地方公共文化服務效能的構成要素與影響機制研究

范子艾 東曉

摘要：地方公共文化服務效能的構成要素與影響機制研究，應當從我國公共文化服務供給中政府主導、市場和社會參與的既有角色定位出發。地方公共文化服務效能是指地方政府在中央政府的授權范圍內，立足地方實際，制定適當的公共文化服務目標使命，進而實現目標使命的能力。從效能的構成要素看，地方公共文化服務效能包括目標制定和目標實現兩個層面。其中，目標制定反映了地方政府的職能定位，目標實現決定于地方政府治理的實現水平。從效能的影響機制來看，中央授權范圍和地方“政府-市場-社會”的力量聯動影響地方政府的職能定位；能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況影響地方政府的實現水平；行政生態影響地方政府的目標制定和目標實現的整體行動環境。本文以山東省和青海省為例，對比分析兩省公共文化服務效能的構成要素和影響機制的異同。

關鍵詞：地方公共文化服務效能；地方政府；構成要素；影響機制

中圖分類號：G249.2文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）15-0030-15

Research on the Constituent Elements and Influence Mechanism of Local Public Cultural Services Efficiency

FAN ZiaiDONG Xiao

Abstract：To study the compositions and influence mechanism of local public cultural service efficiency，we should start from the orientation of government leading and market and social participation in the supply of public cultural service in China.The paper holds that the efficiency of local public cultural service refers to the ability of local government to set the appropriate target mission of public cultural service and achieve the target mission within the scope of authorization of the central government and based on local realities.From the perspective of compositions ofefficiency，the composition of local public cultural service efficiency involves two aspects：goal setting and goal realization.Among them， the goal setting reflects the function orientation of local government，and the goal realization depends on the governance realization level of local government.From the perspective of the influence mechanism，the central governments authorized scope and the linkage relations of local government，market and society influence the function orientation of the government.The limit of capability，legitimacy and rationality and the matching condition affects the level of government function realization. The administrative ecology affects the overall action environment of the governments goal setting and goal realization.Taking Shandong Province and Qinghai Province as examples，the paper compares and analyzes the similarities and differences in the composition and influencing factors of public cultural service efficiency in the two provinces.

Key words：local public cultural service efficiency；local government；constituent elements；influence mechanism

一、研究背景：公共文化服務效能的相關研究

黨的十九大報告強調，滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧。要完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動。近年來，隨著我國公共文化服務建設不斷發展和供給側改革深入推進，覆蓋城鄉的公共文化服務設施網絡基本建立，公共文化服務供給總量呈現攀升態勢。但是，當前我國公共文化服務仍不同程度地存在同質化供給與多樣化需求、強勁式需求與有限性供給、變動性訴求與滯后性回應、無效式供給與實際性需求之間的矛盾[1]。這些問題導致我國公共文化服務供需失衡、效率低下，人民群眾的文化獲得感和滿足感較低。因此，完善公共文化服務體系、提升公共文化服務效能成為當前所需。公共文化服務效能研究作為新形勢下提升服務供給有效性和精準性的重要保障，逐漸成為政產學研各界關注的焦點。通過查閱文獻資料了解到，當前公共文化服務效能的研究主要集中在構成要素、影響機制和優化路徑三個方面。

基于以上原則，在政府主導的公共文化服務供給中，應妥善劃分政府職能定位，完善多元化的公共文化供給機制，處理好政府與各主體的關系[31]。其中，在政府-市場層面，政府向市場購買服務，并對其進行政策扶持和監督引導；而市場則承接政府部分公共文化服務事項，充分發揮競爭機制的優勢。在政府-社會層面，政府向社會提供價值觀引領，維護人民群眾的基本文化權益；社會則向政府反饋民眾的文化需求，同時向民眾進行文化宣傳。在市場-社會層面，市場通過捐贈等形式向社會提供資助，社會則協助市場完成承接的任務。

2.目標實現：地方政府的能力限度、合法限度和合理限度

實現地方公共文化服務效能，需要地方政府達到相應的目標實現水平。從決策執行角度看，實現目標使命需要綜合考慮能力、支持和價值三個要素[32]。能力要素是指計劃執行是否擁有充足的資源保障[33]。地方公共文化服務的供給依托于一定的人力、物力和財力，因此地方政府的目標實現需要滿足一定的能力限度要求。支持要素是指利益相關者是否同意[34]。地方公共文化服務供給需要在法律允許和民眾認可范圍內實施，因此地方政府的目標實現需要滿足一定的合法限度要求。價值要素是指計劃能否實現公共利益[35]。地方公共文化服務供給是為了保障公民的文化權利，實現社會的文化需求。同時，公共物品的供給在實現公共利益效果的同時，還應遵循一定的效率原則，因此地方政府的目標實現需要滿足一定的合理限度要求。綜上，實現地方公共文化服務的目標使命，地方政府需要滿足相應的能力限度、合法限度和合理限度要求。

能力限度決定“政府能不能做到”，反映地方政府實現職能定位的能力大小。政府能力是組織內部結構和資源所形成的合力[36]，具體表現在三個方面：一是實體資源，即政府所掌握的人力、財力和物力。二是知識資源，即政府所掌握的專業知識和技能。三是組織設計，即地方政府關鍵職能定位和制度安排。

合法限度決定“政府能不能做”，反映地方政府實現職能定位的行動依據。政府行動應遵循一定的依據，主要包括以下兩個方面：一是法律法規，即地方政府在履行公共文化服務職能時，應遵守國家法律法規的強制性規定。二是民眾接受度，即基于契約原則，公共權力由公民讓渡，地方政府行使公共權力需要面向公眾，對公眾負責，獲得公眾的支持。

合理限度決定“政府能不能做好”，反映地方政府實現職能定位的效率程度。政府效率需要綜合考慮投入和產出的關系，涵蓋以下三個方面：一是投入成本。地方公共文化服務投入多寡反映出地方政府在基礎設施建設、人才隊伍建設、公共文化供給、資金投入保障上的力度[37]。二是產出收益等，諸如文化產業的發展、社會風氣的改善、民眾素質的提高以及社會滿意度的提升等。三是政府的投入-產出效率。政府在公共文化服務供給中的財政投入和產出間呈現倒U型的特點，政府投入在達到倒U型的頂點后，開始出現邊際成本遞增趨勢[38]，在這種情況下，政府供給不再有效，應當積極引入社會力量。

當地方政府同時滿足能力限度、合法限度和合理限度要求時，公共文化服務目標使命得以圓滿實現。但在實際運行中，受多重因素影響，三個限度難以實現完全重合，公共文化服務的目標使命難以充分實現。

（二）地方公共文化服務效能的影響機制

基于上述分析，地方公共文化服務效能的構成要素包括目標制定和目標實現。實現地方公共文化服務效能的理想狀態，需要地方政府同時滿足目標制定適當和目標實現可能兩個條件。因此，探討地方公共文化服務效能的影響因素，同樣需要從這兩個層面出發。中央授權范圍和地方“政府-市場-社會”的力量聯動影響地方政府的職能定位；能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況影響地方政府的實現水平；行政生態影響地方政府的目標制定和目標實現的整體行動環境。

1.職能定位：中央政府授權范圍和地方“政府-市場-社會”力量聯動

為制定合適的目標使命，地方政府需要明確自身定位，清晰界定職能范圍。在實踐中，地方政府職能定位受中央政府授權范圍和地方“政府-市場-社會”的力量聯動的影響。

首先，中央政府的授權范圍影響地方政府職能定位的界限。中央政府依據公民基本文化需求和經濟社會發展水平，制定全國范圍內的基本公共文化服務指導標準。同時，由于公共文化服務需要做到供需匹配，不同地區間公共文化發展狀況、公共文化需求存在不同，因此中央給予地方一定自主權。地方政府可在授權范圍內，結合國家要求和地方實際，制定并調整本行政區域的基本公共文化服務實施標準，確定自己的職能定位。

其次，多主體的力量聯動影響地方政府職能定位的調整。在市場層面，市場能力受交易費用的影響。交易費用主要包括決策費用、實施費用、監督費用[39]。科斯定理表明，當交易費用大于零時，制度安排對資源配置和分配有影響，但在某些制度安排上會產生較高的費用[40]。在社會層面，社會能力受民主社會發展程度、社會組織發展程度等影響。民主社會發展程度體現為公民的自我服務意識、訴求表達意識、參政議政意識；社會組織發展程度體現為社會的自我管理能力和社會組織成熟度。在政府層面，政府能力受政府的財權、事權、智力支撐等硬性和軟性因素的影響。一方面，地方政府在分解公共文化服務的產品和流程時，應充分考慮當地市場和社會的基本能力，衡量其在承擔公共文化供給部分職能上所產生的交易費用，妥善處理好授權關系。另一方面，地方政府還需要關注自身能力范圍，準確定位自身職能范圍，積極尋求與社會力量合作。

2.實現水平：能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況

實現既定的目標使命，地方政府需要達到相應的目標實現水平，而目標實現水平受制于能力限度、合法限度和合理限度這三個維度的邊界范圍及匹配狀況。

首先，能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍影響目標使命能否實現。“三圈理論”強調公共政策制定和實施要充分體現公共價值，實現社會利益最大化，這一目標的實現需要政策制定同時滿足“價值”“能力”和“支持”等要素的可行性[41]。以“三圈理論”思想為基礎，我國地方政府在實現目標使命時，其實現水平受制于功能限度、合法限度和合理限度的邊界范圍。

其次，能力限度、合法限度和合理限度的匹配程度影響目標使命能否圓滿實現。當地方政府同時滿足三個維度的能力要求，政府能力處于三圈重疊部分時，目標使命得到充分實現，公共文化服務效能達到理想狀態。反之，地方政府將無法充分實現目標使命，公共文化服務效能將偏離理想狀態（如圖2所示）；當地方政府能力只滿足能力限度和合理限度要求時，公共文化服務供給處于非合法狀態，違反“法無授權即禁止”的公法原則；當政府能力只滿足能力限度和合法限度要求時，公共文化供給處于非合理狀態，效率水平低；當政府能力只滿足合法限度和合理限度時，公共文化供給處于無能力狀態。

3.行動環境：政治生態、經濟生態和社會文化生態

地方政府是在特定環境下制定目標和實現目標，其行動環境受行政生態的影響。里格斯提出行政生態環境包括政治構架、經濟要素、社會要素、溝通網和符號系統五個因素[42]，也有學者提出當代行政生態主要包括政治、經濟、文化和社會四個方面[43]。結合現有研究和我國公共文化服務供給狀況，本文從政治生態、經濟生態和社會文化生態三個方面出發，闡述影響地方政府公共文化服務行動環境的要素。

政治生態包括法治水平、配套措施和治理需要。首先，法治水平是地方政府供給公共文化服務的行動依據。提高公共文化服務效能、加強文化治理需要實現文化治理現代化[44]。文化治理現代化要求完善法律體系，明確政府權力與責任，約束政府行為。其次，配套措施是地方政府供給公共文化服務的保障。政府供給公共文化服務需要配套的人力、物力、財力和制度保障。最后，治理需要影響地方政府對文化建設的投入力度，體現中央和地方對文化建設的要求。現行文化體制在運作過程中很大程度上偏于向上負責[45]，國家意志影響地方政府的行動方向和重視程度。

經濟生態包括經濟實力、經濟結構和技術水平。首先，經濟實力制約地方政府資源投入力度。地方經濟發展狀況與地方政府資源掌握程度之間呈現正相關關系，地方政府在文化建設上投入資源的多寡影響當地公共文化服務發展水平。其次，經濟結構制約地方政府行動限度。地方經濟結構反映地方社會生產關系構成、行政系統參與社會運行程度、社會分工與專業化發展水平等情況[46]。在社會力量強大、社會分工合理的地區，地方政府可加大公共文化服務社會化運行的力度，充分激發市場和社會力量。最后，技術水平制約地方政府的行動效率。政府的人員素質、專業水平、管理技巧、組織結構影響地方公共文化服務供給的有效性和精準度。

社會文化生態包括意識形態和群眾需求。首先，意識形態反映特定時期社會發展狀況和需求，影響公共文化發展的目標和方向。公共文化服務供給是一種自上而下的文化動員體系[47]，動員的內容和方向需要考慮時代特征和要求。其次，群眾需求反映地方民眾的文化偏好和呼聲，影響地方政府行動模式的選擇。根據新公共服務理論，社會民眾既是公共服務供給的對象，也是公共服務決策的重要參與者。地方公共文化服務供給內容和方式的選擇受特定地方知識、公眾需求的影響，需要做到公共文化服務供給側與需求側相匹配。

三、案例比較：山東省和青海省公共文化服務效能比較

地方公共文化服務效能是指地方政府在中央政府授權范圍內，立足地方實際，制定適當的公共文化服務目標使命，進而實現目標使命的能力水平。公共文化服務效能在不同地區之間存在差異，本文以山東省和青海省為例，對比分析兩省公共文化服務效能的構成要素的異同，探究效能異同產生的影響機制。

（一）我國地方公共文化服務的發展差異與案例選擇

文化為經濟社會發展提供精神動力、行為規范、重要資源和軟環境[48]。近年來，我國不斷加大文化建設投入力度，積極采取措施提升服務效能，公共文化服務水平得到顯著提高。但是，城鄉和地區鴻溝導致的社會非均衡發展問題依舊嚴峻，公共文化建設和發展存在不同程度的區域性失衡現象[49]。《中國公共文化服務發展指數報告（2019）》指出，東部地區省份的公共文化服務發展水平普遍較高，中部和西部地區省份的發展水平普遍較低。在2016年全國公共文化服務發展指數排名前十的省份中，有6個屬于東部地區，而排名后十的省份中有4個屬于中部地區，5個屬于西部地區[50]。總體而言，全國各省份的公共文化服務發展水平存在明顯差距。本文從省域視角出發，選取位于東部地區的山東省（發展指數排名位居前十）和位于西部地區的青海省（發展指數排名位居后十），對比分析兩省在效能構成上的異同，并探究效能異同的影響機制。

山東省位于中國東部沿海，是經濟大省、文化大省。山東齊魯文化是先秦時期所形成的一種地域文化，包括道家、兵家、法家、墨家、陰陽、縱橫、方術、刑、名、農、醫等文化。在文化發展上，山東省提出“建設文化強省，在中國優秀文化傳承發展中走在前列”的發展目標。青海省位于中國西北內陸，下轄2個地級市、6個自治州。截至2019年末，青海省常住人口607.82萬人，少數民族人口289.99萬人，占47.71%[51]，地方文化具有濃厚的民族色彩。在文化發展上，青海省提出建設文化生態保護區和打造特色文化旅游品牌的戰略規劃，突出地域性和民族性的特色。

（二）山東省和青海省公共文化服務效能的構成要素的異同

山東省和青海省在公共文化服務效能構成上存在異同，具體而言，表現在目標制定和目標實現兩個層面。

1.目標制定：地方政府職能定位的異同

確定地方公共文化服務效能的目標使命，需要明確地方政府的職能定位。山東省和青海省在公共文化服務目標制定上存在異同，具體體現在供給標準和供給模式兩個層面。

在中央授權范圍內，山東省和青海省在供給標準上存在異同。基于《國家公共文化基本服務指導標準》，兩省均將讀書看報、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影等指標列入政府文化建設績效評估范圍。但兩省在文化供給方式選擇上存在差異，地方政府在授權范圍內可自主決定文化供給的內容和形式。山東省基于其儒家文化發源地的獨特優勢，大力繼承和發揚優秀傳統文化。青海省則基于其多民族聚居的地域特征，著重發揚民俗文化，可供選擇的文化供給內容和方式也更為多樣。

在政府、市場和社會共同參與的背景下，山東省和青海省在文化供給模式上存在異同。兩省均采用政府主導的多元主體共治模式，在堅持政府主導的前提下，引入競爭機制，將部分公共文化產品通過委托或招標形式來進行市場化運作。但兩省在地方政府職能定位上存在差異，政府、市場和社會在公共文化服務供給中的效用大小不同。這可以通過公共文化服務外部支撐水平來做初步判斷。《中國公共文化服務發展指數報告（2019）》顯示，2016年山東省和青海省的公共文化服務外部支撐水平綜合指數分別為48.30和27.87[52]。由此可見，相比于青海省，山東省公共文化服務供給中的市場和社會主體所發揮的效用水平更高。

2.目標實現：地方政府能力限度、合法限度和合理限度的異同

實現地方公共文化服務效能的目標使命，地方政府需要滿足相應的能力限度、合法限度和合理限度要求。山東省和青海省的地方政府在這三個維度上存在異同。

（1）能力限度的異同。能力限度反映地方政府實現公共文化服務目標的能力大小。在能力限度上，山東省和青海省在實體資源、知識資源和機構設置上存在異同。

在實體資源層面，山東省和青海省的實體資源均包含中央轉移支付和地方財政兩個部分。2019年，中央財政通過一般公共預算安排公共文化服務體系建設相關資金225億元[53]，用于推動基本公共文化服務標準化均等化。但兩省在實體資源的數量和質量上存在差異。山東省經濟實力雄厚、歷史文化悠久、人才資源充沛，在公共文化服務設施建設和供給層面占有優勢。青海省經濟發展水平較低、人才資源外流、社會組織發展相對滯后，地方公共文化服務的資源投入多依仗于中央財政撥款和資源傾斜。

在知識資源層面，山東省和青海省均通過多種途徑來推進地方公共文化服務供給，如采用廣播電視戶戶通、流動舞臺車、公共數字文化建設等方式，但兩省在技術水平和創新能力上存在差異。山東省借助當地的傳統文化資源和高校資源實施文化強省戰略，同時通過舉辦文化創新評比活動來激發社會文化創新力。相比而言，青海省技術水平較低，知識資源相對匱乏，文化發展缺乏支撐條件，創新力不足。

在組織設置層面，基于國家治理體系和治理能力現代化的要求，山東省和青海省均向簡政放權、構建服務型政府轉變。兩省在地方政策文本中均有提及，要充分發揮政府、市場和社會作用，實現合理的分工合作關系。但在地方公共文化服務的關鍵職能定位和制度安排上，兩省之間存在差異。現階段，山東省采取多種措施促進文化和旅游業發展，注重發揮文化的經濟效用。而在青海省，文化維穩作用突出，弘揚社會主義核心價值、提高各民族文化認同感、維護民族團結是地方重要的文化發展目標。

（2）合法限度的異同。合法限度影響地方政府實現公共文化服務目標的行動依據。在合法限度上，山東省和青海省在法律約束和地方認同上存在異同。

在法律約束層面，山東省和青海省的行動均受到國家層面公共文化服務相關法律、法規、規章及規范性文件的影響，如《公共文化服務保障法》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》等。同時，由于不同地區間文化發展水平、文化特色和文化需求存在差異，地方需要在權限范圍內結合地方實際情況，出臺相應的地方性法規、規章及規范性文件。如山東省和青海省均出臺了地方性的《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》，但兩省在實施意見細則的設置上存在差異。

在地方認同層面，山東省和青海省政府在規劃公共文化服務供給內容和形式時，均有考慮地方文化特色和文化需求。如山東省通過舉辦百姓儒學節、曲阜市民免費游“三孔”景區等活動來發揚曲阜文化。青海省通過舉辦藏族拉伊、玉樹卓舞、熱貢六月會等活動來傳承和保護地方民俗文化。但兩省地方政府在滿足社會需求、實現政社互動的程度上存在差異。山東省文化和旅游廳的門戶網站設置專門的“互動交流”板塊，民眾可及時和政府進行溝通。除此以外，地方政府定期進行意見征集和在線調查，民眾也可通過互動留言、廳長信箱和在線訪談等途徑反映需求。而青海省文化和旅游廳的門戶網站上沒有專門設置“互動交流”板塊，缺少政府與社會對話的正規渠道。民眾僅可通過網站留言反映需求，截至2020年4月23日，網站收集到的留言數僅有50條[54]，公眾和政府間互動較少。

（3）合理限度的異同。合理限度影響地方政府實現公共文化服務目標的效率程度。在合理限度上，山東省和青海省在公共文化服務投入、產出和投入產出效率上存在異同。

在公共文化服務投入層面，山東省和青海省近年來均不斷提高公共文化服務投入力度，如2019山東省持續加大對地方公共文化服務體系建設投入，統籌資金6.33億元[55]。但兩省在公共文化服務投入水平上存在差異，主要體現在兩個層面。一是地方公共文化總體投入水平，此層面更加關注資源供給“總量”水平。2016年山東省和青海省公共文化資源供給排名分別為第22名和第5名[56]，青海省供給總量高于山東省。二是地方政府公共文化資源分配的合理性，此層面更加關注基本公共文化服務“均等化”水平。2016年山東省和青海省基本公共文化服務均等化得分排名分別為第10名和第16名[57]，山東省的資源分配更為合理。

在公共文化服務產出層面，山東省和青海省在文化發展上均有所收益。山東省明確提出“傳承齊魯文化、打造文化強省”的目標，齊魯文化的建設成為當地的一大特色。青海省少數民族眾多，以民俗文化為基點提供公共文化服務也初見成效。但兩省在收益程度上存在差異。山東省通過發展齊魯文化，提高了當地民眾的文化認同感，也帶動了當地旅游業發展，其文化產業年均增長17%[58]。青海省的地區發展特色和競爭力尚未形成，當地特色旅游業潛能有待開發。同時在弘揚社會主義核心價值觀、提高民眾文化素質和文化認同感方面，青海省還需要因地制宜采取更多有效措施。

在公共文化服務投入-產出效率層面，山東省和青海省地方政府供給尚未出現邊際成本遞增趨勢。近年來山東省和青海省的公共文化服務投入力度不斷增大，投入-產出效率呈現遞增趨勢，還未到達投入-產出模型的倒U型頂點，政府供給依舊有效。但兩省在投入-產出效率上存在較大差異。山東省投入-產出效率指數為1.32，在全國位列第1名，屬于低投入高產出的類型；青海省投入-產出效率指數為1.00，在全國位列第27名[59]，屬于投入產出持平的類型。

（三）山東省和青海省公共文化服務效能異同的影響機制分析

山東省和青海省公共文化服務效能異同的產生，是地方政府的職能定位、實現水平和行動環境三方面共同作用、共同影響的結果。

1.職能定位：中央政府授權范圍和地方“政府-市場-社會”力量聯動的影響

地方政府制定目標使命的職能定位，受中央政府授權范圍和地方“政府-市場-社會”力量聯動的影響。

中央政府授權范圍影響地方政府職能定位的界限。《公共文化服務保障法》規定，“國務院建立公共文化服務綜合協調機制，指導、協調、推動全國公共文化服務工作”，“地方各級人民政府應當加強對公共文化服務的統籌協調”。山東省和青海省政府均需在中央政府的指導、協調下提供地方公共文化服務。同時，兩省在授權范圍內擁有一定的自主權。“省、自治區、直轄市人民政府根據國家基本公共文化服務指導標準，結合當地實際需求、財政能力和文化特色，制定并調整本行政區域的基本公共文化服務實施標準。”

地方“政府-市場-社會”的力量聯動影響地方政府職能定位的調整。在理想狀態下，政府應該更多發揮市場和社會的作用。山東省2018年一般公共預算收入為6485.40億元[60]；2017年地方企業單位數為1676178個，社會團體法人數目為20929個[61]，地方企業和社會團體發展較為成熟。整體來看，山東省的政府、市場和社會力量均較為強大，政府可以充分發揮市場和社會在地方公共文化服務中的作用。在青海省，地方政府財政能力有限，主要依靠中央轉移支付；且當地的市場和社會力量還不夠強大，2017年青海省地方企業單位數為76169個，社會團體法人數目為1790個[62]。整體而言，青海省的政府、市場和社會力量較弱，在“政府-市場-社會”力量聯動中，地方市場和社會力量有限，地方政府仍需承擔起大部分市場和社會無力承擔的公共文化服務供給責任。

2.實現水平：能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況的影響

地方政府的目標實現水平，受能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況的影響。首先，目標使命的實現需要地方政府滿足相應的能力限度、合法限度和合理限度的邊界要求。在能力限度上，山東省人才資源豐富、物質資源充沛、財政實力較強，其資源整體掌握度優于青海省。在合法限度上，兩省政府均有因地制宜安排地方公共文化服務供給的權限，除此以外，青海省自治地區還享有一定的文化自主權。在合理限度上，山東省處于低投入高產出水平，青海省處于投入產出持平水平。其次，目標使命的實現程度受三維度的匹配狀況的影響。從三圈理論角度看，當地方政府同時滿足能力限度、合法限度和合理限度要求時，公共文化服務效能趨于最優狀態。地方政府目標實現水平三維度的匹配狀況難以測量，此處通過地方公共文化服務發展指數進行初步判斷。2016年山東省和青海省的發展指數存在一定的差距，分別為58.64和51.69[63]。相比于發展指數排名第一的浙江（發展指數為71.16）[64]，山東省和青海省的發展指數都較低，兩省在目標使命實現程度還存在較大上升空間。

3.行動環境：政治生態、經濟生態和社會文化生態的影響

地方政府制定和實現目標使命的行動環境受政治生態、經濟生態和社會文化生態的影響。

政治生態主要表現在制度規范、配套措施和治理需要三個層面。在制度規范層面，《中華人民共和國公共文化服務保障法》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》等從國家層面規定了地方公共文化服務供給內容和形式的最低標準。山東省和青海省也出臺了地方構建現代公共文化服務體系的實施意見，進一步明確和細化了地方發展計劃和實施標準。在配套措施層面，山東省和青海省均在文化設施、廣電設施、流動設施等方面著手進行配置，但兩省的配套設施建設程度存在較大差距。如青海省還在完善廣電技術系統，而山東省的廣電設施已較為完備，正尋求引用更先進的技術方式。在治理需要層面，我國在全球化背景下提出文化強國戰略，強調公共文化服務的重要性，兩省均將文化服務置于公共服務體系的重要位置。同時，各地區發展目標存在差異。對于作為文化大省的山東省，國家“十三五”規劃綱要明確提出，“實施國家記憶工程，推進山東曲阜優秀傳統文化傳承發展示范區建設”。對于多民族的青海省，為維護民族團結和文化特色，國家推行民族區域自治制度，青海省的自治地區享有一定文化自主權。

經濟生態主要表現在經濟實力、經濟結構和技術水平三個層面。在經濟實力層面，山東省2018年人均生產總值為76267元，而青海省2018年人均生產總值為47689元[65]，兩省人均地區生產總值之間相差28578元，由此導致財政支出能力存在較大差異。在經濟結構層面，2018年山東省和青海省第三產業占比分別為52.96%和50.7%[66]。山東省第三產業發展快速，社會分工和專業化水平較高，政府可將部分公共文化服務事項交由社會運營。青海省第三產業占比超五成，但其經濟整體實力較弱，產業發展、社會分工和專業化水平較低，公共文化服務社會化運營顯得力不從心。在技術水平層面，2016年山東省和青海省的創新支持指數分別為33.77和18.13[67]，兩省存在較大差距。山東省高校眾多，文化產業發展成熟，地方公共文化服務供給專業性、創新性強。而青海省地廣人稀，文化產業發展落后，難以留住人才，地方公共文化服務發展缺少人才支持和技術支撐。

社會文化生態主要表現意識形態和群眾需求兩個層面。在意識形態層面，當前我國社會主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，社會公共服務供給需要尋求高質量發展。這就要求地方政府在提供公共文化服務時不僅要關注量的供給，還要關注質的提升。在群眾需求層面，山東省經濟文化發展水平較高，因此社會對文化供給提出了更高要求，政府需要提供更多個性化、優質化、多樣化的公共文化服務。在青海省，社會整體發展程度較低，且由于民族眾多、地域廣袤、人口分散，社會文化需求較為分散。因此，完善基本公共文化服務供給、提高公民文化素質成為當前所需。

四、結論與展望：地方公共文化服務效能優化之道

地方公共文化服務效能是指地方政府在中央政府的授權范圍內，立足地方實際，制定適當的公共文化服務目標使命，進而實現目標使命的能力。從效能的構成要素看，地方公共文化服務效能包括目標制定和目標實現兩個層面。從效能的影響機制看，中央政府的授權范圍和地方“政府-市場-社會”的力量聯動影響地方政府的職能定位；能力限度、合法限度和合理限度的邊界范圍及匹配狀況影響地方政府治理的實現水平；行政生態影響地方政府的目標制定和目標實現的整體行動環境。本文以山東省和青海省為例，對比分析了兩省在公共文化服務效能的構成要素和影響機制上的異同。基于上述模型構建和案例分析可以發現，地方公共文化服務效能受多重因素共同作用、共同影響，呈現出地區間發展不平衡問題。當前，我國公共文化服務進入效能提升時代，優化地方公共文化服務效能，縮小地區間公共文化服務發展水平，實現基本公共文化服務均等化，需要從多角度著手。

首先，完善政府主導下的多元主體共治模式，提高公共文化服務效能。公共文化服務更多指向于多元主體共同參與的公共文化產品的公平供給和大眾化生產[68]。原有的自上而下的公共文化服務供給模式容易導致資源浪費和供需不匹配，政府應打破這種單向型供給模式，合理劃分政府職能邊界，形成政府和市場、政府和社會間良性互動關系。一方面，政府應進一步完善公共文化服務體系建設，改革文化管理體制，為公共文化服務供給提供良好的制度環境。另一方面，政府可采取政策優惠等激勵措施，在策動市場力量和社會組織參與公共文化服務項目的設計、生產和評估過程中，充分發揮社會自主供給和社會競爭供給優勢，同時加強對公共文化服務市場化運營的監督考核，減少權力尋租、供給無效和低效情況的發生。另外，還應合理劃分中央政府和地方政府之間的職能范圍，實現中央統籌、地方負責模式的高效運轉。

其次，提高政府供給公共文化服務的綜合能力，保障政府供給有效性。實現地方公共文化服務的目標使命，地方政府需要滿足相應的能力要求。在能力限度層面，政府應進一步增強地方經濟實力，提高政府專業技術水平，優化政府組織設計，為地方公共文化服務提供良好的資源和技術保障。在合法限度層面，地方政府應依法履行文化建設職能，積極進行信息公開，接受社會監督，從多渠道了解民眾需求，真正做到依法行政、透明行政、行政為民。在合理限度層面，政府應合理進行資源配置，充分發揮市場和社會作用，提高公共文化服務供給的精準性和有效性，增進經濟效益和社會效益。

最后，改善服務供給環境和優化資源配置，縮小地方間效能差距。當前我國公共文化服務存在區域性發展不平衡的問題，不同地方公共文化服務效能存在較大差異。一方面，需要改善服務供給環境。在政治層面，我國要進一步提高法治水平，建立健全相關法律制度，明確國家治理需要。在經濟層面，我國應繼續堅持以經濟發展為中心，不斷提高國家經濟實力，同時進一步優化經濟結構，注重技術水平的提升。在社會文化層面，各級政府應扎根地方實際，從地方特色和文化需求入手，因地制宜、有的放矢地提供符合時代發展要求和反映當地民眾訴求的公共文化服務產品。另一方面，需要合理配置資源。從省域視角看，中西部地區省份在經濟發展水平、社會發展程度、資源掌握度、專業技術水平上，遠不及東部地區省份。故此，需要中央進行統籌安排，采取合理的資源傾斜和政策優惠措施，提高中西部地區公共文化服務供給的整體實力，促進基本公共文化服務均等化發展。

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責任編輯：馬程