老年立法的日本經驗與啟示

田相茹

立法背景：積極老齡化

“積極老齡化”這一戰略理念產生于2002年第二次老齡問題世界大會，是由世界衛生組織的代表格羅在“健康老齡化”的基礎上提出來的。有學者認為，積極老齡化就是指以積極的態度、舉措應對人口老齡化，而不是消極的接受人口老齡化所帶來的的負面影響。然而，世界衛生組織提出的積極老齡化戰略不僅僅是字面上的含義，更有其深刻內涵：積極老齡化是指在人類自出生到死亡的整個過程中都要預防疾病和促進健康，盡最大努力讓更多的人更長時間的達到更好的生活質量的目標[[i]]。與此同時，《積極老齡化：政策框架》則指出人口老齡化所帶來的挑戰與機遇并存。人口老齡化雖然帶來了老年人照料負擔、就業壓力、年齡歧視和社會不穩定等挑戰，同時也意味著社會的發展、醫療水平的進步、人均壽命延長等機遇。

二戰后，日本之所以能夠迅速恢復生產并快速發展，與其數量眾多并且結構合理的勞動力息息相關。雖然日本進入老齡化社會之前還未正式提出積極老齡化這一理念，但日本已經開始探索積極應對人口老齡化的道路并且將其通過立法的形式表現出來。1966年的《雇傭對策法》明確提出了老年人再就業，而1995年的《高齡社會對策大綱》更是對積極老齡化戰略進行了全面的實踐。從早期的《國民年金法》《老年福利法》《老人保健法》等一系列單項立法到后期的《高齡社會對策法》等綜合立法的出臺，可見日本老年立法經歷了一個從探索、發展到完善的歷程，目前已領先于世界絕大多數國家，值得我們學習和借鑒。自2005年開始，日本人口數量達到最高值后出現緩慢下滑，人口結構發生改變，這對日本的勞動力市場、經濟增長、社會保障制度都產生了深遠的影響。而積極老齡化戰略的提出則適時地緩解了日本各方面的壓力，促進了日本老年立法的又一大發展，為老年人保持獨立、積極、無障礙的參與社會活動提供了戰略指導思想。

日本老年立法初探——以《高齡社會對策大綱》為例

日本老年人立法經歷了一個形成、發展、完善的過程，現如今已基本形成了比較完整的法律體系。在《高齡社會對策大綱》的指導下，根據各階段老年人狀況和進行社會參與的需求，日本及時頒布了《雇傭對策法》、《國民年金法修正法案》、《高齡者雇傭穩定法》、《新事業創業法》四部重要法律，分別從福利保障、雇傭就業、收入保障等三個方面著重保障老年人的基本權益，它們構成了老年人社會參與保障法律體系的四大支柱，保證了老年人參與機制的良好運作。

《高齡社會對策大綱》（以下簡稱《大綱》）是日本對積極老齡化理念全面實踐的標志之一，是日本老年立法的代表作。《大綱》開篇點明了主要目的與基本思想，確立了各個年齡段的人都可以根據自己的意愿積極地發揮自己的能力、展現自身的價值的重要理念。繼而從就業與收入、健康與福利、學習和社會參與、生活環境、老齡問題研究（研究和開發老齡技術）等五個方面對老齡化這一社會難題提供了法律支持和理論基礎。

該戰略在日本取得了巨大成效：1、老年工作與收入得到保障、體系框架基本形成，在《大綱》的指導下，日本不僅頒布了一系列的政策法規（如《穩定老年人就業相關法》等），更建立了老年就業促進委員會、老年人力資源中心等組織，在中央的領導下，根據老年群體的實際情況因地制宜。2、老年健康與福祉體系穩步推進，日本最大的貢獻在于建立了長期介護保險制度，以保證全體公民在達到一定年齡后依然能夠得到社會的照料和幫助。3、塑造老年學習與社會參與氛圍，整合社會教育資源為老年人參與學習生活提供幫助。4、努力創造適宜、安全的老年生活環境，通過立法（如《為老年人建設安全穩定房屋相關法》等）保證老年群體的居住環境與出行環境，同時對老年人進行培訓，使其具備安全居住出行的意識。5、多方面促進老年問題研究，主要側重科學技術對老年問題的創新、老年疾病的醫學研究，更加注重對高端醫學人才的培養。

反思與借鑒

同工業化、全球化一樣，老齡化既是挑戰又是機遇，現今已成為重塑世界格局的基礎力量。日本等發達國家均是在基本完成工業化的條件下進入老齡社會的，已經具備了堅實的經濟和物質基礎，屬于“先富后老”。而中國在2000年剛剛邁入人口老齡化國家行列時，人均GDP還未達到發達國家的五分之一，屬于“未富先老”。改革開放四十年來，中國經濟取得了高速發展，如今已經成為了世界制造業大國，世界競爭格局也因此發生了深刻變化，其中合理的人口年齡結構功不可沒。但是，根據聯合國的預測數據顯示，我國人口老齡化速度加快，2022年左右將進入深度老齡化社會，這必將為現有國際競爭格局的調整增加變數。因此，在探討積極應對人口老齡化及其帶來的影響時，有必要進行對比分析，尤其要關注美國、日本的人口發展趨勢。盡管如此，我國是發展中人口大國，老年問題具有自身的特殊性即復雜性、隱蔽性、長期性，因此我們必須在前進中探索出一條具有中國特色的積極應對人口老齡化道路。

盡管我國已經初步建立了老年人權益保障體系，但仍然存在著一些問題：立法環節相對薄弱，原則規定較多，實踐性較差，較難操作，不利于我國地方各級政府部門貫徹落實;法律監督、服務等保障數量過少，不能滿足我國老年人當前的切實需求;過于注重保障問題，而忽略了最根本性的如何積極應對人口老齡化，從根源上將挑戰變為機遇，最大程度的發揮老年人的剩余價值、促進老年人自我實現、自我充實，緩解社會壓力。

因此，我國致力于構建以憲法這一基本大法為指導，以《中國人民共和國老年人權益保障法》為主干，同時輔以刑法、民法、繼承法、婚姻法等各項通用法律中有關保障老年人權益的法律規定為組成內容的中國特色社會主義老年法律體系，以便更好的維護我國老年人的合法權益、盡可能地確保我國公民在年老之后仍然能夠健康、獨立、尊嚴、幸福的生活。在人口老齡化問題日趨嚴重的當下，更應當重視老年人的問題、學習日本等先期進入老齡化社會的國家的相關立法、完善我國既有立法，以期從立法的維度更好的保障老年人的權益，最終實現我國《老年人權益保障法》中“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所教、老有所樂”[[1]]的老齡工作目標。

參考文獻

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[[1]]《中華人民共和國老年人權益保障法》第一章.第四條.

[[i]]國際應對人口老齡化戰略研究[M].北京：華齡出版社，2014：528