新疆牧民定居工程發展成果探析

阿依努爾?阿米爾汗　蔣志清

摘 要：在總結新疆牧民定居工程發展歷史的基礎上，對新疆牧民定居工程所取得的成果進行梳理，探討新疆牧民定居點發展存在的問題，最后提出幾點對策建議。

關鍵詞：牧民定居工程成果;建議;新疆

中圖分類號：F327.8 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）19-0122-04

引言

近幾年來，新疆各地政府依托國家興邊富民、游牧民定居等惠民政策，借助援疆項目等補助政策，加快牧民定居工程建設步伐。越來越多的定居牧民告別游牧生活，牧民的生產生活條件得到了很大改善，從根本上解決了靠天養畜的生產方式和流離奔波的生活狀態，牧民的文化教育、思想觀念有了很大的改觀，開始了定居的幸福生活，享受到教育、醫療等一系列優惠政策。同時，草原生態環境得到了很大改善，畜牧業生產模式也從過去的單一、封閉向多渠道、多元化、市場化轉變，逐步實現經濟、社會、生態“三贏”模式。加之，近幾年的“訪惠聚”工作成員引導牧民就地就近從事不同產業，促進牧民家庭收入增加。

一、新疆牧民定居工程發展歷史

新疆是我國五大牧區之一，也是我國多民族聚居地，牧民定居工程作為一項我國惠民政策的重要組成部分，更是全面建設小康社會的重大民生工程，扎實開展該工程對解決“三牧”問題、發展牧區經濟、增強民族團結、加強生態保護、確保邊防鞏固及促進社會穩定和長治久安起著十分重要的作用。

新疆擁有8.6億畝優質草場，占全國草原面積的22%，集中在天山南北地區。為改變牧區的落后面貌及牧民的生產、生活方式，減輕草原壓力，改革開放以來，國家先后制定了一系列有利于牧區、牧業、牧民發展的牧民定居政策。在國家的大量投入和大力支持下，新疆牧民定居建設取得了可喜的成果，定居牧民的生活發生了嶄新的變化，新疆牧民定居建設經歷了四個階段。第一階段，在包產到戶政策實施的影響下，1983—1984年新疆牧區改變過去的公社化生產，積極推行草畜由牧民家庭雙承包的經濟體制改革，明確草場使用權屬于牧民家庭、家畜作價歸戶承包的新的生產經營模式，這時的牧民定居還處在摸索階段，1985年末，新疆定居、半定居牧戶累計達4.92萬戶，占當年全疆牧戶總數14.9萬戶的28.76%。第二階段，1986年新疆政府在加快發展北疆牧區經濟會議中提出：“改變畜牧業經營方式，逐步實現牧民定居、半定居，走放牧與舍飼相結合的道路，是牧區建設的重要方針。”牧民定居工程建設中明確提出：“定居要統一規劃、合理布局按牧區“五好”建設的要求，本著大分散、小集中，有利生產、方便生活的原則進行，各地采取結合當地實際可采取條帶式、分散式、村落式、插花式定居等模式，形成多種牧民定居形式，推進牧民定居實施。”在黨中央和自治區黨委、人民政府明確的牧民定居工作方針政策和發展方向下，新疆啟動草原牧區牧民定居工程建設，各地區堅持從“實際出發、因地制宜、量力而行、逐步實現”的原則，結合本地區經濟發展實際，在牧民定居中，以有水源、道路、住房、牲畜、棚圈、耕地、學校、醫療站、技術推廣站、商品供應點、文化室等“十有”為標準，鼓勵牧民定居，牧民定居逐步由人民公社時期的集體組織定居向分戶定居轉變。1995年末，新疆定居、半定居牧戶累計達6.4萬戶，占當年全疆牧戶總數15.7萬戶的41.3%，定居、半定居牧民人數達35.3萬人，占當年全疆牧民總數87.6萬人的40.3%。第三階段，隨著新疆農業和農村經濟改革不斷發展和各級政府和廣大牧民對定居工程認識的不斷加深，在實踐中不斷總結開展牧民定居以來的經驗教訓，1996年，自治區黨委、人民政府召開畜牧業工作會議，新疆牧民定居工程加設步入快速發展時期。自治區黨委在《關于加快發展畜牧業基本問題的決定》中規定：“牧民定居要采取多種形式，堅持統一規劃、合理布局、相對集中、有利生產、方便生活的原則，形成定居小區。在自然條件差、缺乏定居條件的地方，可打破縣、鄉行政區域界線，組織異地搬遷或插花安置牧民定居。”各地緊密結合當地實際，在采用條帶式、分散式、村落式、插花異地搬遷等多種定居模式的同時，重點突出大分散、小集中式的定居點建設。這一時期，各地按照畜牧業工作會議中提出的“三通、四有、五配套”的標準積極推進牧民定居建設，對牧民半定居也形成了基本一致的標準，牧民定居建設逐步步入規范化的發展軌道。這一時期，牧區廣大群眾在自治區黨委的統一領導下，發揚“自力更生、艱苦奮斗”精神，各級政府結合國家草原建設項目、國際援助項目和世界銀行貸款項目建設加快了牧民定居工程實施，同時，牧民定居工程也促進了新疆草原畜牧業由傳統生產經營模式逐步向現代畜牧業生產經營模式轉變。特別是2002年的新疆第二次畜牧業工作會議上，自治區黨委、政府進一步明確牧區發展應與牧民定居工程緊密聯系，牧民定居工程與飼草料發展相結合的發展要求，不斷提升牧民定居質量，加快發展現代畜牧業。各級黨委、政府重點抓牧民定居建設中存在的基礎設施建設不配套等突出問題，加快牧民定居點公共設施和牧民定居飼草料基地建設力度。至2005年末，新疆定居、半定居牧戶累計達18.5萬戶，占當年全疆牧戶總數23.6萬戶的78.3%;定居、半定居牧民人數為83.9萬人，占當年全疆牧民總數106.6萬人的78.6%;2007年末。第四階段，2008年，第三次新疆畜牧業工作會議明確提出要竭盡全力推進定居興牧工程，按照標準化模式建設推進牧民定居工程。

2009年，我國將牧民定居工程納入國家發展規劃中，國家和自治區政府設立牧民定居專項基金，以高起點、高水平、高效益的標準實施牧民定居工程。在國家的大力幫助下，新疆正式啟動標準化的定居興牧工程建設，這次的建設是二十余年的諸多經驗和教訓的總結，是牧民定居工程建設的一次創新。這次的建設是按照“牧民定得下、穩得住、能致富，保生態”的目標要求，遵循以解決水源、確保牲畜飼草料豐足為首要條件，以改善民生為主線，在中央支持、政府補貼、對口援助和社會幫扶下發揮牧民主體作用，全力推進牧民定居區的“三通、四有、五配套”標準建設實施的，明確了牧民不僅僅定下來，更要牧民富起來的目標。這項政策很大程度上促進了牧民定居力度，為牧民定居開創了新的局面。在新疆政府制定的《新疆實施牧民定居工程規劃（2011—2020）》文件中明確規定，到2020年末，解決16.93萬戶、76萬多名牧民的定居工作。各地區為達到此目標，結合牧區、牧業、牧民發展方向創造良好的政策環境，全力推進整體實施。

隨著定居興牧工程的不斷深化，在黨和政府的大力支持下，定居牧民的生產經營活動由單一的傳統畜牧業轉向現代農牧業與手工業、餐飲業、商業、服務業、旅游業、交通運輸業等二、三產業融合的生產經營模式，定居牧民享受到教育、醫療、就業等一系列惠民政策，過上了幸福生活。

二、牧民定居工程取得的成果

通過采取對典型牧民定居點的定居牧民進行調研，較全面地了解定居工程的實施對牧民帶來的機遇和挑戰，定居牧民的生活、生產現狀和新生代定居牧民轉移就業情況。

牧民定居工程的實施，使天然草場得到保護，牧民生產生活條件、定居群眾的精神面貌不斷改善，定居點發生了可喜的變化，牧民自力更生、發展生產的信心和決心明顯增強，工程建設成效顯著。

1.定居模式呈現多樣化，進城定居牧民逐步增加。目前牧民定居中除了集中定居、插花定居之外陸續出現進城定居模式。有進城意愿、具備經濟條件的、有一技之長或已轉產（從事二、三產業）的牧戶轉向鄉鎮或城鎮定居。據阿勒泰地區資料，圖1顯示，截至2018年底，進城定居戶占總定居戶數的8.9%，比上年提高0.5個百分點，進城定居牧民與城鎮居民同等享受文化、醫療、教育等現代文明生活。

2.牧民生活環境得到顯著提升。隨著定居工程建設的深入推進和水、電、路基礎設施配套，牧民住上了抗震安居房，吃上了自來水，看上了電視，用上了手機，登上了互聯網，能及時了解到黨和政府的方針政策，通過科技之冬、科技之春和各類教育培訓活動，極大增強了牧民科技意識，學習實用技術，及時獲取市場信息，改變了以往信息閉塞狀態。學校、衛生室、文化室、社區等公共服務設施的不斷配套，牧民就醫、子女上學等問題得到解決，牧區基礎教育質量大大提高，適齡兒童全部入學，就讀于縣城區學校的牧民孩子也日益增加。調研資料顯示，住房面積為60m2的戶數占較小比例，占16.2%，80m2的戶數占絕大部分，占61.7%，100m2以上的戶數越來越多，占22.1%，電動摩托車幾乎家家都有，52.3%的定居牧戶購置了生活用途的小轎車，81.2%的家庭購置太陽能發電裝置，牧民同等地享受了教育、培訓、衛生醫療、文化娛樂等現代文明成果，生活從根本上得到了改善。

3.牧民生產條件不斷改善。定居牧戶的固定牲畜棚圈、人工飼草料地等生產設施的配套，飼草飼料的供應得到保證，從根本上解決了牧區冬春季節飼草料和嚴重不足的問題。飼草料供應量由過去的不足25%提高到85%以上，為暖季放牧冷季舍飼生產打下了物質基礎。隨著人工飼草料生產水平的不斷提高，定居牧民實現了冷季舍飼120—180天，冬羔生產率顯著提高。從下表可以看出，棚圈面積100～150m2的戶數占47.2%，150～200m2的戶數占34.5%，200m2以上的戶數占18.3%。

4.家庭生產經營方式多樣化，牧民增收致富渠道不斷拓寬。牧民定居工程的實施促使畜牧業發展由粗放、單一、封閉的傳統畜牧業轉向集約、規模、開放的現代畜牧業。在黨和政府的領導和引導下，許多定居牧民將種養結合，學會了草料種植、舍飼養殖，積極發展冬羔生產和牛羊育肥，提升牲畜出欄率和商品率，并借助政府的各項優惠政策開辦商店、牧家樂，銷售牲畜、畜產品、土特產品等從事經商活動，發展刺繡、民俗手工藝品、乳制品加工等產業，從事交通運輸、旅游業、餐飲服務、租馬等就近務工，逐步擴大生產經營范圍。家庭生產經營方式的多樣化有效促進了牧民增收致富。據調研資料，定居牧民家庭人均可支配收入13 609元。圖2顯示，從收入分組看，高收入戶人均可支配收入為22 039元，中等收入戶為13 897元，低收入戶為4 893元，由于不同收入組家庭生產經營方式的多樣化帶來收入來源的不相同。家庭生產經營方式選擇上，高收入牧民家庭以種養結合和經商為主，也有務工模式，中收入家庭基本上以種養結合和務工為主，而低收入家庭主要以畜牧養殖為主。

5.草原生態得到恢復和保護。由于棚圈和飼草飼料的配套，定居游牧民逐步開始向“冷季舍飼、暖季放牧”的生產方式轉變，減輕了天然草場的壓力，延緩了因超載過牧導致的草原退化、沙化、荒漠化的態勢。再加上國家實施的草原獎補政策促進了天然草原的恢復和生態環境的保護，草原生產力得到明顯提升，水源涵養作用逐步顯現，促進牧區生態、經濟、社會發展日益走向可持續發展道路。

6.定居牧民的思想觀念轉變，綜合素質逐步提高。實施牧民定居工程以來，牧民通過參與如畜牧家禽養殖、農作物種植、廚藝、手工刺繡、生活設備維修等各類技能技術班和教育文化水平提升等培訓班，思想觀念轉變與更新、生產技能水平提高加快，牧民與外界之間的信息、技術交流日益頻繁，獲取信息的途徑與方式越來越多元化，綜合素質明顯提升，政策意識、市場意識和創業就業意識不斷增強，轉產轉業的牧民越來越多。

7.牧區社會和諧穩定。牧民定居工程的實施實現了牧民集中生活，為牧民的生產生活帶來了諸多便利，有助于牧區基層組織各項工作的開展和加強，有便于對牧民的管理與服務，拉近了黨組織與群眾之間的關系，充分發揮鄉村基層單位、駐村工作隊的作用，增進了各民族之間的互相了解，促進各民族友誼，使各民族之間更為團結、和諧，確保牧區社會和諧穩定，為實現牧民安居樂業和牧區全面建成小康社會奠定了堅實的基礎。

三、牧民定居點存在的問題

1.定居牧民的生產與生活沒有根本上分離。按照牧民定居工程的要求，定居牧民的生產和生活應該分離，但還存在生產生活不分離現狀，主要是定居點的生產資料基地和公共服務設施不夠完善，生產生活服務匹配度不高。尤其是控制性水利工程發展滯后，致使人工飼草料地供水跟不上，制約了定居點的生產生活。再加上，牧民思想認識不到位，牧民由于長期受傳統游牧生產生活方式的束縛，思想觀念轉變較慢，適應定居生活需要時間和過程，有一部分牧民仍然存在天然放牧、靠天吃飯的思想，熱衷于悠然自得的放牧生活。

2.人工飼草料地的種草作用沒有得到充分發揮。目前政府給定居牧戶配套的人工飼草料地中，定居牧民自主經營的少，為了獲取較多收入，大多流轉給農業大戶和外來企業種植經濟作物，飼草料地原有用途已轉變，轉變為農業開發用地。為獲得最大利益，大量種植糧食和經濟作物的承包者對人工飼草料地采用掠奪性的經營和種植，造成土地質量越來越差。當前，人工飼草料地中，種植飼草比例僅占30%，而種植經濟作物的比例高達70%。

3.牧民的受教育程度低，缺乏資金，致富意識弱。牧民的受教育程度低，所以他們接受新知識、新技術的能力弱。隨著農村經濟的發展，在農村有一些產業的開展對人員、資金的要求越來越高，而牧民本身生產技能不高，缺乏致富本領，發展生產的資金不足。

4.產業結構不夠優化。在牧區發展中，肉、奶等特色優勢畜產品沒有形成產業，盡管牲畜養殖合作社建設在數量上已取得重大突破。但就現有質量和效益而言，絕大多數存在著規模小、科技含量低、市場競爭能力弱、輻射帶動能力不強等問題。

四、幾點建議

牧民定居工程是一項長期而艱巨又復雜的工程，因此采取有力措施使這項惠民工程充分發揮效益。

1.進一步完善牧民定居點公共服務設施。進一步完善水電路、教育、醫療、文化、技術服務和商貿網點等公共服務設施，促使定居牧民的生產活動與生活徹底分開，使牧民真正過上“住有所居、老有所得、病有所醫、學有所教、老有所養”的現代文明生活。只有進一步完善定居點的公共服務設施，才能提高入住率，牧民才能轉產轉業，才能向二、三產業轉移。

2.強化對牧民的技術技能培訓，逐步轉變思想觀念。充分整合各類培訓資源，實施生產技術技能培訓，使其掌握致富技能。加強牧民的文化和法律意識，讓牧民接受新思想、新事物，知法守法。在牧民定居點加強種養結合的生產方式，促進草原畜牧業向現代畜牧業轉型，引導牧民向特色養殖業、鄉村旅游、交通運輸、工礦企業、手工業、農村電商等產業轉移，實現多渠道增收。

3.規范人工飼草料地管理。人工飼草料地是定居牧民的基本生產資料，應鼓勵定居牧民自主經營，避免改變土地用途，更不能用于農業開發進行掠奪性經營。當地組織應加強對人工飼草料地的保護監管，使人工飼草料地真正發揮作用。

4.優化提升農牧產業結構。緊緊圍繞牧區特點，發展畜牧業調整種植業，擴大糧飼兼用作物，現代設施農業。利用山區自然優勢，增加財政對農業的投入，引導發展蔬菜、葡萄等設施農業，按照牧區的氣候特點，鼓勵發展杏、蘋果和沙棘種植等林下經濟，發展駱駝等特色養殖業。推行現代化、標準化養殖產業發展，加強牲畜良種繁育和推廣體系建設，加快雜交改良步伐，全面提高畜禽良種化水平，大力推廣健康養殖方式，改善養殖環境，實行人畜分離。

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Analysis of the Development Results of the Settlement Project of Herdsman in Xinjiang

Ayinuer·Amierhan，JIANG Zhi-Qing

（School of Economics and Business，Xinjiang Agricultural University，Urumqi 830052，China）

Abstract：On the basis of summarizing the development history of the settlement project of herdsman in Xinjiang，the paper summarized the achievements of the settlement project of herdsman in Xinjiang，then discussed the problems existing in the settlement development of herdsman in Xinjiang，and finally put forward some countermeasures and suggestions.

Key words：herdsman settlement project results;suggestions;Xinjiang

收稿日期：2020-05-08

基金項目：新疆科技廳科技支撐計劃“新疆定居后的新生代牧民就業問題研究——以阿勒泰地區為例”（2016D07012）

作者簡介：阿依努爾·阿米爾汗（1972-），女（哈薩克族），新疆烏魯木齊人，副教授，碩士，從事農業經濟管理研究;蔣志清（1971-），女，新疆烏魯木齊人，講師，碩士，從事農業經濟管理研究。