“十四五”時期優化我國經濟空間結構的若干對策建議

李國平 孫瑀 朱婷

摘? ?要：“十四五”時期，優化我國經濟空間結構，應從如下方面著手：優化區域空間結構，重新劃分區域，由現在的四大區域劃分為五大經濟區域，并制定差異化的區域經濟政策;為促進北方腹地發展，在國家“兩橫三縱”軸線的基礎上，加快推進“青—銀發展軸”建設;大力推進產業結構轉型升級，加快改變東北、西北地區以資源密集型行業為主導的產業結構;加大對東北、西北地區的人力資本和科技創新投入，切實增強其發展新動能;在全國交通基礎設施網絡建設中，對東北地區和西北地區的交通基礎設施建設給予特別支持;提升北方地區的城鎮化水平，加強北方地區國家中心城市以及大都市圈建設，以承載更多的人口和經濟功能，特別是要避免東北地區人口的進一步流失;支持西北地區和東北地區發展，抓住“一帶一路”建設機遇，推進全方位對外開放;建立更加有效的區域合作機制，深化省域之間區域合作。

關鍵詞：經濟空間結構;區域差異;區域協調發展

中圖分類號：F127? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）08-0030-16

改革開放之前，我國實施向內地傾斜、均衡布局的區域發展戰略，形成了沿海和內地兩大板塊的經濟空間格局。改革開放之后，由于實施東部沿海地區優先發展的戰略，我國區域經濟總體呈現不均衡的增長格局，區域差距不斷擴大。進入21世紀以來，國家先后實施了西部大開發、東北等老工業基地振興、中部崛起等旨在縮小區域差距的區域發展戰略，使得我國區域間差距呈現縮小態勢，區域經濟逐步從不均衡發展進入相對均衡、協調發展的階段[1]。

新時代下，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。黨的十九大報告把旨在縮小區域差距、緩解發展不平衡問題、優化國土空間格局的區域協調發展戰略列為建設現代化經濟體系的重大任務之一。在這一大背景下，我國經濟空間結構演化面臨新的影響因素和外部環境：第一，經過多年的經濟快速發展和空間結構的演進，我國一些地方已經開始面臨城市勞動力供給短缺的問題，這將推進經濟空間結構轉變為區域勞動力有限供給條件下的空間結構。第二，驅動地區經濟增長的因素已經從自然稟賦等第一性地理因素轉變為以規模經濟、專業化分工以及知識要素為主導所形成的新空間集聚等第二性地理因素。第三，我國經濟與世界經濟的互動性越來越強。隨著“一帶一路”建設的不斷推進以及全國各地新一輪基礎設施的投資和建設，我國在對外貿易、交通和通信等方面都在長足發展，全國高速鐵路建設方興未艾，貿易成本和運輸成本不斷降低，這勢必將影響未來我國經濟空間結構的演化。

目前，我國經濟空間結構面臨一系列突出問題，其中最為綜合的表現是區域分化現象突出，部分地區在全國經濟發展中地位下降過快，空間發展格局開始出現明顯的不平衡。因此，如何重塑經濟空間格局和國土開發結構，重振北方地區特別是東北地區和西北地區經濟，實現全國經濟均衡和可持續發展，是今后一個時期我國區域經濟發展與政策研究的核心命題。

一、我國區域經濟空間結構演變態勢及其存在的問題

新中國成立70多年來，我國經濟空間結構發生了很大變化，呈現從非均衡發展向各地區相對均衡發展的轉變，但近年來東北地區份額快速下降，可能導致區域相對均衡發展態勢的變化，對此應該引起高度重視。

（一）我國區域經濟空間結構的演變態勢

改革開放之前，我國實施向內地傾斜、均衡布局的區域發展戰略，形成了沿海和內地兩大板塊的經濟空間格局。改革開放之后，由于實施東部沿海地區優先發展的戰略，我國區域經濟總體呈現不均衡的增長格局，區域差距不斷擴大。2000年以來，國家先后實施了西部大開發、東北等老工業基地振興、中部崛起等旨在縮小區域差距的區域發展戰略，使得我國區域間差距呈現縮小態勢，區域發展格局從東部沿海化的非均衡發展逐步向東部、中部、西部相對均衡發展轉變，中西部地區占全國的經濟份額在近些年來都保持增長態勢，與東部沿海地區的差距逐漸縮小，但近年來又有新的擴大趨勢。

我國經濟空間格局的變化呈現明顯的階段性特征。由分省份的基尼系數可以看出，2000年以來，我國區域經濟總體呈現不均衡的增長格局，區域差距持續擴大，到2006年達到峰值;2006年之后，我國區域間差距呈現縮小的趨勢，2014年的基尼系數為0.4056，為2000年以來最低;2014年之后，區域間差距又有所擴大（見圖1）。據此，可將2000—2018年我國區域經濟格局演化分為三個階段：2006年之前、2006—2014年、2014年之后。

在這三個階段，我國東部、中部、西部和東北地區以及31個省（區、市）的經濟份額發生了很大變化（見表1，下頁）。東部地區的經濟份額在2000—2006年有所上升、2006—2014年有所下降，但2014—2017年又有所增加。中部地區的經濟份額在2000—2006年有所下降，但在2006—2014年與2014—2017年都有所增加。西部地區的經濟份額在第一階段下降、第二階段上升，第三階段則又有所下降。在三個階段，東北地區的經濟份額均持續下降。

具體到各個省份，江蘇等5個省區在三個階段的經濟份額持續上升，上海等10個省市在三個階段的經濟份額先下降后上升，北京等4個省市在三個階段的經濟份額先上升后下降再上升，廣西等5個省區在三個階段的經濟份額先下降后上升再下降，天津等5個省（區、市）在三個階段的經濟份額先上升后下降，河北和黑龍江在三個階段的經濟份額持續下降（見表2）。

三個階段各省份經濟份額的變化反映了我國經濟空間格局的演化。在這個過程中，尤其需要關注經濟份額由上升到下降甚至持續下降的省份，在一定程度上，這些地區是導致我國經濟空間格局變化的主要原因。

2018年，東部地區占全國經濟的份額高達52.6%，但是從變動趨勢來看，2010—2018年東部地區的經濟份額下降了0.5個百分點，三次產業部門增加值占全國的份額均出現了下降，其中第三產業下降最為顯著，降幅達2.1個百分點。與此同時，東北地區的經濟下滑嚴重，2018年占全國的份額僅為6.2%。中部、西部地區占全國的經濟份額在上升，2018年比2010年分別上升了1.36個和1.52個百分點，與東部地區的差距在不斷縮小。

（二）我國區域經濟空間結構演變中的問題

1.近年來區域增長分化問題突出，“三北”經濟增長乏力，區域差距有擴大趨勢

區域經濟增長分化問題仍然突出，南北經濟增速差距明顯。2010—2018年以貴州、重慶為代表的西南地區經濟增速最快，而東北、華北、西北（“三北”）地區經濟增長乏力，這些地區的絕大多數省份占全國的經濟份額都在下降，其中遼寧省的經濟份額下滑最為明顯，2010—2018年經濟份額下降了1.46個百分點。

2014年以來，經濟份額下降的省份除了廣西外，都是東北、西北和華北地區，具體包括河北、黑龍江、天津、山東、山西、內蒙古、青海、廣西、甘肅、新疆、遼寧、吉林（見表2）。

2000年以來，以東部、中部、西部和東北四大區域計算的區位基尼系數①經歷了上升、下降、再上升的過程，新的一輪上升始于2013年，從2013年的0.426上升到了2018年的0.467，主要是東北地區占全國份額下降所導致（見圖2）。若不控制東北地區、西北地區及所屬省份經濟下行，區域差距可能還會拉大。因此，“十四五”時期有必要加大對東北、西北等地區的政策傾斜力度，以遏制可能出現的區域差距進一步擴大問題。

2.我國區域經濟增長呈現從“東快西慢”的東西差距轉化為“南快北慢”的南北差距

近年來，我國區域經濟增長出現南北分化，北方經濟增長相對較慢，所占份額持續下降②。根據我們對南北方的劃分，南方地區15省（區、市）經濟份額從2012年的56.99%增加到2018年的61.36%，而北方地區16個省（區、市）的經濟份額從43.01%下降到38.64%，下降了4.37個百分點。如何重振北方經濟，促進我國經濟空間結構向更加均衡的方向發展，已經成為“十四五”時期我國區域協調發展的重要課題。

2014年以來，我國南方地區的15個省（區、市）除廣西外，份額均呈上升趨勢，其中廣東上升最多，達0.68個百分點，其次為江蘇，上升了0.63個百分點。我國北方地區的16個省（區、市）除北京、河南、西藏份額有增加，陜西、寧夏持平外，其他省份份額均呈下降趨勢。

二、我國區域經濟空間結構變化及其問題的成因分析

經濟空間結構變化是多種影響因素共同作用的長期結果，既有自然地理（包括自然條件、自然資源和區位因素等）這樣的第一性因素，又有包括規模經濟、外部經濟、分工與專業化等在內的空間集聚這些第二性的因素;既有土地、資本、勞動力這些傳統的經濟增長因素，又有知識、人才等新經濟增長因素。自然與區位條件，產業結構特征，人口、勞動力和消費市場，交通基礎設施及其可達性，科技創新能力，以及區域政策等因素變化，直接影響了我國區域經濟空間結構的變化[2]。

（一）自然與區位條件

從自然條件來看，我國地形西高東低，呈現三大階梯，大的方面分為三大自然區，分別為東部季風區、西北干旱區和青藏高原區。西北干旱區和青藏高原區基本上都在“胡煥庸線”以西地區，東部季風區基本上都在“胡煥庸線”①以東地區，我國的東部、中部以及東北地區的大部分都在“胡煥庸線”以東地區。我國屬于大陸性季風氣候，東北、西北和青藏高原地區冬季寒冷，對宜居水平以及冬季生產活動產生了較大影響。這些自然因素對我國的人口和經濟分布產生了較大影響，由此才出現了“胡煥庸線”。

從自然資源來看，我國北方地區的能源和礦產資源相對比較豐富，石油、天然氣、煤炭和鐵礦等主要能源主要分布在“三北”地區，其中石油主要分布在新疆、黑龍江和陜西，天然氣主要分布在四川、新疆和內蒙古，煤炭主要分布在山西和內蒙古，而鐵礦主要分布在遼寧、四川和河北。這種資源分布使得我國北方地區依托于能源和礦產資源開發，較早地開始了工業化，形成了集中的老工業基地以及資源型城市，導致這些地區成為結構調整和轉型壓力相對較大的地區。

區位條件主要反映某地距離主要市場（包括國際市場）的距離以及可達性。我國沿海地區具有較好的區位條件。改革開放以來實施的沿海開放戰略也是考慮到區位條件，才重點支持東部地區率先發展。綜合來看，我國東部地區、中部地區以及西部地區中的西南地區經濟增長較快，東北和西北地位相對下降，這在一定程度上是受到了自然和區位條件的影響。

（二）產業結構與產業競爭力因素

1.2000年以來影響部分省份經濟份額下降的主導因素分析

區域經濟格局演化與區域產業結構演進和區域產業優勢變遷密切相關。本文運用偏離-份額法分解區域經濟格局變遷的結構效應和競爭效應，從而確定區域經濟份額下降的主導效應與主要產業[3]。

本文將2000—2006年、2006—2014年和2014—2017三個階段各區域占全國經濟份額的變動分解為3個分量，即反映產業結構效應的結構偏離分量（Industry Mix Effect，IM）、反映區域競爭力的區域（或競爭）偏離分量（Competitive Effect，CE）和反映產業結構與區域競爭力之間相互作用的分配偏離分量（Allocation Effect，AE）。這里重點關注經濟份額呈下降趨勢的12個省份，分階段分析其經濟份額變動是由結構效應主導還是由競爭效應主導。進一步可以將各效應分解為8個行業分量，從而分析哪些行業變動影響較大。

2000—2006年，12個省份中廣西和新疆經濟份額的變化主要由結構效應導致，而甘肅、遼寧、吉林、天津、山東、山西、內蒙古、青海、河北和黑龍江的經濟份額變化主要源自競爭效應（見表3，下頁）。進一步分別將結構效應和競爭效應分解成行業分量（見表4，下頁），可以看出，2000—2006年，廣西和新疆的結構效應主要受工業影響;甘肅的競爭效應主要受其他行業影響;而遼寧、吉林、天津、山東、山西、內蒙古、青海、河北和黑龍江的競爭效應受工業影響最大。

2006—2014年，12個省份經濟份額的變化主要受競爭效應影響（見表5）。進一步將競爭效應分解成行業分量（見表6），可以看出，2006—2014年，廣西、遼寧、吉林、山東、山西、內蒙古、青海、河北和黑龍江的競爭效應主要受工業影響，新疆的競爭效應主要受農林牧漁業影響;甘肅的競爭效應主要受金融業影響，而天津的競爭效應主要受其他行業影響。

2014—2017年，12個省份中山東和河北經濟份額的下降由結構效應主導，廣西、甘肅、新疆、遼寧、吉林、天津、山西、內蒙古、青海、黑龍江經濟份額的下降主要源自競爭效應（見表7）。進一步將競爭效應分解成行業分量（見表8），可以看出，2014—2017年，廣西、甘肅、新疆、遼寧、吉林、天津、內蒙古、青海、黑龍江的競爭效應主要受工業影響，山西的競爭效應主要受農林牧漁業和工業影響，山東和河北的結構效應主要受其他行業影響。

2.第二產業發展緩慢是導致部分省份經濟份額下降的主要因素

我國第二產業布局比較集中，2018年廣東、江蘇和山東第二產業增加值占全國的份額分別為10.81%、10.96%和8.94%。近年來，遼寧、黑龍江、內蒙古、山東等省份第二產業發展緩慢，份額下降過快，主要原因是第二產業內部結構調整緩慢導致競爭力下降，作為未來經濟增長主要驅動力的高技術制造業仍主要集中在廣東、江蘇等工業發達省份。

3.高技術制造業發展滯后是導致部分省份第二產業競爭力下降的主要因素

從不同類型工業增加值規模的空間分布來看，廣東、江蘇、山東三個沿海省份處于工業發展第一梯隊，其中江蘇在資本和技術密集型行業處于領先地位，而山東則在勞動密集型和資源密集型行業的發展規模最大。處于第二梯隊的則是河南、浙江、湖南、湖北、河北等東中部省份;西部地區僅有四川、內蒙古、重慶擠進了各類型工業份額前九名，且排名靠后;東北三省在各類型工業中發展規模均處于中下游地位，沒有一個省份進入各類型工業份額前九名（見表9）。

為分析我國高技術制造業各行業在省級層面的比較優勢，這里從行業規模和比較優勢兩個維度進行討論。以各省份高技術制造分行業主營業務收入占全國份額位居前20%，以及行業相對專業化程度大于1.2為界限，綜合判斷各行業的主要集聚省份。

由表10可以看出，高技術制造業內部各行業主要集中在一個或者兩個省份，且地域分工特征明顯。廣東主要專注于電子及通信設備制造業，江蘇在醫療設備及儀器儀表制造業、信息化學品制造業的產值規模和比較優勢都非常突出，山東在醫藥制造業上具有優勢，航空、航天器及設備制造業則主要集中在天津和陜西。

4.第三產業在部分國家中心城市以及區域中心城市的集中發展，也在一定程度上影響了我國區域經濟空間格局的變化

第三產業主要集中在有國家中心城市或區域性中心城市的省份，我國第三產業主要分布在北京、上海、廣東、江蘇、山東、浙江、河南、四川等省市，其份額增量主要集中在河南和長江流域各省市。就城市尺度而言，第三產業主要集中在國家中心城市以及區域性中心城市。

從生產性服務業各行業的分布來看，信息服務業、科技服務業、商務服務業這三個知識密集型高端生產性服務業的集聚特征更明顯，其地域分工模式符合中心地理論特點，呈現等級規模結構，比較優勢主要集中在少數城市;而金融服務業和交通運輸業的地域分工相對分散，金融服務業作為重要的中間投入服務，在64%的城市均屬于比較優勢行業;隨著我國交通網絡的快速建設，交通運輸業具備比較優勢的城市范圍得以擴大，且大部分已連接成片。

（三）人口、勞動力與消費市場因素

人口與經濟發展之間相互產生影響：一定的人口是經濟發展的基礎和支撐;而經濟結構的調整又會通過對就業結構的影響間接對人口要素產生反作用。目前我國的人口主要分布在經濟發達省份，且主要集中在區域性中心城市，與經濟空間分布較為匹配;從常住人口的變化來看，人口仍處于向經濟發達地區集聚的階段，新疆、西藏受國家政策扶持的影響，人口增速較快，受人口外遷的影響不大，但東北地區人口流失嚴重，如不改變這種趨勢，將嚴重制約當地經濟發展。

勞動力的質和量在空間上的差異將直接影響到產業選擇及其生產效率。這種差異不僅是勞動力遷移的主要動因，而且成為企業選擇經濟區位的主要因素。從勞動力的規模來看，廣東、江蘇、山東等發達省份是勞動力的主要集聚區，勞動力密集區則是北京、上海這類人口密集地區。

勞動力的質體現為人力資本，是指人所擁有的知識、技能、經驗等。能夠獲取高素質勞動力的區域（主要是教育水平比較高的勞動力），便成為最適合現代經濟活動發展與布局的區域。從受過高等教育人口比例的空間來看，高素質勞動力主要集中在沿海三大都市圈。

消費是推動經濟增長的主要動力，其規模和水平將對經濟活動的區位選擇產生重要影響。消費受經濟發展水平、人口規模和結構等的影響。長三角、京津冀和珠三角地區是我國消費市場規模最大、水平最高的地區。長江經濟帶沿線地區的社會消費品零售總額較高，但居民消費水平仍有待提高;西南地區消費市場增長較為明顯，其中以貴州、重慶的增長最為突出;東北地區受人口流失和經濟乏力的影響，消費市場低迷，這又進一步影響了經濟要素的流入，形成了惡性循環。

（四）城鎮化與城市發展因素

城鎮化與經濟發展和產業升級過程密切相關。我國城鎮化進程是與工業化緊密聯系、互相適應、互相促進的過程[4]。新中國成立初期，城鎮化布局是與我國工業體系布局密切相關的，東北老工業基地以及我國北方地區的內蒙古、新疆等的城鎮化水平處于全國領先地位。而中東部地區人口稠密，自古以來就是重要的農業地區，農業人口數量大、比重高。近年來，我國區域之間的城鎮化過程呈現收斂的態勢，根據2005—2017年全國各省份城鎮化率之間的泰爾指數，考察期內泰爾指數逐漸下降，說明各省份之間的城鎮化水平有趨同的趨勢。從四大地區的城鎮化水平看，中部、西部地區低于全國平均水平，東部、東北地區高于全國平均水平。從曲線的陡峭程度來看，中部、西部地區城鎮化水平上升速度較快，東北地區城鎮化則呈現顯著的放緩趨勢[5]。

從全國范圍來看，各省份城鎮化水平的空間格局從“北高南低”向“東高西低”轉變。盡管早期的工業化奠定了我國北部省份的城鎮化基礎，但是隨著后來的經濟增長的區域差異，東部地區的城鎮化發展明顯快于東北地區以及西部地區。早期的城鎮化多以工業化帶動，但是隨著產業結構的轉型升級，城市產業結構呈現服務化趨勢，城市就業增加開始主要依靠服務業帶動。經濟發展水平較高的東部沿海地區，服務業水平更為先進和發達，更能吸納農業釋放出的勞動力。加之經濟欠發達地區的人口傾向于向經濟發達的東部地區遷移，更加快了東部地區的城鎮化進程。我國各地區城鎮化水平是不均衡的，且空間格局始終處于變動的過程之中。城鎮化發展的地區差異，已經對我國區域經濟的分異產生重要的影響。

中心城市及其輻射帶動的城市圈和城市群，是我國區域經濟增長的主要空間載體。隨著我國城鎮化進程的加快，2019年我國城鎮化率達60.6%。大城市以及城市圈和城市群已成為我國區域經濟發展的引擎，是區域經濟和人口集聚的主要空間載體。城市群一直是我國經濟的重要載體。國家“十三五”規劃綱要列出了19個城市群，目前承載了全國78%的人口，貢獻了超過80%的GDP。其中，京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群以10.4%的國土面積，集聚了近40%的人口，創造了超過50%的GDP。

城市作為人口和現代經濟活動的最重要舞臺，其發展水平將直接影響到經濟發展水平。一般來說，大城市是城市人口集中的主要地區，這與我國長期的大城市偏向的發展模式有關，大量的投入和政策利好使大城市的發展優于其他中小城市。因此，區域中規模較大的城市會成為地區承載人口的重要平臺，一個區域所擁有的大城市規模越大、數量越多，城鎮化的發展前景也就越好。

（五）交通因素

交通作為聯系地理空間中經濟社會活動的紐帶，是形成社會化分工的重要保證。交通技術與手段決定著空間相互作用的深度與廣度，因而是影響經濟活動區位選擇的重要因素之一。我國交通基礎設施條件的改變在一定程度上影響到了我國區域經濟空間格局的變化。由于受地形條件限制和經濟社會發展水平差異的影響，我國鐵路、航道、公路（高速公路）的空間分布呈現明顯的東密西疏、南密北疏的特征。

盡管這些年來，各地普遍加大了交通基礎設施建設力度，我國各地的交通條件均有很大改善，但交通基礎設施發展不均衡問題仍然較為突出。原來交通基礎設施較好的東北地區已經被中部地區所超越，西部地區特別是西南地區的交通條件也得到了快速改善，這也使得這些地區的投資環境變得更好，相反一些地區則相對變得落后了。目前西南地區的貴州已經實現縣縣通高速，高速公路單位里程密度已經超過原來交通條件較好的遼寧省。

（六）科技創新與技術研發

創新已經成為近年來經濟增長的核心驅動力。科技創新投入差異在一定程度上也是導致區域經濟增長分異的原因。2018年全國研究與試驗發展（R&D）經費已達近2萬億元，研發投入強度（研發支出占名義GDP比重）也從2011年的1.84%上升至2.19%，增加了0.35個百分點。研發投入強度省際間的差異巨大，部分地區和省份的投入強度甚至出現減少，東北地區從1.28%下降到1.25%（見表11，下頁）。科技投入的變化是導致省份間經濟增長出現分異的主要原因。

新技術方法、技術手段以及新生產工具、新管理方式等的出現，一方面可以使新的經濟活動成為可能，另一方面可以改變經濟活動中的生產要素組合。伴隨著現代經濟活動對技術依賴程度的加大，技術與知識已經成為影響經濟活動區位選擇的重要因素之一，技術進步已成為“經濟模式轉換的基本力量”以及經濟增長的關鍵因素。在專利的申請授權量方面，東部沿海地區和四川具有較明顯的優勢，其中江浙地區和廣東的專利申請授權量最多，這些地區的技術市場成交額也相對較多。北京處于技術市場交易的中心地位，交易額占全國的份額高達36.1%，其次是湖北和陜西，占比分別是8.3%和7.3%。

（七）區域政策與對外開放因素

區域政策反映了政府對地區發展的基本導向，是政府為實現增加就業、促進技術進步、優化升級產業結構、保護生態環境等目標而采取的措施。改革開放以來，根據國情以及經濟社會發展大局需要，我國在東部沿海地區率先實施了對外開放政策，包括設立4個經濟特區、14個沿海開放城市等，使得我國的改革開放從沿海起步，這些地區也獲得了先發優勢。21世紀以來，我國先后啟動了西部大開發、東北地區等老工業基地振興和中部崛起戰略，推動了我國經濟空間格局從區域差距擴大轉向了縮小，區域空間格局不均衡狀況有所改變。但近幾年來，受產業結構、技術基礎、市場作用、營商環境、宜居環境等綜合影響，區域差距再一次被拉大。

政策是直接影響到一個區域發展某種行業的條件和約束，良好的政策環境有利于經濟活動的開展，從而成為吸引經濟活動集聚的因素之一。開發區是集中體現產業政策及其導向的經濟活動區域。為促進特定產業的發展，政府會直接設立引導相關生產要素和經濟活動流入的開發區。根據國家各部門聯合發布的《中國開發區審核公告目錄》（2018年版），按省份分類統計后可以發現：我國的國家級開發區政策仍重點支持東部沿海地區和邊境口岸地區，對內陸地區的布局相對較少。

三、“十四五”時期優化我國經濟空間結構的建議

“十四五”期間，我國將進入“以高質量發展為特征的全面協調發展階段”。解決我國區域發展中存在的區域分化以及區域差距擴大問題，重塑經濟空間發展格局，實現區域協調發展，是“十四五”時期我國區域發展中的重大課題。“十四五”期間，應多策并舉，考慮重新進行經濟區域劃分并制定差異化的區域經濟政策，加快重點軸線建設，推進產業結構轉型升級，加大人力資本和科技創新投入，加快交通基礎設施建設，提升城鎮化水平，擴大全方位對外開放，建立更加有效的區域合作機制，從而實現調整和優化我國經濟空間結構、落實國家區域協調發展戰略、支撐經濟社會高質量發展的目標。

（一）優化區域空間結構，將現在的四大區域劃分為五大經濟區域，并制定差異化的區域經濟政策

我國大的經濟區域劃分，南北應以秦嶺淮河為界，東西應以“胡煥庸線”為界進行區域經濟板塊劃分，另外可以將東北地區單獨劃出，并將西部地區根據資源稟賦經濟及其定位分為西北（含青藏）和西南兩個地區。具體劃分方式為：華北地區，包括北京、天津、河北、山西、河南、山東6省市;東南地區，包括湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南10省市;東北地區，包括遼寧、吉林、黑龍江3省;西北地區，包括內蒙古、寧夏、甘肅、陜西、西藏、青海、新疆7省區;西南地區，包括云南、貴州、四川、重慶、廣西5省（區、市）。

重新劃分我國經濟區域的主要理由如下：一是更加符合我國的自然地理條件，體現區域內的一致性和區域間的差異性，與我國三大自然區、“胡煥庸線”、秦嶺—淮河南北地理分界線等吻合;二是反映了歷史發展基礎、經濟發展現狀、社會文化以及未來發展方向的一致性;三是區域內部的聯系比以往四大區域更加緊密，我國四大區域更多的是地理區域，而非經濟區域，比如原中部區域內部省份的聯系不是很緊密，甚至可以說區外聯系大于區內聯系，原東部地區過于狹長，南北聯系也不是很緊密;四是新的五大經濟區域從形態上看，更接近于圓形，這樣便于交通組織、經濟聯系以及發揮區域中心城市的輻射帶動作用。

在新的劃分基礎上，才有可能更有針對性地根據各個經濟區域的特點制定差異化的區域經濟發展政策。例如，西南和西北地區在資源稟賦、發展條件和產業結構等方面均存在較大差異。西南地區隨著長江經濟帶的建設，發展速度加快，具有發展先進制造業與現代服務業的新優勢;而西北地區則在發展原材料、能源、礦產等基礎和原材料產業方面具有優勢。將原西部地區重新劃分為西南和西北地區兩個經濟區域，就可有針對性地制定差異化的區域經濟發展政策。

（二）為促進北方腹地發展，應在國家“兩橫三縱”軸線的基礎上，“十四五”期間加快推進“青—銀發展軸”建設

促進北方經濟發展對于優化經濟空間格局至關重要，需要有重點發展區域或軸帶支撐。我國區域空間結構仍以“點軸”模式為主，但正在逐步向“網絡化”模式邁進，已經呈現“準網絡化”的空間形態。未來，沿海與長江軸帶（T字形結構）和沿海、京廣、長江、隴海—蘭新（開字形結構）應繼續成為我國經濟的主要軸帶。為了支撐北方地區經濟發展，有必要增加新的發展軸帶。軸帶開發要兼顧平衡南北、東西發展，在國家國土規劃綱要中提出的“兩橫三縱”（以沿海軸帶、京哈—京廣軸帶、包昆軸帶為縱軸，以隴海—蘭新線、沿長江通道為橫軸）的基礎之上，建議將青—銀發展軸（青島—濟南—石家莊—太原—銀川）這一新的北方發展軸列入“十四五”規劃①。青—銀發展軸與隴海—蘭新線所在軸類似，但位置更加深入北方腹地，其建設和發展將有利于扭轉近年來山東、河北、山西、陜西、寧夏等地經濟增長乏力狀況，使之成為帶動我國北方腹地發展以及平衡南北發展的重要發展軸帶[6]。

（三）大力推進產業結構轉型升級，加快改變東北、西北地區以資源密集型行業為主導的產業結構

產業結構不合理是東北、西北地區經濟份額快速下滑的重要原因。這些地區以資源型等傳統產業為主，技術密集型特別是高技術產業占比低、競爭力不強，是導致經濟份額持續下降的關鍵因素。從各省（區、市）具有比較優勢的工業類型來看，東部沿海地區的比較優勢主要集中在資本和技術密集型行業，其中長三角在這兩種類型工業的比較優勢最為突出;西北地區和東北三省大多還處于以資源密集型行業為主導的工業發展階段，其中以山西、甘肅、內蒙古、青海、新疆最為突出。“十四五”期間，加快推進東北、西北等北方地區工業內部結構優化和轉型升級，降低對資源型產業的依賴程度，增加技術集約型行業比重，將有助于遏制北方地區經濟份額進一步下降，促進區域協調發展[7]。

（四）加大對于東北、西北地區的人力資本和科技創新投入，切實增強其發展新動能

加大經濟增長遲緩地區的人力資本和科技創新投入十分重要。近年來，東北地區在全國的經濟地位快速下降，與其人才流失和科技創新投入不足甚至下降密切相關[8]。2011—2018年，全國研發投入強度從1.84%增加到2.19%，增加了0.35個百分點;而同期東北地區則由1.28%下降到1.25%，下降了0.03個百分點，已經從原來遠高于西南地區，到低于西南地區0.15個百分點。西北地區盡管有所增加，但目前也是略微高于東北地區，大大低于全國平均水平。東北地區的人口流失特別是科技人才的流失，直接影響到其消費能力增加和經濟發展新動能培育。因此，國家應該針對東北地區和西北地區設立人力資本專項和科技專項給予特別支持。

（五）在全國交通基礎設施網絡建設中，對東北地區和西北地區的交通基礎設施建設給予特別支持

西部大開發戰略實施以來，我國西部地區特別是西南地區的交通條件得到很大改善，使得一段時期我國區域差距不斷縮小。受自然條件、人口密度以及經濟活動強度等影響，我國交通基礎設施呈現東密西疏、南密北疏的特征，顯然有其合理性。但部分地區特別是東北地區交通基礎設施建設大大低于全國水平，從幾乎是全國最發達、最密集的交通網絡變成現在落后于中部地區以及部分西南地區省份。“十四五”期間，加大東北地區以及西北地區交通基礎設施建設，有助于改善區域發展條件，吸引和留住產業投資，這也會客觀上促進東北地區和西北地區的經濟增長，遏制區域間差距的進一步拉大。

（六）提升北方地區的城鎮化水平，加強該地區國家中心城市以及大都市圈建設，以承載更多的人口和經濟功能，特別是要避免東北地區人口的進一步流失

中心城市與城市群是支撐人口和經濟活動的主要空間載體。伴隨著我國經濟結構的服務化，服務業發展將對經濟空間格局變化產生更為重要的影響。服務業中無論是高端的生產性服務業還是以消費為導向的消費性服務業，都直接受制于人口規模和消費能力，服務業發展和是否有高等級的大規模城市直接相關。提升北方地區的城鎮化水平，加強北方地區國家中心城市以及大都市圈建設，增強對于新移民的吸引力，有助于其承載更多的人口和經濟功能[9]。東北地區目前尚無國家中心城市，應盡快確定沈陽作為國家中心城市，通過提升東北地區中心城市的城市等級和影響力來吸引人口和經濟活動。山東半島城市群是我國非常重要的城市群，也在我國經濟發展中發揮了重大作用，應盡快將青島確定為該城市群中的國家中心城市，提升城市吸引力，這對于改變山東省近年來經濟增長下滑態勢和培育新動能大有益處。

（七）支持西北地區和東北地區發展，抓住“一帶一路”建設機遇，推進全方位對外開放

改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國致力于推動形成全面開放新格局。“一帶一路”建設使我國西北地區和東北地區在這一新的外部發展環境中能夠獲得新的機會和可能。國家應大力支持西北地區和東北地區依托各邊境口岸，變開放的大后方為新的開放前沿。在西北地區和東北地區，各選擇部分沿邊城市作為“開放特區”或“加工貿易服務區”，集成全國最優惠的要素流動和稅收政策，成為升級版的“特區”。通過加大西北和東北地區的開放力度，形成新的面向東北亞、中亞和歐洲的貿易、投融資、生產和服務網絡，促進國際產能合作，這有利于培育這些地區新的國際經濟合作和競爭優勢。

（八）建立更加有效的區域合作機制，深化省域之間區域合作

形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，必須建立起更加有效的區域合作機制。就國家層面而言，要通過形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場，推進市場化進程，從“全國一盤棋”上考慮，全面建立生態補償制度和完善財政轉移支付制度，促進區域協調發展。發揮制度優勢，總結多年來形成的區域間對口支援經驗，可以將東北地區或西北地區的部分縣市作為“飛地”由發達地區的省市直接管轄（托管），使其形成新的增長極。■

參考文獻

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[3]孫鐵山，劉霄泉，李國平.中國經濟空間格局演化與區域產業變遷——基于1952—2010年省區經濟份額變動的實證分析[J].地理科學，2015（1）：56-65.

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[5]李國平，孫瑀.面向2030年的中國城鎮化及其區域差異態勢分析[J].區域經濟評論，2020（4）：72-81.

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[8]魏后凱.東北經濟的新困境及重振戰略思路[J].社會科學輯刊，2017（1）：26-32.

[9]華夏幸福產業研究院，智慧足跡數據科技有限公司.中國都市圈“新移民”吸引力報告[R/OL].（2020-01-08）[2020-07-14].https：//www.cfldcn.com/research/urban-insight/2020/01/08/2553.html.

Some Countermeasures and Suggestions on Optimizing Chinas Economic Spatial Structure during the 14th Five-Year Plan Period

LI Guo-ping? SUN Yu? ZHU Ting

Abstract： To optimize Chinas economic spatial structure during the 14th five-year plan period， we should optimize the regional spatial structure， re divide Chinas regions， divide the current four regions into five economic regions， and formulate differentiated regional economic policies. To promote the development of northern hinterland， it is necessary to speed up the construction and development of the “Qingdao-Yinchuan development axis” during the 14th five-year period. The industrial pattern dominated by resource industries in northeast and northwest China needs to be changed by transforming and upgrading industrial structures. To strengthen the new growth power， it is necessary to increase the investment in human capital and technological innovation in northeast and northwest regions. Special supports to strengthen the transportation infrastructures in northeast and northwest regions are needed. To enhance the urbanization development and avoid the further loss of population in northern China， we need to facilitate the development of the national central cities and large metropolitan regions to carry more population and economic functions. It is necessary to support the all-round opening-up of northwest and northeast regions by seizing the opportunities of The Belt and Road Initiative. Lastly， more effective regional cooperation mechanisms between provinces and regions are needed to promote the integrated regional development of China.

Key words： economic spatial structure; regional differences; regional coordinated development

（責任編輯：文豐安）

基金項目：研究闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社會科學基金重大項目“優化資源配置提高中心城市和城市群綜合承載能力研究”（20ZDA040）;國家自然科學基金項目“中國超大城市規模與空間結構的綜合效應研究”（41671120）。

作者簡介：李國平，北京大學首都發展研究院院長、教授、博士生導師，北京大學首都高端智庫首席專家，中國區域科學協會候任理事長、中國國土經濟學會副理事長;孫瑀，北京大學政府管理學院博士研究生;朱婷，北京大學政府管理學院碩士研究生。