的建設資金需要，維護了宏觀經濟的穩定運行。

（二）現代稅收制度建設取得重大進展

稅收制度對應著前文所說的“收錢”的過程。近年來，通過持續推進“營改增”以及增值稅相關改革，我國稅收制度的中性特征顯著提升，對優化營商環境做出了積極貢獻。資源稅和環保稅改革，有力地促進了經濟結構的轉型升級。個人所得稅改革實現了從“分類”到“分類+綜合”的巨大跨越。特別是近年來實施的大規模的、普惠性的減稅降費使宏觀稅負（稅收與GDP之比）穩中有降，從2013年的18.64%下降至2019年的15.94% 。通過實施“金三”以及大力改進稅收服務，我國稅收的征納環境顯著改善。稅收的法治程度明顯提升，有望于2020年將現有的各類稅收暫行條例全部改為層面更高、約束力更強的正式法律。

（三）中央與地方財政體制改革“行至半途”

財政體制對應著前文所說的“分錢”過程，是這一輪財政改革的“牛鼻子”和“硬骨頭”。近年來，我國事權劃分領域的改革穩妥起步，繼外交、國防之后，基本公共服務、教育、醫療衛生、科技、交通、文化等領域的事權與支出責任劃分方案相繼出臺。收入劃分方面，“營改增”之后，將增值稅的中央地方分享比例從75：25調整為五五分成，同時后移消費稅的征收環節，逐漸將其改造為中央地方共享稅，保障了地方政府正常履職的需要。轉移支付制度方面，早在2014年一般轉移支付就達到了60%的改革目標，2019年設立共同事權后，這一比例已達到90%。專項轉移支付項目個數從2013年的220個壓減到目前的21個。不過總體而言，由于改革的難度和涉及面大，這方面的改革才行至半途，亟需深化。

盡管取得了以下成績，但目前我國的財稅體制距離“建設現代財政制度”的目標要求還有不小的差距。一是中央與地方財政體制改革比較滯后。目前，中央與地方之間的事權與支出責任的劃分方案還未全部完成。中央地方之間的收入劃分方案還沒有啟動，在減稅降費的大背景下，一些地方政府的財政可持續性堪憂。從相當大的程度上講，事權與支出責任劃分已經成為影響現代財政制度建設的主要掣肘因素。二是稅制結構調整沒有完全到位，間接稅占比仍然較大。盡管各方面已形成共識，我國稅制改革的方向是逐步由間接稅為主轉向直接稅為主，但是由于種種原因，目前我國稅制仍然是以間接稅為主。以2019年為例，增值稅、消費稅、關稅等流轉稅占整個稅收的比例仍然在60%以上。三是財政支出結構優化與績效提升仍在路上，地方政府債務負擔沉重仍然是我國經濟體系中一個突出的風險點。

三、加快建立現代財政制度

財政是國家治理的基礎與重要支柱。通過改變收錢、分錢、用錢的模式，就能實質性地改變國家治理的模式，提升國家治理水平。值此重大歷史轉折之際，應當以黨的十九屆四中全會精神為指引，以加快財稅改革為抓手，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

（一）優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系

中央與地方財政關系的改革目標是“權責清晰、財力協調、區域均衡”。所謂權責清晰，就是事權要在中央和地方之間科學配置，中央事權歸中央，地方事權歸地方，共同事權由雙方共同承擔。所謂財力協調，就是在科學配置事權的基礎上，財政收入要在中央和地方之間合理劃分。所謂區域均衡，就是基本公共服務逐步實現全國均等。這是一套極其宏大、復雜的制度體系，不僅與國家性質、發展階段、歷史文化傳統緊密相連，而且彼此之間環環相扣，相互制約。根據改革目標，要爭取在2020年完成所有主要領域的中央與地方事權與支出責任劃分清單，并努力在較長的時間內保持相對穩定。目前，已經完成的有外交、國防、基本公共服務、教育、醫療衛生、科技、交通、文化等領域的事權劃分，尚有部分領域需要啟動。

要適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權。一般認為，在我國新的發展階段，事權劃分應當有兩個方向，一是將那些涉及到全體國民的基本公共服務、跨區域生態環保等事權上收到中央，二是將那些主要面向本地提供的社會管理與公共服務事權下放到各級地方。這都涉及到中央和地方政府職權調整以及隨之而來的財力配置，改革起來難度較大。要基于公共產品的受益范圍、信息對稱度、管理效率等多個原則，切實調整中央和地方的事權范圍，對于建立和完善全國統一市場特別重要的知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護、重大工程等，應當明確為中央事權并將相關的管理機構和人員上劃。客觀地說，從目前已出臺的各領域事權與支出責任劃分方案看，各領域的共同事權明顯偏多，如不加以調整，很可能使這一重要改革停留在表面。因此，改革中要注意減少并規范共同事權。有一個簡單的標準可供判斷這一改革到位與否，即中央財政支出占全國財政的比重，一般認為事權劃分改革到位后，這一比重應當從現在的15%左右提高到30%左右。

要盡快啟動中央與地方收入劃分改革。中央與地方收入劃分是一個高度敏感的話題，改革上需要進行精心設計，統籌推進。其基本原則大致可概括為“三個有利于”：有利于調動中央地方兩個積極性、有利于促進區域基本公共服務均等化、有利于促進地方高質量發展。從實踐層面看，在已經明確增值稅“五五分享”、消費稅增量歸地方的基礎上，還是要結合事權劃分改革以及相應的財力需求，努力在中央與地方之間尋求一個可計算、相對穩定、相對明確的制度安排，同時還要防止“中央請客、地方買單”或“地方倒逼中央”的雙向道德風險。以所得稅為例，除可以繼續維持中央與地方之間6：4的分享格局，另外為了保護稅基的完整性，也可考慮改變共享方式，將所得稅由現在的收入分享改為稅率分享。以25%的企業所得稅為例，中央部分的企業所得稅稅率為15%，地方政府為10%。如此，一方面可以強化地方政府在此稅上的獲得感，另一方面也有利于保護稅基完整，中央、地方均可依據自己的需要或減免、或降低，但均不涉及對方的“蛋糕”。

（二）完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度

在預算改革已取得重大進展的基礎上，今后一個時期，完善現代預算制度改革方面還可從以下幾個方面努力。一是加強“四本帳”之間的統籌協調。現有的“四本賬”只是加強預算管理的第一步，接下來應當在加強“四本賬”之間的統籌上下功夫。要突出一般公共預算在“四本賬”中的核心地位，加大一般公共預算對國有資本經營預算、政府性基金預算的統籌力度。社保預算方面，現在每年一般公共預算對其的補貼非常驚人，必須加快社保全國統籌以及國資轉劃社保的步伐，保證整個國家財政的長期可持續。二是全面實施績效預算管理。在當前經濟下行和減稅降費的大背景下，財政收支之間的缺口正在加大。通過加快落實和實施全面績效預算管理，有利于擠出資金存量、優化資金增量，提升財政績效。要提升績效預算管理的層次，從以“項目”為主提升?到“項目+部門”，所有使用財政資金的部門也要“花錢必有效、無效必問責、低效要受罰”。要進一步優化財政支出結構，保持對基礎研究、教育、科技、民生等重點領域的投入強度，嚴格控制一般性支出，對外援助要量力而行。三是建立控制地方隱性債務增長的長效機制。要進一步優化和完善對地方政府政績考核方式，抑制地方政府過度發展、負債發展的內在沖動。要通過事權與支出責任調整，適當減輕地方政府的支出壓力。進一步改革地方債務的發行方式，利用市場力量引導地方政府合理負債。要加快推進權責發生制政府綜合財務報告制度改革，健全債務管理長效機制。要強化省級政府的轄區責任，堅決遏制隱性債務增量，妥善化解隱性債務存量。

（三）深化稅收制度改革

根據現在工作進展，“稅收法定”有望于2020年實現，在此基礎上，下一步深化稅收制度改革的核心是理順稅種關系，加快完善我國地方稅體系。從稅種的性質看，可明確為地方稅的稅種主要有：經過改革后的房地產稅、資源稅、城市維護建設稅、車船稅、煙葉稅等。至于環保稅，就理論屬性而言并不適合歸地方，但考慮到我國當下需要調動地方政府在生態修復、環境保護方面的積極性，因此暫時也可歸為地方稅。穩妥推進房地產稅改革，按“立法先行、充分授權、分步推進”的改革原則，在適當的時候完成房地產稅立法，使之與資源稅、環保稅一起，形成新時期地方稅體系的三大支柱。改革中要注意從“地方收入體系”的角度來綜合考量地方財力，平衡好地方稅、共享稅、稅收返還、轉移支付等不同地方收入形式之間的關系，共同打造地方層面事權與財權相匹配的新局面。

（* 馮俏彬，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長。責任編輯：吳思）

SPEED UP THE ESTABLISHMENT OF MODERN FISCAL AND TAXATION SYSTE，MFURTHER IMPROVE NATIONAL GOVERNANCE CAPABILITIES

Feng Qiaobin

Abstract： Finance， as the foundation and important pillar of national governance， is not only an important part of the socialist market economy system， but also an important reform area according to the clear requirement for the 18th and 19th National Congress of the CPC， and the second， third and fourth plenary sessions of the 19th National Congress of the CPC. In the Opinions on Accelerating the Improvement of the Socialist Market Economic System in the New Era， the proposal to “speed up the establishment of a modern fiscal and taxation system” once again demonstrates the importance and urgency of this reform. Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC， Chinas fiscal and taxation reform has been deepened step by step and a series of major progress has been achieved. However， the current fiscal and taxation system in China is still far from the goal of “building a modern fiscal system”. At this significant historical turning point， guided by the Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the CPC， we should promote the modernization of the national governance system and governance capabilities with fiscal and taxation reform as its key point.

Keywords： Modern Fiscal and Taxation System; Fiscal and Taxation Reform; National Governance