中國農村土地制度變遷的經驗與啟示

李軍國 趙曉強

【提??要】中國農村改革是從土地制度改革開始的，四十年多來，農村土地制度經歷了從“兩權分離”向“三權分置”的演變，這個過程是一條充滿曲折和艱辛的道路，經過解放思想，打破舊觀念，沖破條條框框的束縛，大膽突破，終于在實踐探索中找到了適合中國國情的發展道路，且積累了大量的寶貴經驗。本文從六個方面總結歸納了中國農村土地制度改革的經驗與啟示。

【關鍵詞】??兩權分離;三權分置;經驗與啟示

改革開放四十年，形成的以農村土地集體所有、家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，或者說形成的家庭承包經營的農村土地制度，既是經過億萬農民長期實踐探索的產物，也是黨和政府在總結新中國成立以來正反兩方面經驗教訓的基礎上逐步確立完善的結果。這一結果也是農村土地制度從“兩權分離”到“三權分置”的變遷過程。這些經驗彌足珍貴，值得總結、繼承和發揚。

一、農村土地制度改革必須始終堅持以問題為導向

問題導向是中國推進改革的目的所在。改革的目的，就是要解決一切阻礙生產力發展和社會發展的體制機制障礙，包括思想觀念在內的一系列矛盾和問題，從而推動經濟社會發展。縱觀我國農村40年土地制度變革歷程，無論是從“土地由生產隊集中統一經營”到土地所有權和承包經營權的“兩權分離”，還是從“兩權分離”再到“三權分置”，這些重大理論政策的創新都是立足于現實，以問題為導向，從常識出發，發現現實中什么領域問題和矛盾突出，且制約經濟社會發展，就解決什么問題。

從認識論角度看，問題和矛盾是客觀存在的，是不以人的意志為轉移的，更不是由人的主觀意念和想象所決定的。問題導向本質就是一個發現問題、認識問題、解決問題的過程。問題的存在就是改革的方向，人類社會發展過程，就是不斷解決問題和矛盾的過程，哪個領域矛盾和問題突出，就需要在哪個領域進行改革。所以，在我國現階段經濟社會發展中，哪里的矛盾和問題突出，特別是其影響經濟社會發展的重要領域和關鍵環節，改革的重點就應指向哪里。不同領域的問題，決定了不同的改革思路。

改革之初，以小崗村農民為代表的基層群眾大膽實踐，破除了“三級所有、隊為基礎”的集體經濟體制，搞“包干到戶”，就針對了農村集體土地制度導致生產者積極性不高和農業生產效率低下的弊端，解決了國家、集體、農民三者的利益界限不清的問題，具有鮮明的問題導向。老的問題和矛盾解決了，新的問題和矛盾又會不斷出現。特別是進入21世紀以來，中國所處的國內外發展環境、前進中所面臨的困難和挑戰都發生新的變化，發展目標與現實之間的差距，就是我們需要解決的問題。因此，我們必須從當前遇到的難點痛點堵點問題出發，從找出阻礙現階段經濟社會發展的突出矛盾入手，把握全面深化改革的著力點，既要解決過去遺留下來的舊問題，也要解決改革過程中出現的新矛盾和問題。

改革開放事業越前進，新情況新問題就會越多，面臨的風險和挑戰就會越大，改革的必要性和迫切性也就越強。這也是我們所說的“問題倒逼改革”。具體改什么、怎么改，沒有現成的教科書，需要在實踐中探索。實踐發展永無止境，改革開放也就永無止境。這是破解我們前進道路上困難和挑戰必須堅持的一條原則。

二、農村土地制度改革必須尊重農民的首創精神

改革開放是億萬人民自己的事業，尊重人民群眾的首創精神，最大程度地調動和發揮人民群眾參與深化改革的積極性和創造性，是我國改革開放取得巨大成就的重要經驗。農村改革開放之所以在曲折中不斷前行并取得輝煌成就，就是因為我們充分相信廣大農民群眾，從農民群眾中汲取智慧，尊重農民群眾的首創精神。必須看到廣大農民群眾既是改革開放的直接受益者，也是改革開放的積極參與者。無論是農村家庭聯產承包責任制的實行，還是農村承包地“兩權分離”“三權分置”，農村土地股份合作制的產生，新型農業經營主體的崛起等許多農業新產業、新業態的產生，都是農民在實踐中創造的。

農村改革實踐證明，發自農民的首創，推動了的農村改革，促進了農村基本經濟制度和土地制度的變遷。什么時候順應民心民意，尊重農民的創造力，尊重農民的選擇權利，把農業經營決策權交給農民自己，由農民自己說了算，而不是代替農民做主，改革就能突破巨大障礙，取得顯著成果。

改革需要創造力，創造力來自人民。人民群眾中蘊藏著極大的改革動力和創新智慧，要激發這種創造力，就必須保證人民群眾的利益，讓改革成果惠及人民群眾。因此，站在新的歷史起點上，無論是推進農村改革，還是推進其他領域的改革，都要尊重人民群眾的首創精神，因為人民群眾最接近現實，最了解事物本原，從而最有發言權。只要我們始終相信人民，緊緊依靠人民，尊重人民意愿，給予人民以充分的權利，汲取實踐經驗，動員和開發民智，那么，蘊藏在人民中的巨大能量就會迸發出來。這不僅是改革和發展的原動力，也是我們繼續推進改革永不能忘的“初心”。

尊重人民群眾的首創精神，就要按照中央要求，堅持問政于民、問需于民、問計于民，做到謀劃發展思路向人民群眾問計，改進發展措施向人民群眾請教，從人民群眾的實踐中總結經驗，充分發揮調動廣大人民群眾的積極性、主動性、創造性，最大限度地集中全社會、全民族的智慧和力量，把為人民造福的事業推向前進。

三、農村土地制度改革必須尊重農民群眾的主體地位

改革開放的不竭力量源自人民。人民是歷史的創造者，也是推動改革開放的力量源泉。改革開放40年來黨和國家各領域事業之所以能取得歷史性成就、發生歷史性變革，一條重要經驗就是尊重人民群眾的主體地位，發揮人民群眾的主人翁作用，始終堅持以人民為中心的發展觀，善于把蘊藏于人民群眾中的創造偉力煥發出來。從改革開放之初小崗村的“大包干”拉開農村土地制度改革的序幕，從家庭聯產承包責任制實行，到“兩權分離”，再到現階段實行的“三權分置”，整個改革過程就是尊重農民主體地位、尊重農民群眾的首創精神、順應農民意愿的過程。

回顧改革開放40多年歷程，我們認識和實踐上的每一次突破和進步，每一個新生事物的產生和發展，每一個方面經驗的創造和積累，無不來自億萬人民的實踐和智慧，人民群眾中蘊藏著無窮無盡的智慧和力量。

改革是社會發展進步的根本動力。改革歸根到底是為了群眾，也要依靠群眾，最終要讓群眾受益。新時代，黨中央鮮明地提出了“以人民為中心，發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的發展思想。這一發展理念的創新豐富了馬克思主義關于群眾路線的理論，更加突出了人民群眾在社會發展中的主體地位。實踐證明，改革開放所取得的成就，就是把人民群眾作為改革、發展、創新的主體，傾聽人民群眾呼聲，高度重視人民群眾的合理要求，滿足人民群眾的意愿的結果。今后，要繼續激發全體人民踴躍投身改革開放實踐和參與深化改革的熱情，把增進民生福祉，發展生產力作為黨和國家開展各項事業的出發點和落腳點，讓廣大農民群眾充分參與全面現代化的進程、共享全面現代化的成果。

四、農村土地制度改革必須始終堅持生產關系適應生產力發展的客觀要求

土地制度是一個國家的基礎性制度。從經濟社會發展一般規律看，土地制度作為生產關系，具有歷史性和階段性、復雜性的特點。對不同國家而言，其土地制度的確立，都要受到這個國家不同階段的政治、經濟、文化、社會、歷史等諸多因素的影響。對于農業人口眾多、耕地稀缺的中國來說更是如此。中國土地制度設計與安排必須與經濟社會發展條件相適應。改革開放以來，我國在農村土地制度改革方面，始終遵循生產關系適應社會生產力發展的客觀要求，堅持農業基礎地位，把中國人的飯碗牢牢端在自己手里，把立足國內解決糧食基本供應問題放在首位，把“不改變土地集體所有性質和用途，不損害農民利益”作為農村土地制度改革的底線。

表面上看，我國農村土地制度改革是解決人地之間矛盾、提高土地效率問題，實質是要解決生產關系適應生產力發展要求的問題。也就是說，生產力發展到一定階段，必然要求生產關系進行相應調整。農村生產關系和生產力之間的互動是農村土地制度變革的根本動力。實踐證明，適應生產力發展要求的農村土地制度變革，不僅可以有效破除制約農村生產力發展的障礙，也可以激發農民生產的積極性、主動性和創造性。因此，我們必須立足我國經濟社會發展所處的歷史階段，契合不同時期國家發展的戰略目標，與時俱進地調整和變革國家與農民之間的土地關系，以土地制度變遷給農業農村乃至國家發展帶來生機與活力。沒有最好的土地制度，只有最適合的土地制度。

任何國家的土地政策與制度設計都會對該國經濟社會產生重要影響。特別是對于中國這樣的擁有13億人口，農民約占總人口一半以上，且農民主要收入來源于土地的發展中大國而言，更是如此。農村土地改革政策性比較強，涉及領域較為廣泛，涉及2.3億農戶、6.5億農民的利益，涉及國家糧食安全和農產品供給，若龐大的群體利益得不到保障，對國家社會穩定的影響可想而知。

農村土地制度改革必須處理好國家、集體、農民之間的利益關系。農村改革實踐證明，什么時候國家、集體、農民之間的土地關系處理得好，農民利益得到維護，國家社會就繁榮穩定，糧食安全就有保障，老百姓就能安居樂業;反之，則可能造成社會矛盾激化，影響國家與社會的穩定。因此，立足國情、農情，借鑒總結古今中外農村土地制度變革的經驗教訓，以維護農民土地權益為出發點，妥善處理解決土地改革中各方利益矛盾，就能有效化解土地流轉過程中帶來的問題，實現土地資源優化配置。

五、農村土地制度改革始終堅持“摸著石頭過河”與頂層設計相結合

對13億人口大國的改革而言，沒有可以奉為金科玉律的教科書，必須不斷地在實踐中探索，在探索中不斷地修正、不斷地總結，最后再上升到政策和法律層面全面推進。?“摸著石頭過河”?不僅具有富含中國智慧的改革方法，而且包含了大膽探索、穩妥前進的思想，符合馬克思主義認識論、實踐論和方法論。它是當今中國改革理論與改革實踐良性互動的典范，對于指導推動當今中國乃至未來中國的改革依然有效。特別是對于幅員遼闊，人口眾多，各地資源稟賦、生產力發展水平差異較大的我國而言，更應如此。

我國40年農村土地制度改革的實踐，就是遵循“摸著石頭過河”這個理論，漸進式推進的。即在明確農村土地集體所有的前提下，尊重基層農民群眾首創，逐步賦權于農民，給予農民以充分的生產經營自主權，并且支持地方先行先試，通過“試點—完善—推廣”的方式來實現變革。換句話說，就是先在基層探索突破，再經過地方和中央對于農民首創精神的認同，歸納總結上升到理論和政策層面，最終以文件方式得到確認和推廣。無論是改革開放初期家庭聯產承包責任制的推行，還是現階段農村土地?“三權分置”改革，都是采取了這種方式，先在全國設立農村改革試驗區，通過試點試驗、總結基層實踐經驗，再推廣，然后全面鋪開。試點試驗的目的就是要檢驗改革方案的可行性，權衡利弊，進而對改革方案進行修訂和完善。

當前我國農村土地制度面臨的現實問題，諸如土地承包經營權、宅基地的流轉和退出，土地經營權和農民住房財產權抵押貸款、擔保等，都是難啃的硬骨頭，沒有現成的經驗可供學習借鑒，必須要農民和基層干部以及理論工作者在實踐中不斷探索，尋找解決問題的途徑和辦法。為確保改革不走彎路，不翻燒餅，我們必須堅持實事求是的原則。要一切從實際出發，把中央文件精神和本地具體實際結合起來，尊重地方的差異性，分類施策，允許鼓勵各地立足資源條件、經濟社會發展階段和區域發展戰略定位，對癥下藥、量體裁衣，開展符合當地實際的實踐探索和制度創新，目的就是要把改革帶來的風險和不穩定因素降低到最小程度。

“摸著石頭過河”與頂層設計并不矛盾，而且是相得益彰的。農村改革的成功實踐，就是由農民首創和基層探索與頂層設計有機結合的產物。因為它回答了農民和基層干部最關心、最需要解決的現實問題，其改革舉措具有廣泛的適應性和巨大的包容性，因而得到人民群眾的擁護。這一自下而上的改革，實現了基層探索與上層互動，體現了政策理論來源于實踐，反過來又指導實踐的精神，從而真正把中央政策和改革舉措落地生根，轉化為現實生產力。

從人民群眾首創和基層探索上升到頂層設計，然后指導推動人民群眾偉大實踐的這一過程中，我們不難發現，探索構建具有中國特色社會主義市場經濟體制的理論并不高深，它往往是簡單樸素、通俗易懂的，它就蘊藏在我們生活實踐的探索中。中央提出頂層設計的目的，就是要求我們充分認識到改革的復雜性和艱巨性。尤其在改革進入深水區，涉及一些根本性制度，牽一發而動全身時，更需要改革者增強戰略思維，加強宏觀思考和頂層整體謀劃，增強改革的系統性、整體性和協同性。

六、農村土地改革必須始終堅持正確方向，發揮好市場和政府兩個作用

我國40年農業農村改革取得成功的根本經驗之一，就是堅持正確的改革方向。堅持社會主義市場化改革取向，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用，不僅是我國農村改革開放的一條主線，也是農村改革開放順利推進的重要舉措。從實行農村家庭承包經營制開始，農業農村改革就不斷引入市場機制，通過價格引導生產者和消費者。農民作為生產者，其生產經營決策，比如種什么，養什么;怎么種，怎么養;在何地種，何地養;賣給誰，賣什么價;等等，都是通過價格機制來實現的。價格引導生產者按照市場需求，按照區域比較優勢，按照最佳投入產出效率，確定投入結構，進行布局生產，實現市場的供求平衡。整個農業產品和產業選擇，市場和消費選擇，以及就業選擇等，都是通過市場來實現資源優化配置的。這個過程就是不斷摒棄計劃經濟觀念和體制，不斷下放權力，讓市場參與者擁有更多自由選擇權利的過程。自由選擇權利的擴大，能最大限度地調動和激勵市場參與者的積極性和創造性，進而實現生產者、消費者與國家利益的最大化。

農村土地作為重要的生產要素，就是從改變資源配置開始的，由原來土地集中在集體組織的“大呼隆”生產方式，轉變為把集體土地分給農民，實行包產到戶，通過建立完善農村基本經營制度，讓農民個人的收益直接與勞動效果掛鉤;通過培育市場經濟主體，放開市場管制、盤活農村土地資源和其他生產要素，建立起了以土地為核心的利益機制。換句話說，從整個農業生產、加工、流通到銷售的全過程，都是通過發揮市場在資源配置中的決定性作用來實現的。實踐證明，以市場為導向配置土地資源，不僅極大地解放和發展了農村生產力，解決了億萬國民的溫飽問題，也實現了我國農業區域布局的優化和區域專業化生產。特別是對國外市場的開放，使得土地密集型產品的進口大幅度增加，緩解和彌補了國內耕地資源不足的問題，使國內有限的土地資源得到了最佳配置，農業比較優勢得以充分體現。

市場化改革的方向是放開市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用，核心是要界定和厘清政府與市場、政府與社會的治理邊界，解決市場和政府及社會各自缺位、錯位和越位的問題。在我國市場化改革過程中，政府在不斷退出一些領域的同時，必須要介入市場失靈的領域，承擔起市場做不了、做不好的事，特別是要進入具有公益性的公共服務領域。即，政府要很好地發揮在公共服務和宏觀調控領域的職能作用，要善于解決市場失靈的問題。

就農業農村領域而言，政府要通過建章立制，完善農業農村相關法律政策，促進農村土地資源保護和有序流動，引導土地向種田能手和新型農業經營主體流轉，發展多種形式的適度規模經營;要通過制定鼓勵政策，提供各種公共產品和公共服務，包括加強基礎設施建設，強化農業科技信息服務，提供農民職業教育培訓等。

總之，市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”要各司其職、優勢互補，激發市場活力，建立適應市場經濟發展的農村市場經濟體制，并以此來維護市場正常運行，保護生態環境，保障國家糧食安全，推進農業農村現代化和鄉村振興的全面實現。

參考文獻

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（*李軍國，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）經濟管理教研部教授;趙曉強，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）法學教研部副教授。?責任編輯：崔克亮）

THE EXPERIENCE AND ENLIGHTENMENT OF THE CHANGES

?OF RURAL LAND SYSTEM IN CHINA

Li Junguo， Zhao Xiaoqiang

Abstract： Chinas rural reform began with the reform of the land system. Over the past four decades， the rural land system has undergone an evolution from “separation of two rights” to “separation of three rights”. This process is a road full of twists and turns. After emancipating the mind， breaking the old concepts and breaking through the constraints of rules and regulations boldly， a development path suitable for Chinas national conditions was found through practice and exploration， and a lot of valuable experience was accumulated. This paper summarizes the experience and enlightenment of Chinas rural land system reform from six aspects.

Keywords： Separation of Two Rights; Separation of Three Rights; Experience and Enlightenment